Kochajcie urzędników

Chcę wiedzieć, ile zarabia. Odpowiada, że 2700 zł. Netto? – dopytuję, ale zaraz zaczynam żałować pytania. – Jakie netto?! – denerwuje się mój rozmówca. G. zajmuje się współpracą z instytucjami unijnymi w jednym z urzędów marszałkowskich. Zna dwa języki. Odpowiada za logistykę i chętnie przyjmuje dodatkowe zadania. Zgodnie z prawem na takim stanowisku mógłby dostać do 4500 zł brutto, ale w jego urzędzie płace były od lat ­2009-10 zamrożone. – Dopiero w 2018 r. dali nam 200 zł brutto podwyżki. Ale tylko dlatego, że w górę szła płaca minimalna i zbliżały się wybory samorządowe – słyszę.

Im dłużej rozmawiamy, tym bardziej rozumiem, że nie chodzi tylko o pieniądze. Żal jest dużo głębszy i zdecydowanie bardziej rozległy. – O innych pracowników budżetówki przynajmniej ktoś się upomina – mówi G. Ostatnio byli nauczyciele, wcześniej pielęgniarki, pracownicy sądów czy lekarze. Tylko o urzędników nikt się nie upomina. – Bo my jesteśmy gorący kartofel – tłumaczy mój rozmówca. – Urzędnik to przecież ten darmozjad, co nic nie robi. Wychodzi w godzinach pracy załatwić domowe sprawy i jeszcze ma trzynastkę!

U progu czwartej dekady III RP stajemy więc wobec poważnego problemu. Polska ma być miejscem bardziej sprawiedliwym, innowacyjnym i pewniej broniącym swoich interesów niż dotąd. „Skończyć z teoretycznym państwem z tektury” – powiadają rządzący, eksperci i media. Z drugiej jednak strony ludzie, którzy powinni w tym procesie odegrać kluczową rolę, są coraz bardziej zdemotywowani i niepewni swego. Jak do tego doszło? I czy da się tę sprzeczność przezwyciężyć?

Sekcja „O”

Wyobraźmy sobie wszystkich pracujących legalnie Polaków: jakieś 16 mln ludzi. Spośród nich 3,3 mln to szeroko rozumiany sektor publiczny. Jeśli wyjąć z niego klasycznych pracowników budżetówki (nauczyciele, lekarze, instytucje kultury, spółki skarbu państwa), zostaje nam tzw. sekcja „O”; nazwa zaczerpnięta z GUS-owskiej statystyki. W sekcji „O” mamy w sumie prawie milion zatrudnionych. Prócz administracji publicznej kategoria ta mieści jednak również służby mundurowe i wymiar sprawiedliwości. Dopiero po ich odjęciu dostajemy urzędników w ścisłym tego słowa znaczeniu. Tę kategorię możemy jeszcze przełamać na dwie nierówne części. Mniejsza to pracownicy administracji rządowej i urzędów centralnych: od ministerstw po skarbówkę. Drugą – większą – stanowią pracownicy samorządu terytorialnego. Jesteśmy już blisko ostatecznego wyniku. 170 tys. etatów w urzędach centralnych plus 255 tys. etatów w administracji samorządowej. W tym jakieś 7,5 tys. pracowników tzw. służby cywilnej, swoistej urzędniczej arystokracji, cieszącej się szczególnym statusem i ochroną. W sumie mniej więcej 430 tys. ludzi. Większość to kobiety.

„Biurokracja od czasów upadku komuny rozrosła się trzykrotnie” – śpiewał (a w zasadzie rapował) Kazik Staszewski w piosence „Cztery pokoje” z roku 2000. Gdy chodzi o nagie liczby, nie przestrzelił. W PRL administracja publiczna była znacznie mniej liczna i zatrudniała (dane GUS) ok. 150 tys. ludzi. Porównywanie statystyk PRL i III RP jest jednak mylące. Mówimy przecież o zupełnie innych pomysłach na państwo. W socjalizmie wiele dzisiejszych urzędów albo nie istniało, albo było schowanych wewnątrz państwowych lub spółdzielczych zakładów pracy.

Paradoksalnie rozbudowę administracji wymusił więc w Polsce dopiero kapitalizm. Szczególny czas jej rozwoju przypada głównie na drugą dekadę przemian. Administracja samorządowa rozrasta się wtedy o ok. jedną czwartą, z 200 do 260 tys. etatów (rządowa ze 136 do 184 tys.). Powody są dwa. Pierwszy to wejście Polski do UE i związana z tym potrzeba zaabsorbowania unijnych środków. Ale jest też powód drugi, mniej oficjalny. Przełom stuleci był czasem spowolnienia gospodarczego. Polska nie wpadła wtedy w recesję, ale bezrobocie było wysokie. W wielu gospodarstwach domowych upowszechnił się dość racjonalny podział ról: zazwyczaj on szuka lepiej płatnej, lecz mniej pewnej pracy w sektorze prywatnym. Ona (polska administracja to, jak wspomnieliśmy, raczej domena kobiet) zarabia mniej, ale za to na bardziej stabilnych warunkach.

Ze strony państwa także nie było to działanie pozbawione sensu. Państwo powinno przecież w czasach gorszej koniunktury spełniać rolę bufora chroniącego obywateli przed trwałym wypadnięciem z rynku pracy. Rozrost zatrudnienia w sektorze publicznym to jedna z dróg „miękkiego interwencjonizmu”, znana choćby z powojennej Francji czy międzywojennych USA. Nawet w rekordowych latach 2009-10 zatrudnienie w dziale „O” (administracja, służby mundurowe, wymiar sprawiedliwości) nie było wcale szczególnie rozdęte. Polska mieściła się (z odsetkiem urzędników na poziomie 6-7 proc. wszystkich zatrudnionych) w środku europejskiej stawki.

Kawka i papierosek

A jednak większość Polaków zdawała się uważać inaczej. W roku 2011 pracownia ARC Rynek i Opinia przygotowała dla dyrekcji służby cywilnej badanie na temat „społecznego wizerunku urzędników w Polsce”. Potwierdzało ono większość gazetowych stereotypów. Urzędnik to wedle raportu „osoba niezbyt kompetentna, opieszała, mało zaangażowana w swoją pracę, a także często arogancka. Administracja (zwłaszcza samorządowa) jest środowiskiem hermetycznym, w którym panuje nepotyzm i wyraźne są powiązania ze światem polityki”. „Kawka, herbatka, papierosek (...). To może poczekać, tamto może poczekać, to jest ważne, to... Taka jest prawda, no oni się nie przemęczają. Chyba że są jakieś zebrania, to muszą być, wiadomo, no, to siła wyższa” – to cytat z jednego z uczestników badania, poproszonego o rekonstrukcję swojego wyobrażenia na temat pracy urzędnika średniego szczebla.

Takie narzekania to zresztą całkiem stara tradycja. Już międzywojenna prasa lubowała się w prezentowaniu biurowych absurdów. I tak w 1936 r. „Dziennik Poznański” donosił, że w pewnej wsi pod Lubartowem ktoś dwa lata wcześniej nakleił na kwicie znaczek skarbowy o kwocie mniejszej o 5 groszy, niż należało. Przez kolejne dwa lata urzędnicy prowadzili ożywioną korespondencję z dłużnikiem i w końcu ściągnęli należność z pomocą komornika. W sumie 3,31 zł: 5 groszy niedopłaty, 1 grosz odsetek, 1,25 zł grzywny i 2 zł kosztów egzekucji.

W PRL-u narzekanie na administrację państwową odgrywało inną rolę. Bywało korzystnym dla rządzących wentylem bezpieczeństwa, przy pomocy którego próbowano spuszczać nagromadzone niezadowolenie społeczne. Zgodnie z tą logiką krytyka miała zatrzymać się na wypaczeniach biurokracji, by nie mogła dosięgnąć politycznej wierchuszki. „Dobry car, zła administracja”.

Sól kapitalizmu

Po 1989 r. na stare przyzwyczajenia nałożyła się jednak nowa gra interesów. W miarę demontażu odziedziczonych po PRL zrębów „państwa dobrobytu” urzędnik stawał się coraz słabszym i łatwiejszym celem szyderstw. W dodatku bezsilnym, bo nie trzeba było się już do niego przymilać, żeby pomógł np. w przyspieszeniu drogi do mieszkania spółdzielczego czy samochodu. Z drugiej strony pojawiła się nowa potężna grupa interesu: przedsiębiorcy. Silni, ale jednak w znacznym stopniu od regulacji i decyzji urzędniczych (głównie podatkowych) zależni. I tu stało się coś niedobrego. Bo przedsiębiorcy to ludzie zazwyczaj praktyczni. Z ich perspektywy urzędnik bywał rodzajem przeszkody w załatwieniu sprawy po swej myśli. Konflikt biznesmena z urzędnikiem nabrzmiewał z każdym rokiem.

Nie pomagało to, że w nowej rzeczywistości media przedsiębiorców hołubiły. Wbijały im do głów, że są „solą polskiego kapitalizmu”, „tworzą miejsca pracy”, stanowią „najbardziej wartościową klasę społeczną” i generalnie to do nich należy przyszłość. Stawał potem taki przedsiębiorca oko w oko z urzędnikiem i oczekiwał ugięcia karku. A gdy tego nie dostawał, reagował histerią albo agresją. Ta histeria sublimowała w opowieść o „tępych biurokratach”. Biznesowe organizacje miały wiele sposobów na to, by puścić ją w medialny obieg.

Już w filmie Feliksa Falka „Kapitał” (1990) pojawia się postać skorumpowanego pracownika skarbówki, który nachodzi Bogu ducha winnego bohatera przy okazji wszystkich jego kolejnych genialnych biznesów. Oczywiście za każdym razem niszcząc mu interes. A przecież rok 1990 to dopiero początek polskiego kapitalizmu.

CZYTAJ TAKŻE

RAFAŁ WOŚ W CYKLU „WOŚ SIĘ JEŻY”: Nic mnie bardziej nie irytuje niż rytualne narzekanie na „armię urzędniczych darmozjadów”, która „pożera miliardy z naszych podatków”. Przeciwstawiajcie się, proszę, tej niesprawiedliwej nagonce, kiedy tylko macie okazję.

Tusk jak Sławoj-Składkowski

Ta opowieść wpływała oczywiście na rządzących, którzy lubili (do dziś lubią) prześcigać się w deklaracjach, kto bardziej Polskę „odbiurokratyzuje”. Tu znów tradycje mamy długie. „Amcenie [urzędowanie] jest u nas – na wzór austriacki – nie metodą pracy, ale celem samym w sobie. O człowieku, który z podatków opłaca te biura, o interesancie, dobrotliwie zwanym petentem, myśli się jak o koniecznym, uciążliwym dodatku do właściwego urzędowania” – to fragment wystąpienia gen. Felicjana Sławoj-Składkowskiego, który jako sanacyjny minister spraw wewnętrznych (a potem premier) beształ z trybuny sejmowej warstwę urzędniczą.

W III RP politycy chętnie szli w ślady Składkowskiego. Celował w tym zwłaszcza rząd Donalda Tuska. W roku 2010 przygotował specustawę o redukcji zatrudnienia w administracji publicznej. Zakładała zwolnienie 10 proc. wszystkich urzędników w Polsce do roku 2013 – choć wielu ekspertów twierdziło, że takie cięcie na ślepo bardzo polskiemu państwu zaszkodzi. Operację zatrzymał Trybunał Konstytucyjny. Sędziowie argumentowali, że rząd „nie zawarł w ustawie niezbędnych wytycznych, co mogło skutkować nadmierną swobodą i arbitralnym doborem przy redukcji zatrudnienia”.

Koalicji PO-PSL udało się jednak przeforsować inne prawo: ustawę o osobistej odpowiedzialności majątkowej urzędników za błędne decyzje. Krytycy klarowali, że to klasyczny przykład legislacyjnej ­hipertrofii (regulowanie spraw już w innym miejscu systemu prawnego ­uregulowanych). Tusk jednak postawił na swoim, bo zbliżały się wybory, w których chciał zaprezentować się jako wojownik „taniego państwa”. Przez kolejne cztery lata funkcjonowania przepisu liczba pociągniętych na jego podstawie do odpowiedzialności urzędników wynosiła... zero. Jedyne, co państwo polskie dzięki tej ustawie osiągnęło, to sygnał, że swoich urzędników traktuje jak potencjalnych przestępców.

Klątwa Midasa

Urzędnicy nad Wisłą przeszli jeszcze jedną „ścieżkę zdrowia”. Reklamowaną jako wielki projekt „oddzielenia wiosłowania od sterowania”. Hasło było cytatem z Emanuela Savasa, wpływowego doradcy Ronalda Reagana. „Miało to polegać na tym, że władze centralne powinny się ograniczyć do sterowania, czyli ustalania pewnych standardów usług publicznych, planowania dla całego systemu oraz zapewnienia finansowych ram. Podczas gdy wiosłowanie, a więc świadczenie, to ma być domena sektora prywatnego. To była tzw. doktryna nowego zarządzania publicznego. Rodzaj neoliberalizmu przeniesionego na grunt administracji publicznej” – tłumaczy Dawid Sześciło, kierownik katedry administracji na UW i autor wielu publikacji na ten temat.

Hasła nowego zarządzania publicznego brzmiały z pozoru nowocześnie: administracja miała być „konkurencyjna”, „zorientowana na wyniki”, „kierująca się interesem klienta”, „przedsiębiorcza”. Aż się chce temu przyklasnąć: któż by chciał administracji „gnuśnej”, „proceduralnej” czy „marnotrawnej”?

Jako pierwsza tą drogą poszła w latach 80. Nowa Zelandia. Potem dołączyli Anglosasi pod rządami Ronalda Reagana i Margaret Thatcher. W mniejszym stopniu program realizowały również Niemcy czy państwa skandynawskie. A Polska? „W pewnym sensie nie mieliśmy wyboru” – uważa Sześciło. Bo w latach 90. Bank Światowy, OECD i UE mocno zaangażowały się w promowanie prywatyzacji sektora usług publicznych. Jako klienci tych organizacji nie mieliśmy właściwie wyboru. „Dofinansujemy wam projekt, jak pójdziecie w tym kierunku. Polskie władze były więc jak molierowski pan Jourdain, który nawet nie wie, że mówi prozą. Byliśmy prymusami nowego zarządzania publicznego, nawet nie wiedząc, że nimi jesteśmy” – dowodził Sześciło w książce „Rynek-konkurencja-interes publiczny”.

Tak samo jak w wielu innych dziedzinach wolnorynkowych przemian wizja modernizacji i dogonienia Zachodu przesłoniła ryzyka. Najlepiej opisał je kilka lat temu Roman Batko, profesor zarządzania z UJ. „Klątwa Midasa” – tak krakowski uczony nazywał pragnienie, by urząd działał jak firma. Mityczny król Frygii zamieniał wszak w złoto wszystko, czego się tylko dotknął, ale wynikało z tego więcej szkody niż pożytku. Podobnie było z polską administracją modernizowaną na modłę nowego zarządzania publicznego. Wdrażano np. (na wzór biznesu) systemy zarządzania jakością. Co sprowadzało się często do kosztujących czas i energię szkoleń, których efektem było... przepisywanie istniejących już aktów prawnych, tyle że przy użyciu języka ISO. Same procedury sprowadzały się niejednokrotnie do jeszcze większego przeregulowania, coraz bardziej zmniejszając i tak niewielką samodzielność urzędnika.

Urzędnicy traktowali zazwyczaj takie zmiany jak kolejny absurdalny wymóg, którego realizację muszą zasymilować. Batko dowodził, że w natłoku midasowskich procesów zagubiły się sens i istota administracji. Czyli funkcja „służenia interesowi publicznemu i obywatelom”.

Dobra zmiana bez zmian

Etos urzędniczy miał zostać odbudowany po zmianie władzy w roku 2015. Tak przynajmniej zapowiadało wielu prominentnych działaczy PiS, krytykujących „państwo teoretyczne” z czasów PO. Ale jednym z pierwszych posunięć rządu Beaty Szydło była nowelizacja ustawy o służbie cywilnej, która praktycznie zamknęła dostęp do stanowisk kierowniczych w administracji rządowej.

Wcześniej obsadzano je w drodze otwartych naborów. Dziś mamy do czynienia z powołaniami, czyli dyskrecjonalnymi decyzjami władzy. W sporze „lojalistów” z „merytokratystami” PiS stanął po stronie tych pierwszych. Na tym reformy się zakończyły – ocenili w zeszłorocznej analizie stanu administracji Krzysztof Chmieliński i Radosław Niedzielski z Klubu Jagiellońskiego. Późniejsze posunięcia PiS-u na froncie urzędniczym to w zasadzie tylko chaotyczne reagowanie na kryzysy wizerunkowe związane z przyznawaniem i oddawaniem nagród dla wyższych funkcjonariuszy państwa.

Paradoksalnie jednak PiS może zostać zapamiętany jako partia, która otworzyła poważną rozmowę społeczną o urzędnikach. Choć zrobił to niechcący. Chodzi o efekt wymuszonego politycznie (głównie przez Program 500 plus i płacę minimalną) wzrostu pensji w całej polskiej gospodarce.

Żółte kamizelki

Dotąd grona gniewu budżetówki pęczniały w ciszy. Zmieniały się rządy, ale nie filozofia „taniego państwa”. Dyrektorów, którzy umieli generować oszczędności – nagradzano. Nadzianych skrupułami – żegnano. Efekt był taki, że warunki pracy w wielu dziedzinach sfery budżetowej zapadały się w muliste dno. Swoją polityczną opowieścią „Tak dalej być nie może. Macie prawo się domagać godnej płacy!” PiS obudził jednak nauczycieli, pielęgniarki czy lekarzy rezydentów. Ich bunt zyskał poklask sporej części społeczeństwa.

No dobrze, ale dlaczego oni, a nie my?! – pytają w ostatnich miesiącach urzędnicy. Ich niecierpliwość wzrasta, im bardziej czują, że mają mocne argumenty. To przecież prawda, że w latach 2009-17 płace w gospodarce narodowej urosły o 25 proc. W korpusie służby cywilnej urosły w tym samym czasie ledwie o 9 proc.

Aby zrozumieć sedno problemu, nie wystarczy spojrzeć na statystyki przeciętnych urzędniczych wynagrodzeń. W końcu 5,8 tys. zł w służbie cywilnej nie wydaje się pensją głodową. Podobnie jak np. 5,4 tys. zł przeciętnego wynagrodzenia w Wojewódzkim Inspektoracie Farmaceutycznym w Łódzkiem. Kłopot w tym, że średnie nie oddają dramatu doświadczanego w niektórych miejscach systemu.

Wiosną pikietę Ministerstwa Sprawiedliwości pod hasłem „jesteśmy żółtymi kamizelkami” rozpoczęli pracownicy sądów i prokuratury. Przypominali, że 90 proc. pracowników sądów (nie licząc sędziów, asesorów, referendarzy i kuratorów) zarabia mniej niż 2900 zł netto, w tym 20 proc. nie więcej niż 1800 zł netto. Podobnie jest w terenowej administracji rządowej, czyli np. wśród pracowników cywilnych policji, straży pożarnej, inspekcji ochrony środowiska, nadzoru budowlanego. Średnie wynagrodzenia (nie mówiąc o medianie) są tam niekiedy o 1000 zł niższe niż średnia krajowa. 3098 zł średniej pensji w komendach policji na Śląsku albo 3,3 tys. zł w Wojewódzkim Inspektoracie Ochrony Roślin i Nasiennictwa w Kujawsko-Pomorskiem trzeba traktować jako dzwonek alarmowy.

Wydrenowane państwo

Argument „zarabiamy gorzej niż kasjerzy w dyskontach” słychać coraz częściej. I słusznie, bo państwo nie działa przecież w próżni. W warunkach dobrej koniunktury niskie płace są szczególnie demotywujące. I powodują odpływ co bardziej prężnych z urzędów do sektora prywatnego. To już nie jest kwestia przegrywania wojny o talenty (na tym polu większość administracji publicznych świata nie ma szans z sektorem prywatnym). Problemem zaczyna być „drenaż mózgów i pamięci instytucjonalnej polskiego państwa” nawet na poziomie gminnym. „Człowiek popracuje rok np. przy funduszach i idzie do prywatnej firmy, bo wie wtedy dokładnie, co i jak załatwić” – słychać w wielu urzędach.

Problem istnieje również po drugiej stronie płacowego spektrum. Żeby obejść ograniczenia wynagrodzeń w służbie cywilnej, wiele instytucji tworzy spółki wykonujące zadania, którymi wcześniej zajmowali się urzędnicy w ministerstwach. Dobrym przykładem jest spółka Aplikacje Krytyczne, która stoi za wieloma sukcesami Ministerstwa Finansów w dziedzinie informatyzacji podatków. Inne zjawisko to tzw. body leasing stosowany przez Ministerstwo Cyfryzacji. Chodzi o kontrakty z firmami, które „podnajmują” pracowników ministerstwu. Rzecz dotyczy zwłaszcza wysoko wykwalifikowanych informatyków.

W każdym kryzysie kryje się szansa. Może więc nabrzmiewający kryzys finansowy w urzędach jest szansą na znalezienie nowego miejsca dla urzędników w polskim państwie? I na naprawienie wielu błędów i niesprawiedliwości czasu transformacji?

Kapitał ludzki

Niedawno trzech ekonomistów z London School of Economics (Riccardo Crescenzi, Marco Di Cataldo i Andrés Rodríguez-Pose) napisało intrygujący tekst. Postawili pytanie, czy inwestycje w infrastrukturę transportową faktycznie przynoszą gospodarkom tak wielkie korzyści, jak się powszechnie uważa. I czy nie można sobie wyobrazić lepszych (z punktu widzenia interesu publicznego) sposobów wydawania pieniędzy. Tak publicznych, jak i prywatnych.

Ekonomiści spojrzeli na lata 1995–2009. Patrzyli, gdzie w Europie inwestowało się wtedy w infrastrukturę i jakie przyniosło to skutki dla dynamiki rozwoju PKB. Nie zauważyli prostego mechanizmu, że jak budujemy drogi, to gospodarka się kręci, a ludziom żyje się dostatniej. Zaczęli się zastanawiać, dlaczego. Najciekawsza z ich hipotez głosi, że inwestycje infrastrukturalne nie wystarczą do wywołania efektu prowzrostowego. Potrzebne jest coś jeszcze. Tym czymś jest – ich zdaniem – jakość zarządzania publicznego. I to nie w parlamentach czy gabinetach rządowych, lecz na poziomie aparatu państwa, często wręcz działającego lokalnie. A więc w miejscach, gdzie inwestycje faktycznie były realizowane.

Skąd to wiadomo? Istnieje wskaźnik, który nazywa się indeks jakości rządzenia (Quality of Government Index), przygotowywany dla europejskich regionów przez pewien instytut z Göteborga. Kiedy się ten wskaźnik nałoży na mapę inwestycji komunikacyjnych i wzrostu gospodarczego, widać, że inwestycje działają najlepiej tam, gdzie jakość rządzenia jest wysoka. Tam, gdzie jakość rządzenia kuleje, wszystko idzie jak (proszę wybaczyć kolokwializm) krew w piach.

Prowadzi to do ciekawej konkluzji. Bo przecież może warto się zastanowić, czy nie należy odwrócić kolejności działań: zanim zaczniemy budować drogi i wielkie porty lotnicze, zatroszczyć się o jakość rządzenia. A więc zainwestować w ów słynny, ale trudny do uchwycenia kapitał ludzki. Czyli mówiąc wprost: w urzędników.

Aby to się udało, trzeba najpierw odkłamać stereotyp „urzędniczego darmozjada”, który nie dość, że „żyje za nasze”, to jeszcze jest niedostatecznie miły.

Urząd na szóstkę

Na szczęście i na tym polu coś się chyba zmienia. W najnowszym (2017 r.) badaniu CBOS na temat postrzegania urzędników ponad połowa Polaków uznała, że urzędy działają sprawnie, szybko i terminowo, a wiele spraw można załatwić przez internet.

Na pytanie o sumaryczną ocenę jakości obsługi w urzędach na skali od 1 do 10, gdzie 1 oznaczało karygodną jakość obsługi interesantów, a 10 – idealną, średnia ocen wystawionych przez faktycznych klientów urzędów wyniosła blisko 6. Był to najwyższy wynik z dotychczas notowanych (tego rodzaju badanie CBOS przeprowadza co kilka lat – poprzednie miało miejsce w 2012 r.). Jednocześnie zmalał odsetek respondentów, którzy co prawda załatwili sprawę, ale skarżyli się na uciążliwość i mnożenie trudności przez urzędników (z 11 do 7 proc.), oraz tych, którym nie udało się załatwić sprawy (z 7 do 3 proc.).

Najlepsze jest jednak to, że akurat w tej sprawie każdy może zacząć od siebie. Widzicie, że komuś pracownik administracji pomylił się z chłopem pańszczyźnianym, na którym można wyładować swoje frustracje? Reagujcie. Doceńcie trudną i niezbyt dobrze płatną pracę nierzadko bezimiennych urzędników. Na pewno nie zaszkodzi, a kto wie: może nawet coś da. ©℗

KŁOPOTLIWA ELITA

Odbudowa zawodowego korpusu urzędników publicznych wróciła w Polsce do politycznej agendy już w 1990 r., ale dopiero trzy lata później gabinet Hanny Suchockiej zdołał dokończyć prace nad projektem stosownej ustawy i skierować go do Sejmu. Autorzy dokumentu wzorowali go na ustawie o państwowej służbie cywilnej z 1922 r., która przewidywała m.in. mianowanie urzędników i 12 stopni ich uposażenia. Konsultowano go także ze specjalistami brytyjskiego Royal Institute of Public Administration. Ostateczny kształt korpusowi polskiej służby cywilnej nadała jednak ustawa z 18 grudnia 1998 r., która weszła w życie w lipcu kolejnego roku. Wprowadzono w niej m.in. rozróżnienie na pracowników służby ­cywilnej, zatrudnianych na podstawie umowy o pracę, oraz urzędników, których po mianowaniu można było delegować ze stanowiska na stanowisko, ale nie zwolnić z dnia na dzień.

Wychodząc z założenia, że członek korpusu nie może kierować się interesem jednostkowym lub grupowym, pracownikom służby cywilnej zakazano również manifestowania poglądów politycznych oraz uczestniczenia w strajkach lub innych akcjach zakłócających funkcjonowanie aparatu państwowego. Kuźnią kadr kierowniczych dla korpusu stała się Krajowa Szkoła Administracji Publicznej.

Największa zaleta bezpartyjnej służby cywilnej, która zgodnie z koncepcją Maksa Webera i założeniami twórców ustawy miała stać się filarem administracji publicznej, szybko okazała się jednak problemem – dla polityków. Donald Tusk nazywał centralną kadrę urzędniczą „dżunglą”, w czym niewiele różnił się od Jarosława Kaczyńskiego, dla którego trzymanie się procedur i przepisów były przejawem urzędniczego „imposybilizmu”.

Demontaż reformy zaczął się właściwie z chwilą jej wprowadzenia. Do dziś kolejne rządy zdołały przepchnąć przez Sejm i biurko prezydenta RP jeszcze dwie ustawy zmieniające – a raczej rozmydlające kształt i kompetencję służby cywilnej; dodatkowo uchwalono poza tym trzy nowelizacje. Każda ze zmian szła w stronę głębszego upartyjnienia korpusu. Urzędy kontrolujące kluczowe budżety – jak NFZ czy ZUS – obsadzono po prostu urzędnikami spoza służby cywilnej, a zakres ich praw i obowiązków określono osobnymi aktami prawnymi (działanie służby cywilnej „zakotwiczono” w art. 153 Konstytucji RP). Dzieła dokończył rząd PiS, który tuż po wygranych wyborach w 2015 r. przepchnął szybko zmiany pozwalające zwolnić wszystkich urzędników zajmujących najwyższe stanowiska w służbie cywilnej. Zniesiono też konkursowy nabór na te funkcje i obniżono wymogi kompetencyjne, otwierając do nich drogę działaczom partyjnym.

Politycy osiągnęli cel. Służba cywilna, czyli około 120 tys. urzędników pracujących dla 2,5 tys. urzędów i instytucji szczebla centralnego, jest dziś instytucją zmarginalizowaną i kadłubową. W badaniach poświęconych wizerunkowi służby cywilnej aż 60 proc. dorosłych Polaków przyznaje, że w ogóle nie zetknęło się z tym pojęciem. Dla 46 proc. ankietowanych są to po prostu urzędnicy. ©(P) Marek Rabij

(NIE) PRZYCHODZI POLAK DO URZĘDU

Profil zaufany, czyli wirtualny dowód tożsamości, który pozwala na załatwienie spraw urzędowych bez wychodzenia z domu, ma już ponad 4 mln Polaków. Jeszcze w 2015 r. ich liczba nie przekraczała 500 tys. Cyfryzacja polskiej administracji z pewnością posuwa się do przodu. Pytanie – czy nie da się szybciej i ­lepiej.

Elektroniczna Platforma Usług Administracji Publicznej, czyli ePUAP, w zeszłym roku skończyła 10 lat i pierwsza dekada jej funkcjonowania upłynęła pod znakiem skandalu korupcyjnego, towarzyszącego jej budowie, oraz problemów z działaniem. Przełom w efektywności ­e-administracji nastąpił po uruchomieniu Programu 500 plus. Polskie banki, dysponujące nowoczesnym zapleczem informatycznym, umożliwiły wtedy składanie wniosków o to świadczenie za pośrednictwem swoich serwisów e-transakcyjnych. Wkrótce pojawiła się też możliwość szybkiego zarejestrowania Profilu Zaufanego przez bank.

E-administracja pozwala dziś na załatwienie online 182 spraw na szczeblu krajowym i samorządowym, w tym na złożenie wniosku o dowód osobisty, zameldowanie i wymeldowanie, zgłoszenie przestępstwa, zapisanie dziecka do żłobka lub przedszkola publicznego, złożenie wniosku o zasiłek lub rentę, a nawet rejestrację zakupionej broni palnej (w niektórych przypadkach formalności rozpoczęte przez ePUAP trzeba jednak zakończyć wizytą w urzędzie). W porównaniu z innymi krajami UE polska administracja nadal ma jednak sporo do nadrobienia. W zeszłorocznym badaniu na zlecenie Komisji Europejskiej Polska uplasowała się na 24. miejscu pod względem dostępności usług publicznych online dla obywateli. Z badania wynikało, że online można w Polsce załatwić jedynie 42,8 proc. wszystkich spraw urzędowych.

Rzecz jasna, także ePUAP jest jedynie wirtualnym okienkiem podawczym, a dostarczane przezeń wnioski nadal trafiają do dalszego obiegu administracyjnego, w którym większość pracy wykonują urzędnicy. W roku 2018 – jak wynika z informacji Głównego Urzędu Statystycznego na temat zatrudnienia i wynagrodzeń w gospodarce narodowej – przeciętne zatrudnienie w całej administracji publicznej wyniosło 428,3 tys. osób, a więc dokładnie tyle samo, co rok wcześniej. Spadek zanotowano jednak w administracji samorządu terytorialnego, gdzie ubyło prawie 2,1 tys. etatów. W urzędach wojewódzkich, ministerstwach i innych centralnych i naczelnych organach administracji przybyło w tym czasie... 2,1 tys. pracujących. ©(P) MR

UBYWA SPECJALISTÓW

Sprawozdania roczne Szefa Służby Cywilnej przypominają ostatnio doniesienia o spadku powołań w Kościele. Jeszcze w 2013 r. o jedno miejsce pracy w administracji centralnej ubiegało się średnio 36 osób. W roku ubiegłym już tylko 8. Pięć lat temu z urzędów odchodziło co roku ok. 5 proc. pracowników. Dziś poziom fluktuacji jest dwa razy wyższy. Na dodatek coraz częściej odchodzą nie najsłabsi, lecz najlepsi: tylko w latach 2016-17 ubyło z polskich urzędów różnych szczebli 3 tys. pracowników o randze specjalisty. Kurczy się nawet administracja samorządowa – przez lata uważana za wyjątkowo skłonną do rozrostu. ©(P) RW