Krewni i znajomi ministra

Problem pojawiał się w ostatnich latach już kilkukrotnie, nawet w samych tych instytucjach, o których mowa w rozmowie Władysława Serafina z Władysławem Łukasikiem. Oczywiście forma i szczerość wyznań samych zainteresowanych pozwalają zobaczyć istotę całego mechanizmu, więc bez wątpienia są one atrakcyjne dla mediów, jednak to nie atrakcyjność nagrań decyduje o wadze problemu. Choć wystarcza ona do tego, by temat otworzyć, nie wystarcza, by go zamknąć.

Do nepotyzmu można podchodzić na dwa sposoby: demokratyczny i biurokratyczny. Pierwszy z nich zakłada, że kluczowy jest mechanizm wyborczy.

To on prędzej czy później, dzięki konkurencji, zmusi partie do prowadzenia uczciwej polityki. Nieuczciwość oznacza obniżenie sprawności, co staje się podstawą negatywnej oceny rządzących przez wyborców i może przesunąć równowagę na stronę opozycji. A ponieważ ta równowaga zawsze jest chwiejna i każdy głos może się liczyć, partie powinny eliminować nepotyzm ze swoich działań, bo jeśli tego nie uczynią, same zostaną wyeliminowane przez elektorat.

Drugie podejście podkreśla to, że zawsze, kiedy instytucje publiczne wydają nie swoje pieniądze (w szczególności na wynagrodzenia dla swojego personelu), istnieje pokusa, żeby kierować się względami pozamerytorycznymi. Jedyną odpowiedzią na taką pokusę jest odgórna kontrola. Wszak gdzieś na szczycie hierarchii jest ktoś, komu zależy, by takie zjawiska nie występowały. Tylko średni szczebel jest zainteresowany maksymalizowaniem własnych korzyści kosztem dobra wspólnego. Dlatego, jeśli wprowadzi się instytucje kontrolne, wychwycą one wszystkie podobne przypadki. Władzą biurokratycznej hierarchii zostaną one napiętnowane, winni będą usunięci, a wszystko to stanie się automatycznie przestrogą dla innych.

Obydwa te wyobrażenia – i demokratyczne, i biurokratyczne – grzeszą naiwnością. Jeśli chodzi o biurokrację, aktualne pozostaje znane od czasów starożytnych pytanie: kto pilnuje strażnika? Nie wiadomo, co zrobić, żeby to właśnie organy kontrolne nie stały się kolejnym siedliskiem nepotyzmu i wszystkich innych nadużyć. Nie przez przypadek najbardziej łakomym kąskiem na naszym rynku nepotyzmu są rady nadzorcze: nadzór najczęściej wymaga znacznie mniejszych kwalifikacji niż działalność operacyjna.

Z drugiej strony, patrząc na kontrolę demokratyczną, trzeba mieć świadomość, że przewaga jest tu zawsze względna. Wystarczy być tylko trochę lepszym od drugiej strony, by móc liczyć na zwycięstwo wyborcze – to wcale nie musi oznaczać zmierzania do ideału. Może się okazać, że pomiędzy konkurującymi podmiotami pojawi się zmowa milczenia: jeśli wy nam dziś wytkniecie naszych szwagrów w administracji, to my wam jutro wytkniemy waszych – po co sobie wzajemnie szkodzić?

Czy w związku z tym jesteśmy skazani na nepotyzm? Owszem, występuje on w wielu miejscach na świecie i żadne państwo nie jest całkowicie odporne na jego pokusy. Sensowne wydaje się jednak porównanie ze zdrowiem: niezależnie od tego, że każdy jest trochę chory, to jednak jedni są chorzy bardziej. Od czego może to zależeć? Warto wrócić do samej rozmowy Serafina z Łukasikiem – do wątków, które w mniejszym stopniu przyciągnęły uwagę mediów, a były bardzo znaczące.

Po pierwsze, podchodząc do problemu od strony kontroli, widać wyraźnie, że nawet w tej sytuacji rozmówcy mają wyraźne rozgraniczenie, co jest dopuszczalne, a co jest złe. Nawet jeśli ogół nie podziela tego poglądu, nawet jeśli granice przesunięte są bardzo daleko, to jednak trudno sobie wyobrazić, by ktoś nie stosował się do absolutnie żadnych norm. Pociecha, że ktoś wyznaje pogląd „kradnę, ale w miarę” nie jest może atrakcyjna, ale przecież, wiadomo, że ludzie pewnych rzeczy się uczą, pewne rzeczy uważają za normalne, a inne nie. Poprzez przykład czy wychowanie mogą powstawać społeczne normy które ograniczą pokusy. Dlatego warto o tych sprawach dyskutować i nie traktować ich jako oczywistych, ponieważ właśnie dzięki dyskusjom i przykładom powstaje w głowach uczestników życia publicznego katalog tego, co dopuszczalne, a co nie. To na pewno jeden z czynników pomagających ograniczyć takie działania.

Nawet ten czynnik jest jednak nieustannie wystawiany na próbę, nie tylko przez pokusy, które są przecież nieuchronne. Znacznie gorsze wydają się usprawiedliwienia: to, że ludzie mają jakieś normy, ale znajdują sposoby, które pozwalają im je omijać. Bardzo istotnym ich źródłem jest sam kształt poszczególnych instytucji: to, co decyduje o awansie.

Dochodzimy w tym miejscu do bardzo ważnego styku z demokracją. Otóż demokracja może się wyrodzić w postaci oligarchii – rządów, owszem, grupowych, lecz sprawowanych w nieco zmienionej sytuacji. W takiej mianowicie, w której to już nie ogół ocenia sposób sprawowania władzy, ale w której wąska grupa wybiera spomiędzy siebie takich, którzy będą najlepiej realizowali jej interesy. Jest to raczej demokracja we władzach spółdzielni, której źródła dochodów są zewnętrzne. Tu rządzą reguły inne niż we wspólnocie, w której dzielimy i wykorzystujemy dla wspólnego dobra tylko to, co sami wytworzyliśmy. Władze takiej „spółdzielni” mogą być rozliczane z tego, jakie zyski cała spółdzielnia zapewnia jej „udziałowcom”. W takiej sytuacji nie ma co liczyć na to, że demokratyczne wybory będą w stanie powstrzymać apetyty, skoro idąca po władzę grupa została zawiązana właśnie po to, aby maksymalizować korzyści kosztem dobra wspólnego, np. kosztem budżetów instytucji, które zostały powierzone osobom tę „spółdzielnię” tworzącym.

Jaki jest główny mechanizm, który sprawia, że korupcja w Polsce ma się tak dobrze? Reguły wewnątrz polskich partii politycznych sprzyjają awansowi tych, którzy potrafią takie „spółdzielnie” zakładać. Tych, którzy są w stanie zatrudnić w różnych instytucjach szwagrów, żony i synowe innych ważnych osób w partii – czy to przełożonych, czy podwładnych. Tą metodą powstaje sieć wzajemnych powiązań, a ten, który taką sieć najsprawniej tworzy, jest przez członków organizacji wybierany na szefa. Natomiast ktoś, kto „nie daje pożyć”, czy jest, jak to ujął Łukasik, „upierdliwy”, musi liczyć się z porażką w wewnętrznej rywalizacji o władzę.

Paradoksalnie, jednym z usprawiedliwień, które naruszają normy i wyobrażenia o tym, co jest uczciwe, a co nie, jest też mechanizm rotacji władzy. Dostarcza on usprawiedliwień na dwa sposoby. Pierwszy z nich to założenie, że nasi konkurenci są jeszcze gorsi. My, owszem, wymieniamy personel na zaprzyjaźniony, ale przecież oni zrobili to samo – my zaś jesteśmy bardziej fachowi, dlatego musimy zastąpić ich ludzi naszymi. Tą metodą, od wyborów do wyborów, rozkręca się karuzela, w której każdy uznaje, że wolno mu wszystko to, co poprzednikom, bo jest ku temu merytoryczne usprawiedliwienie. A z drugiej strony inni już tak zrobili, więc dlaczego ja nie miałbym działać podobnie?

Są to dość karkołomne konstrukcje, ale przecież w usprawiedliwieniach własnej nieuczciwości nie chodzi o to, by były spójne logicznie, ale by po prostu były: by móc oswoić się z własnym postępowaniem i żyć w przekonaniu, które wyraził Władysław Łukasik słowami „za mną się nigdy żaden smród nie ciągnął”. Jak widać, do zapachów roztaczanych przez zepsucie w instytucjach publicznych przyzwyczaić się całkiem łatwo.

Jest też jeszcze jedno usprawiedliwienie, któremu nie można odmówić ziarna prawdy: takie, że personel instytucji publicznych to nie jest świat idealny. Nawet najbardziej apolityczni urzędnicy nie muszą być wzorem sprawności i uczciwości w działaniu. Mogą być powiązani z dotychczasowymi beneficjentami ich działań siecią kontaktów towarzyskich czy osobistych, mogą mieć też własne wyobrażenia, które działania są rozsądne, a które nie. Żaden polityk na świecie nie może całkowicie zaufać takiemu stałemu personelowi. Został w końcu wybrany również po to, aby ten personel nadzorować. Skala nadzorowania osobistego jest ograniczona, dlatego zawsze potrzebni są jacyś współpracownicy – pytanie tylko, gdzie ich umieścić.

Są trzy miejsca, gdzie można umieścić zaufanych ludzi polityków tak, by stanowili przeciwwagę dla potencjalnych patologii klasy urzędniczej. Pierwsza metoda to niezależne instytucje eksperckie – „think tanki” tworzone przez ugrupowania polityczne, które mogą niezależnie gromadzić wiedzę, szukać rozwiązań w innych miejscach i krajach, i sprawdzać na tej podstawie, czy pomysły proponowane przez urzędników są odpowiednie. Podobną rolę mogą pełnić gabinety polityczne – komórki tworzone specjalnie dla ludzi zaufania politycznego, którzy nie będą natychmiast wsiąkać w struktury urzędnicze, lecz raczej wspomagać polityków w ich nadzorze. Trzecia metoda to nadzór bezpośredni, tzn. taki, w którym osoby zaufania politycznego obsadza się na stanowiskach formalnie urzędniczych.

Ta ostatnia metoda jest podwójnie kusząca. Po pierwsze, nie generuje na pierwszy rzut oka żadnych dodatkowych kosztów. Nie wymaga tworzenia nowych etatów: wystarczy uczynić kogoś zaufanego dyrektorem w urzędzie, zwalniając poprzednika. Po drugie, nadzór jest tu kompletnie bezpośredni, nie wymaga skomplikowanych gier ani nieoczywistych obiegów informacji, jak think tanki i gabinety polityczne. Do tego ma się wrażenie, że poprzez rozszerzoną kontrolę osobistą lepiej nadzoruje się to, co się dzieje w instytucji. Ta metoda ma jednak jedną poważną wadę dla całego społeczeństwa – jest wygodnym usprawiedliwieniem dla nepotyzmu.

Tu znowu następuje zapętlenie labiryntu osobistych motywacji i instytucjonalnych wymogów. Jeśli politycy walczą tylko i wyłącznie o władzę, jeśli do niczego więcej nie jest im potrzebna kontrola nad instytucjami publicznymi, okazuje się, że całe te gabinety polityczne i ośrodki eksperckie też nie są do niczego potrzebne. Wybory służą tylko do objęcia stanowiska w danej instytucji, której nie trzeba już kontrolować czy ukierunkowywać. Wszystko przeradza się w transakcję opisaną w brytyjskim serialu „Tak, panie ministrze”, w którym urzędnik mówi: „Oni nam pozwalają robić to, co do tej pory, a my im za to pomagamy udawać, że realizują swój program wyborczy”. W takiej sytuacji obsadzanie stanowisk kierowniczych w urzędzie nie jest potrzebne do niczego związanego z prowadzeniem polityki. Pozostaje jedynie pretekstem do budowania własnej pozycji w organizacji, tworzenia osobistego zaplecza w środowisku czy w rodzinie.

W polskim życiu publicznym brakuje czegoś więcej niż kartka wyborcza. Brakuje przede wszystkim osób, które są szczerze zainteresowane tym, żeby instytucje publiczne, a także partie polityczne działały sprawnie, i są w stanie w to angażować swój czas i pieniądze. Nie boją się o swoją pozycję, ponieważ nie aspirują do sprawowania władzy publicznej, a leży im na sercu tylko to, by ta władza działała sprawnie. Wiara w to, że taką kontrolną funkcję spełnią dziennikarze, nie obiecuje zbawienia: oni również podlegają regułom swojego własnego rynku i nawet jeśli w sezonie ogórkowym taki temat może przyciągnąć ich uwagę, to przecież ta uwaga jest bez wątpienia ulotna.

Tak więc sam nepotyzm i wspieranie swoich to tylko wierzchołek góry lodowej – tego, jak funkcjonują polskie partie i jaki jest poziom zaangażowania obywatelskiego. Takie narzędzia, jak negatywna ocena wyborcza czy biurokratyczna kontrola, są oczywiście potrzebne, jeśli jednak szukać głębszych rezerw, to właśnie w myśleniu o tym, jak powinny być zorganizowane partie i jak zwiększyć zaangażowanie obywateli, którzy wcale nie chcą się zatrudnić w żadnych agencjach, a chcą tylko, żeby one funkcjonowały uczciwie.