Emisją po kieszeni. Czy radykalny program ochrony klimatu wejdzie w życie?

Rok 2028, zbliża się sezon grzewczy. Gospodarstwo domowe gdzieś w województwie warmińsko-mazurskim, z dwójką małżonków zarabiających ok. regionalnej mediany zarobków. Chcą zaopatrzyć się w węgiel, jednak surowiec znacznie podrożał. 

Za tonę muszą zapłacić o 470 zł więcej niż raptem dwa lata temu. W górę poszły też ceny paliw, szczególnie diesla. Tymczasem samochodem trzeba przecież codziennie dojeżdżać do pracy; mówimy o regionie uznanym w oficjalnym raporcie resortu infrastruktury za jeden z najbardziej dotkniętych wykluczeniem komunikacyjnym. 

Powodów do zadowolenia nie mają też osoby ogrzewające się gazem, tankujące benzynę albo LPG. Diagnoza znawców tematu jest jednoznaczna. System ETS2, czyli rozszerzenie obowiązującego dziś w energetyce i przemyśle unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisji dwutlenku węgla na budynki i transport (a także mniejsze zakłady przemysłowe), podniesie koszty życia Polek i Polaków, i to według posępnie przewidywalnego klucza.

Tytułem wyjaśnienia – ETS (z ang. Emissions Trading System), czyli po prostu System Handlu Emisjami, to od ponad dwudziestu lat główne unijne narzędzie ograniczania emisji CO₂. Zgodnie z zasadą „zanieczyszczający płaci”, emitenci, czyli przede wszystkim duże zakłady energetyczne i przemysłowe, muszą nabywać uprawnienia na aukcjach. Im bardziej emisyjny jest dany zakład, tym musi płacić więcej, co w państwach takich jak Polska, gdzie większość energii elektrycznej nadal wytwarza się z węgla, może podnosić jej cenę.

Przyjęty trzy lata temu i wchodzący w życie w 2028 r. ETS2 nakłada obowiązek nabywania uprawnień także na sprzedawców paliw do ogrzewania w budynkach i paliw transportowych. Zmuszeni do uiszczania opłat, przerzucą zapewne ich koszty na odbiorców. 

W raporcie z marca eksperci Instytutu Reform (think thanku zajmującego się transformacją energetyczną) piszą tak: „najbardziej narażone na wzrost kosztów ogrzewania są gospodarstwa domowe z dolnej połowy rozkładu dochodów w kraju korzystające z węgla” (z tego samego raportu pochodzi przywołana na początku szacowana kwota wzrostu cen surowca).

Do szczególnie wrażliwych grup zaliczają emerytów i rencistów żyjących w zbyt dużych albo nieocieplonych domach oraz mieszkańców wsi i małych miejscowości, pozbawionych sieci ciepłowniczych. 

Z kolei w segmencie transportu wzrost cen najmocniej uderzy w najmniej zarabiających właścicieli samochodów na olej napędowy, szczególnie tych zmuszonych do częstych i długich kursów. Innymi słowy – ETS2, choć rykoszetem oberwie nim też klasa średnia, dotknie przede wszystkim najsłabszych. To tak, jakby nowe przepisy pochodziły z jakiegoś antyporadnika prowadzenia polityki klimatycznej albo eurosceptycznej satyry na brukselskie elity, które utrudniają życie zwykłym ludziom. 

– Nowe opłaty będą szczególnie uciążliwe dla osób mniej zamożnych, które w dodatku nie mają jak sięgnąć po alternatywy – uważa Marcin Korolec, prezes Instytutu Zrównoważonej Gospodarki, a w latach 2011-2013 minister środowiska. – Wymiana samochodu spalinowego na elektryczny albo pieca węglowego na pompę ciepła pozostanie dostępna tylko dla zamożniejszych obywateli. Zadziwiające jest, że takie prawo firmował polityk mający korzenie w partii socjalistycznej i mówiący o swojej społecznej wrażliwości, czyli Franz Timmermans, odpowiedzialny w poprzedniej kadencji Komisji Europejskiej za Zielony Ład.

Używając języka wojskowego, można powiedzieć, że przy projektowaniu ETS2 Unia postawiła na „deeskalację przez eskalację”. Zanim Europejczycy odczują długofalowe korzyści w postaci lepiej ocieplonych budynków, lepszej jakości powietrza, rozwiniętego transportu publicznego czy wreszcie ograniczenia importu paliw kopalnych i redukcji emisji ocieplających klimat gazów cieplarnianych, będą musieli sięgnąć głębiej do swoich kieszeni. Co wtedy? 

Teoretycznie Bruksela nie pozostawia ludzi bez pomocy. W odnalezieniu się w nowych realiach ma pomóc tzw. Społeczny Fundusz Klimatyczny, czyli instrument, z którego do 2032 r. będzie można finansować inwestycje w zeroemisyjne ogrzewanie i transport, a poza tym wprowadzić osłony dla grup najbardziej dotkniętych wzrostem kosztów życia. 

Polska ma być największym beneficjentem Funduszu, otrzymując 17,6 proc. z przewidzianych 65 mld euro. I choć w retoryce takich polityków jak wiceminister funduszy Jan Szyszko Fundusz bywa porównywany do KPO, nasz rząd dalej nie przedstawił w Brukseli dokumentu, który jest warunkiem otrzymania środków: Planu społeczno-klimatycznego, opisującego pomysły na zagospodarowanie pieniędzy. 

Nie jesteśmy w tym wyjątkiem. Termin na złożenie planów w Komisji Europejskiej minął w czerwcu ubiegłego roku, jednak do tej pory zrobiło to ledwie sześć państw. 

– Komisja zaakceptowała dotąd tylko plany Szwecji i Litwy, ale kilkanaście rządów toczy negocjacje jeszcze przed oficjalnym ich przedstawieniem. Opracowanie takiego dokumentu to duży biurokratyczno-administracyjny wysiłek, w którym trzeba „zamodelować” szacowane efekty, na co nakładają się jeszcze spory polityczne i kompetencyjne między różnymi instytucjami – tłumaczy Michał Wojtyło, starszy analityk ds. polityk publicznych w Instytucie Reform i współautor cytowanego wcześniej raportu. 

Podaje przy tym przykład Litwy, która założyła, że do 2032 r. liczba gospodarstw domowych szczególnie podatnych na ubóstwo energetyczne zmniejszy się o 42 tys. – Takich rzeczy nie da się szybko policzyć – zapewnia ekspert.

W Polsce projekt Planu społeczno-klimatycznego przedstawiło na początku lata ubiegłego roku Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej. Dokument przeszedł konsultacje, po czym zapadła cisza. 

– Na pewno kontrowersje wokół ETS2 mu nie pomagają – uważa Wojtyło przypominając, że Polska aktywnie zabiega o przesunięcie wejścia systemu w życie na rok 2030, albo o jego całkowite odwołanie; do tej pory udało się osiągnąć przesunięcie z roku 2027 na 2028.

Zaprojektowany plan zakłada m.in. wsparcie wymiany źródeł ciepła w domach, rozwój budownictwa socjalnego i komunalnego czy poprawę efektywności energetycznej budynków, a więc ich termomodernizację. Społeczny Fundusz Klimatyczny ma też finansować bony energetyczne dla najwrażliwszych odbiorców. Według wielu ekspertów słabością dokumentu jest za to komponent transportowy. 

– Plan koncentruje się na kolei, której rozwój jest oczywiście potrzebny, ale dla walki z ubóstwem i wykluczeniem transportowym największe znaczenie powinien mieć rozwój połączeń autobusowych – mówi Michał Wojtyło.

Podobne wnioski widać w analizie Aleksandra Szałańskiego z Instytutu Zrównoważonej Gospodarki. 

– Większość gmin dotkniętych ubóstwem transportowym znajduje się daleko poza siecią kolejową, a to dodatkowo wzmacnia potrzebę inwestycji w transport drogowy – argumentuje Szałański. Przypomina przy tym, że aż 26 proc. sołectw w Polsce nie ma dostępu do żadnych form transportu publicznego. Co więcej, same inwestycje we flotę autobusową też nie wystarczą, jeżeli gminy nie będą miały obowiązku oraz środków na utrzymywanie linii. Plan społeczno-klimatyczny milczy na powyższy temat.

Na tym problemy się nie kończą. Nie dość, że Społeczny Fundusz Klimatyczny nie zaspokoi wszystkich potrzeb związanych z wprowadzeniem ETS2, to jeszcze wymaga wkładu własnego Polski, na co nieprzychylnie patrzy Ministerstwo Finansów. Autorzy raportu Instytutu Reform widzą na szczęście światełko w tunelu: w wykorzystaniu dochodów ze sprzedaży na aukcjach uprawnień do emisji.

Warto zaznaczyć, że tak jak w przypadku działającego od wielu lat „klasycznego” ETS, państwo będzie zarabiać na systemie. Eksperci szacują, że w ciągu najbliższych sześciu lat do budżetu trafi od sprzedawców paliw do 76 mld zł. Finansowanie termomodernizacji domów, doradztwa energetycznego, budowy nowych mieszkań czy rozwoju połączeń i przystanków autobusowych powinno więc być nieco łatwiejsze. 

Trudno zarazem przyznać, iż Polska dobrze wykorzystuje wynegocjowany roczny zapas czasu. 

Chyba najbardziej wymownym przykładem jest fiasko programu Czyste Powietrze, który od niemal dwóch lat znajduje się w permanentnym kryzysie. Ogłoszone w lipcu wyniki ankiety, jaką wśród prawie 1500 gmin przeprowadził Polski Alarm Smogowy, pokazują, że w 82 proc. z nich dostrzega się spadek zainteresowania programem. 

Nie pomagają mu niejasne zasady czy głośne historie osób poszkodowanych: najpierw przez nieuczciwych wykonawców (pobierających zaliczki od beneficjentów, po czym znikających lub montujących wadliwy sprzęt czy też instalujących zupełnie niepasujące w danym miejscu rozwiązania, jak pompa ciepła w nieocieplonym domu), a potem przez domagające się zwrotu kosztów organy państwa. 

Tymczasem dla milionów Polek i Polaków nadal głównym źródłem ciepła pozostają piece na węgiel, który jako najbardziej emisyjne paliwo będzie obciążony najwyższymi opłatami. I tak pozostanie, bo tempo wymiany kotłów wyraźnie zwolniło. 

Dyplomatyczne ruchy wokół ETS2 zaowocowały dodatkowym rokiem na przygotowania (start systemu w 2028 r. zamiast pierwotnego 2027 r. to efekt ustaleń Rady UE i europarlamentu z jesieni ubiegłego roku), ale też zmianami, które mają sprowadzać się do ograniczenia wzrostu cen. W czerwcu cypryjska prezydencja Rady oraz europosłowie porozumieli się wstępnie co do przedłużenia tzw. rezerwy stabilności rynkowej po 2030 r. 

W uproszczeniu, chodzi o zwiększanie podaży uprawnień do emisji, tak żeby nie drożały na aukcjach zbyt szybko. Mechanizm był przewidziany już wcześniej, ale poza wydłużeniem go na następną dekadę, obecne ustalenia zakładają, że „dosypanych” zostanie więcej uprawnień. 

Czy księgowe sztuczki, łączące administracyjną arbitralność ze zdaniem się na rynek (ostatecznie to nadal on będzie decydował o cenach na aukcjach, które potem przełożą się na koszty transportu i ogrzewania), przyniosą jakieś efekty? 

– Modele zachodnich analityków pokazują, że większa liczba uprawnień do emisji może znacznie obniżyć ich cenę. Wzrost cen paliw będzie więc znacząco niższy – mówi Michał Wojtyło.W dyrektywie zaszyty jest mechanizm, wedle którego jeśli cena przekroczy 45 euro za tonę, na rynek trafi 40 mln nowych uprawnień, czyli wzrost cen zostanie spowolniony, ale nie zatrzymany. Podobnie będzie z naszymi wydatkami. Według szacunków Roberta Jeszke z Instytutu Ochrony Środowiska – Państwowego Instytutu Badawczego, 45 euro za uprawnienie to potencjalnie ok. 460 zł droższa tona węgla dla obywatela, 0,40 zł więcej za metr sześcienny gazu i ok. 0,50 zł więcej za litr paliw silnikowych. 

Z punktu widzenia celów ETS2, czyli ograniczania emisji dwutlenku węgla, wolniejszy wzrost cen w dalszym ciągu ma sens, bo impulsy do odchodzenia od paliw kopalnych zostaną zachowane. Jako ponure prawdopodobieństwo powraca jednak scenariusz Marcina Korolca. ETS2 okazuje się w nim przeciwskuteczny. 

– Dodatkowe opłaty, które pogorszą status materialny niezamożnych gospodarstw domowych, nie spowodują oczekiwanego rezultatu, czyli przejścia np. z kotła węglowego na pompę ciepła. ETS2 może więc być w pewnym sensie szkodliwy – mówi szef Instytutu Zrównoważonej Gospodarki. 

Wskazuje zarazem na alternatywę w postaci przepisów o samochodach spalinowych. 

– Prawdziwym mechanizmem zmiany jest rozporządzenie określające limity emisji CO₂ z silników samochodowych, zmuszających producentów do oferowania na rynku aut o coraz mniejszych emisjach. Piękno tego rozporządzenia polega na tym, że to od producentów samochodów zależy, czy zaoferują pojazdy, które będą w odpowiedniej cenie i jakości – przekonuje Korolec.

Jakie są polityczne reperkusje ETS2? „Brukselski podatek”, wymierzony przede wszystkim w zwykłych ludzi, to w zasadzie samograj dla zwolenników polexitu albo przynajmniej odrzucenia polityki klimatycznej. Już wiadomo, że nasza przyszłoroczna kampania wyborcza będzie toczyć się w sporej mierze wokół tego tematu.

Pierwsze tego oznaki widać w inicjatywie referendalnej prezydenta Karola Nawrockiego, który zaproponował zapytanie Polek i Polaków m.in. o ETS2. Pominąwszy kwestię tendencyjnych pytań, podkreślających wyłącznie koszty, trudno zaprzeczyć, że w sprawach żywotnie dotyczących społeczeństwa powinno mieć ono coś do powiedzenia. 

Spór o ETS2 dotyczy szerszych napięć między samostanowieniem państw członkowskich a bardziej odgórnym projektem europejskim – o widocznych w nim deficytach demokracji mówi się zresztą od dawna. 

Społeczny opór nie dotyczy wyłącznie Polski, choć ze względu na najwyższy udział węgla w ogrzewnictwie skutki systemu będą u nas wyjątkowo dotkliwe. Jednak Marcin Korolec przewiduje, że losy regulacji mogą się jeszcze różnie potoczyć. 

– W ciągu półtora roku w dwunastu państwach odbędą się europejskie wybory. Jestem zdania, że skoro już raz przesunęliśmy ETS2 o rok, to być może przesuniemy go jeszcze dalej, albo w ogóle nie wejdzie w życie. Spójrzmy na Francję. Niezależnie, czy wyścig do Pałacu Elizejskiego wygra Marine Le Pen, czy Édouard Philippe, żadne z nich nie będzie chciało ryzykować powtórki z ruchu Żółtych Kamizelek, będącego reakcją na dużo delikatniejsze zmiany niż te, które ma wprowadzić ETS2. Spodziewam się więc dalszych dyplomatycznych działań w tej sprawie – mówi Korolec. 

Zmiany klimatu nie zwalniają, o czym swoją drogą niedawno dobitnie przekonali się m.in. właśnie Francuzi. Ekstremalne temperatury i niski stan wód wyłączyły tego lata z użytku znaczną część bloków jądrowych, na których stoi nadsekwańska energetyka. Dostępne dane mówią też o ponad 10 tys. nadmiarowych zgonów, spowodowanych w Europie przez upały. Od konieczności redukcji emisji nie uciekniemy. 

– Rezygnacja z importu paliw kopalnych to kwestia ochrony klimatu, ale też budowy naszego bezpieczeństwa ekonomicznego i energetycznego. Ostatnio kolejny raz pokazała to wojna na Bliskim Wschodzie i gwałtowny wzrost cen ropy – przypomina Marcin Korolec. 

Czy oznacza to, że każda droga do tej rezygnacji jest równie dobra? Problemy wokół ETS2 uwidaczniają tyleż oczywistą, co często lekceważoną odpowiedź. Nie.