Cena wspólnoty

W cieniu przygotowań do polskiej prezydencji w Radzie UE minęły drugie urodziny Partnerstwa Wschodniego - polsko-szwedzkiej inicjatywy, której celem było tchnięcie nowego ducha w unijną politykę wobec wschodnich sąsiadów. Rocznice zazwyczaj zachęcają nas do podsumowań, jednak tym razem może warto porozmawiać o tym, o czym zazwyczaj nie rozmawiają w Polsce nie tylko dżentelmeni, ale także eksperci zajmujący się polityką wschodnią - mianowicie o pieniądzach.

Granica i wartości

Naszą wschodnią granicę dzielimy z krajami, które nie są częścią świata zachodniego, do którego my przynależymy. Jednak zasadniczym celem Partnerstwa Wschodniego i zarazem jednym z priorytetów naszej polityki zagranicznej jest zintegrowanie tych krajów pod względem politycznym i ekonomicznym z UE. W Polsce niejako automatycznie uznaje się, że proces ten przyniesie nam same korzyści. Tymczasem integracja oznacza wspólnotę, a wspólnota to konieczność dzielenia się, również kosztami. Dotychczas mało kto o tych kosztach wspominał, a już prawie nikt nie zadawał pytania, czym tak naprawdę możemy i jesteśmy gotowi podzielić się z naszymi wschodnimi sąsiadami.

Najbardziej oczywista jest wspólnota wartości, a więc wspieranie sąsiadów, by budowali prawdziwe demokracje, oparte na poszanowaniu praw człowieka i swobód obywatelskich. Dzielenie się wartościami wydaje się nie tylko słuszne, ale też niewymagające wielkich nakładów. To jednak iluzja - prodemokratyczna polityka bywa bowiem kosztowna. Polska przekonała się o tym, gdy kilka miesięcy po wspieranej przez Warszawę ukraińskiej Pomarańczowej Rewolucji Rosja wprowadziła embargo na nasze produkty rolne i zwierzęce. W UE było wiele przypadków, gdy koszty promocji demokracji okazały się dla państw członkowskich za wysokie. Bliska współpraca Włoch czy Francji z reżimami w Afryce Północnej nie wynikała z sympatii dla tamtejszych dyktatorów, lecz z kalkulacji, że zamrożenie stosunków w imię demokratycznych wartości oznaczałoby zbyt duże straty ekonomiczne. Nam dotychczas udało się uniknąć takich kompromisów, nie znaczy to jednak, że nasza polityka wsparcia demokracji jest wolna od dylematów. W 2009 roku, gdy wydawało się, że Łukaszenka podejmie ekonomiczne reformy, co otworzy drzwi do tego niemal dziewiczego rynku w Europie - wielu uważało (w tym podpisana poniżej), że warto z tych możliwości korzystać.

Do reform nie doszło, ale problem pozostał: co właściwie należy robić, gdyby przyciśnięty kryzysem satrapa zdecydował się na prywatyzację i częściową liberalizację gospodarczą? Czy Polska powinna mimo wszystko kontynuować pryncypialną politykę sankcji, rezygnując tym samym z ewentualnych korzyści ekonomicznych?

Standardy

Obok wartości równie ważnym elementem zbliżenia są wspólne normy, jakie muszą spełniać produkty i usługi wytwarzane w danym państwie. Przyjęcie unijnych standardów ułatwia dostęp do rynku UE, jednak najczęściej wymaga nie tylko zmian prawnych i instytucjonalnych, ale także kosztownych inwestycji.

Polska stara się, by jak największa część funduszy przeznaczonych na unijną pomoc rozwojową trafiła właśnie do krajów Partnerstwa Wschodniego. Stąd m.in. boje, aby większe zaangażowanie w Afryce Północnej nie oznaczało ograniczenia pomocy dla Europy Wschodniej. Ta skądinąd słuszna z perspektywy Warszawy polityka dotyczy jednak "cudzych" pieniędzy. Wspomniane fundusze są bowiem częścią obowiązkowych składek unijnych, które w ogromnej większości pochodzą z zamożniejszych krajów członkowskich.

Państwa sąsiedzkie można jednak wspierać nie tylko via budżet unijny, ale także z własnych pieniędzy, np. dokładając się do różnego rodzaju wielostronnych funduszy lub po prostu w ramach własnej pomocy rozwojowej. Tu jednak widać już znacznie oszczędniejsze podejście Warszawy. Na 62 mln euro zgromadzonych przez kraje członkowskie w funduszu powierniczym, przeznaczonym na wsparcie inwestycji w unijnym sąsiedztwie, Polska dołożyła 3 mln. Z kolei nasza pomoc rozwojowa stanowi zaledwie 0,08 proc. polskiego PKB, co jest jednym z najniższych wskaźników w Unii...

Nasi wschodni sąsiedzi teoretycznie mogliby skorzystać z jeszcze jednej bardzo zasobnej puli - mianowicie z unijnych funduszy przeznaczonych na politykę spójności. Takie propozycje były zgłaszane przez Niemców czy Francuzów zaraz po wybuchu rewolucji w Afryce i oczywiście zostały przyjęte chłodno przez głównych beneficjentów tej polityki, w tym Polskę. Wprawdzie pomysły te na razie należy traktować jako czysto hipotetyczne i niemające szans na implementację, ale dla Warszawy powinny być one kolejnym sygnałem, że integracja z sąsiadami, gdyby weszła w bardziej zaawansowaną fazę, mogłaby się okazać naprawdę kosztowna.

Rynek

Kluczowym elementem integracji jest wspólny rynek. To przede wszystkim dostęp do tego rynku ma zachęcić Ukrainę, ale także Gruzję, Armenię i Mołdawię do reform przewidzianych w ramach negocjowanych obecnie z Unią umów o stowarzyszeniu. UE jest co prawda gotowa szeroko otworzyć się na towary i usługi z państw sąsiedzkich, jednak z kilkoma wyjątkami. Jednym z nich są produkty rolno-spożywcze. Dla Ukrainy posiadającej spory potencjał w tej sferze jest to ograniczenie znaczące. W efekcie możliwość eksportu do Unii ukraińskiego mięsa czy zbóż stała się kluczowym punktem spornym, który stoi na drodze do podpisania umowy. Polska popiera unijne stanowisko w tej kwestii, bo ukraińskie towary stanowią konkurencję dla naszego rolnictwa. Czy jednak jest to polityka słuszna? Co powinno być obecnie priorytetem dla Warszawy: interes naszych rolników czy zachęcenie Ukrainy, by podjęła modernizacyjne reformy?

Pytania te są o tyle zasadne, że rolnictwo nie jest jedyną sferą, w której Ukraina może stać się dla Polski konkurencją. Wyobraźmy sobie, że Partnerstwo Wschodnie okaże się sukcesem i że pewnego dnia naszym wschodnim sąsiadom uda się "upodobnić do nas". Wówczas państwa te ze względu na tanią siłę roboczą stałyby się bardzo atrakcyjnym miejscem do lokalizacji produkcji. Dla Polski mogłoby to oznaczać utratę inwestorów, którzy przyszli do nas w ostatnich dwóch dekadach skuszeni stosunkowo niskimi wówczas kosztami pracy. Równocześnie nie jest oczywiste, w jakim stopniu nasz rodzimy biznes potrafiłby sam skorzystać na "ucywilizowaniu się" ukraińskiego rynku. Polska nie ma bowiem dużych korporacji, które mogłyby na dużą skalę rozwijać swoją działalność na Wschodzie, podobnie jak uczyniły to firmy niemieckie czy francuskie w czasie ostatniego rozszerzenia.

Jak być hojnym?

Mówienie o kosztach związanych z unijną integracją naszych wschodnich sąsiadów w żadnym razie nie ma jednak służyć zniechęceniu do działań na rzecz tej integracji. Przeciwnie, właśnie dlatego, że jest to kwestia kluczowa, powinniśmy umieć spojrzeć na nią realistycznie. Zamiast "zapominać" o kosztach albo też wstydliwie ukrywać te, których nie jesteśmy gotowi ponieść, lepiej postawić sobie pytanie, jakie kryteria powinny wyznaczyć poziom naszej hojności.

Należy unikać podejścia zakładającego, że w obliczu wielkich strategicznych korzyści koszty (w tym zwłaszcza koszty promocji demokracji) są nieistotne. Taka logika ma niebezpieczny posmak mesjanizmu. Oznacza, że gotowi jesteśmy inwestować więcej niż sami zainteresowani. Dotychczas tego typu postawa zawsze kończyła się jedynie obustronną frustracją: na Wschodzie, że dajemy za mało, u nas, że nasze starania nie wywołują oczekiwanej wdzięczności. Musimy także liczyć się z własnymi ograniczeniami. Polska jest w zupełnie innej sytuacji niż dwie dekady temu ówczesny główny orędownik rozszerzenia - Niemcy. Aby móc dzielić się z sąsiadami, a także by w pełni skorzystać na ich procesie integracji, potrzebujemy sami się wzmocnić.

Świadomość ograniczeń nie może jednak prowadzić do polityki "spychania kosztów", a więc oferowania tylko tego, co nie wymaga nakładów od nas, i oczekiwania, że rachunki zapłacą bogatsi. Ambitna polityka wobec wschodnich sąsiadów musi kosztować, a jeśli my nie będziemy gotowi sięgnąć do własnej kieszeni, trudno oczekiwać, że będą to robić inni.

Choć więc musimy pogodzić się z tym, że na razie członkostwo Ukrainy w UE jest nieosiągalne, bo przekracza nie tylko jej możliwości, ale także nasze i całej Unii Europejskiej, zdecydowanie warto zastanowić się poważnie (i odważnie), czy możemy być bardziej hojni w tym, co jesteśmy w stanie zaoferować dzisiaj: dostępie do rynków rolnych i większej pomocy rozwojowej.

KATARZYNA PEŁCZYŃSKA-NAŁĘCZ jest socjologiem i politologiem, przedstawicielem Ośrodka Studiów Wschodnich w Brukseli i członkiem Polsko-Rosyjskiej Grupy ds. Trudnych.