Sojusznicy idą w świat

Po korytarzach prowizorycznych brukselskich pawilonów (jak wiadomo, rozwiązania tymczasowe trwają najdłużej), zwanych “Kwaterą Główną NATO", krąży dowcip, że jej centrala telefoniczna odzywa się takim oto nagraniem: “Połączyłeś się z Sojuszem Północnoatlantyckim. Jeśli chcesz pomocy w utrwalaniu demokracji, wybierz jedynkę. Jeśli jesteś zainteresowany rozminowywaniem, wybierz dwójkę. Jeśli potrzebujesz doradztwa w sprawach obrony przeciwchemicznej, wybierz trójkę. W sprawie działań bojowych poczekaj na zgłoszenie się operatora, który postara się coś poradzić".

Anegdota oddaje zmiany w NATO po 1989 r., kiedy zniknął wróg (ZSRR i Układ Warszawski), który oprócz tego, że był zagrożeniem, jednoczył zachodnich sojuszników. Zmianom towarzyszy trwająca od dekady dyskusja o nowych celach NATO i próby reformowania organizacji. Szczyt w Stambule (27-28 czerwca) jest okazją do przyjrzenia się kondycji Sojuszu wkraczającego w nową fazę przekształceń. Polsce zależy zwłaszcza na tym, aby podczas tego szczytu przełamano wewnętrzne podziały, a NATO aangażowało się w Iraku w pomoc naszym żołnierzom.

2003: emocje...

Od początku 2003 r. na kondycję i wizerunek Sojuszu wpływały trzy kwestie: Irak, stosunki między NATO a Unią Europejską oraz relacje między Europą a USA. Wszystkie trzy do dziś są przedmiotem sporów, choć łagodniejszych niż jeszcze rok temu.

Kwestia pierwsza - rozbicie reżimu Saddama - podzieliła Sojusz, psując jego wizerunek organizacji solidarnych państw. Zaczęło się w lutym 2003 r. od kryzysu w sprawie pomocy dla Turcji na wypadek ataku ze strony Iraku. Mimo sprzeciwu Francji, Niemiec i Belgii zdołano wprawdzie osiągnąć konsens. Turcję wsparto. Byłoby jednak naiwnością sądzić, że jedność wróciła. Spośród prób jej odbudowy warto przypomnieć naszą inicjatywę uzyskania wsparcia NATO dla obecności Polski w Iraku. Zgodzili się na to wszyscy sojusznicy, co stworzyło “przyczółek" dla ewentualnego zaangażowania całego Sojuszu w tym kraju.

Kwestia druga - napięcie w stosunkach między NATO i UE, wynikające z rosnących unijnych ambicji w takich sprawach jak wspólna obrona i bezpieczeństwo - została częściowo zażegnana. Kompromis polegał na tym, że Francja, Niemcy, Belgia i Luksemburg zrezygnowały z tworzenia osobnego unijnego dowództwa, w zamian za utworzenie w Dowództwie Połączonych Sojuszniczych Sił Zbrojnych w Europie (SHAPE) komórki unijnego planowania. Jej zalążek skupia się na przejęciu operacji w Bośni i Hercegowinie - przy wykorzystaniu zasobów Sojuszu. Ponadto kilku oficerów NATO zyskało możliwość pracy w komórce planowania bezpieczeństwa wojskowego Unii w Brukseli.

Nie należy jednak oczekiwać, że w Stambule dojdzie do ostatecznego “podziału pracy" między NATO a Unią. Nie dojdzie nawet do pierwszego formalnego spotkania obu organizacji na najwyższym szczeblu, o co zabiegało wielu sojuszników. Wkraczanie Unii na obszary “zastrzeżone" dotąd dla Sojuszu będzie rodzić kolejne napięcia. Jednak wartość tego, co zostanie ustalone w Stambule, może polegać na ustaleniu wspólnego kierunku myślenia obu organizacji w walce z terrorem i rozprzestrzenianiem broni masowego rażenia. Trudno sobie wyobrazić spójne działania na obszarze euroatlantyckim bez współpracy Sojuszu z Unią.

Stałym problemem jest trzecia sporna kwestia: sposób sprawowania przywództwa amerykańskiego i jego zakres. Po atakach terrorystycznych na USA i wojnie irackiej nabrał on nowego wymiaru. Zaraz po 11 września, gdy NATO wyraziło gotowość do obrony USA, przywołując artykuł 5. Traktatu Waszyngtońskiego (działanie w tej sprawie było więc szybsze, niż sugeruje przytoczona na wstępie anegdota), zastępca sekretarza obrony Paul Wolfowitz oświadczył zdumionym członkom Rady Północnoatlantyckiej w Brukseli, że od teraz luźne, tworzone ad hoc koalicje zastąpią “ociężałe" NATO w amerykańskiej walce z terroryzmem. Słowa te przyjęto powszechnie w ten sposób, że Waszyngton przestaje traktować NATO jako główny instrument współpracy z Europą w dziedzinie obrony i obniża znaczenie europejskich partnerów. Militarna słabość Europy odgrywała w tych rozważaniach istotną rolę.

...i powrót rozsądku

Podzieliły też sojuszników: hasło “kto nie jest z nami, jest przeciw nam", tezy o “nowej i starej Europie" oraz dyskusyjne pod względem prawnym uznanie przez USA, że tzw. uderzenia wyprzedzające są uprawnionym sposobem obrony przed nowymi zagrożeniami. Wszystko razem budziło wątpliwości co do przewidywalności USA. W niektórych europejskich stolicach niepokojono się, czy rozszerzając swe zaangażowanie, NATO nie zostanie wciągnięte w “amerykańskie wojny".

Z drugiej strony nasiliła się antyamerykańska retoryka w Paryżu i Berlinie. Pojawiały się głosy o potrzebie tworzenia z Europy “przeciwwagi" dla USA (a więc powrót do zmory polskich strategów: polityki równowagi sił i konieczności wyboru między Europą i Ameryką) oraz połajanki wobec tych sojuszników, którzy poparli interwencję USA w Iraku. Nad wspólnotą atlantycką zawisło widmo renacjonalizacji polityki bezpieczeństwa i umniejszania roli budowanych przez pół wieku struktur - w tym NATO.

Równocześnie utrzymywała się jednak świadomość, że - w razie poważniejszego konfliktu - tylko USA są w stanie podjąć skuteczne działania wojskowe. Wszak Unia, licząca dziś 450 mln mieszkańców, wydaje na obronę połowę tego, co mające 280 mln obywateli Stany.

Gdy opadły emocje, wrócono do prostej konstatacji, że oba podmioty stosunków transatlantyckich są sobie niezbędne. Na wniosek USA włączono terroryzm do listy zagrożeń dla państw Sojuszu, choć zwalczania go nie uznano za cel sam w sobie. Uwzględniono amerykański postulat zaangażowania NATO w Afganistanie i w stabilizację tzw. poszerzonego Bliskiego Wschodu. Spokojniej potraktowano ideę wejścia NATO do Iraku po przekazaniu suwerenności mieszkańcom tego kraju i sankcjonującej to rezolucji Rady Bezpieczeństwa ONZ.

Choć nie zdołano zniwelować skutków podziałów, szczyt w Stambule nie będzie już forum ujawniania amerykańsko-europejskich rozbieżności. Jak delikatna jest jednak ta materia, świadczą losy idei wysuniętej przez kilka państw: sformułowania strategii transatlantyckiej nawiązującej do “raportu Harmela" (strategia Sojuszu z końca lat 60., zawierająca postulat jednoczesnego odstraszania i odprężenia). Prac nad pomysłem nie podjęto, by nie budzić nowych sporów. Myśl jest jednak realizowana nieformalnie w kilku krajach. Warto wspomnieć o “warszawskiej grupie refleksyjnej", powołanej z inicjatywy sekretarza stanu w MSZ prof. Adama D. Rotfelda, która zajęła się przyszłością NATO i relacji transatlantyckich (rezultaty swych prac grupa przedstawi wkrótce).

Drzwi nadal otwarte

Ważne składniki reformy NATO to rozszerzanie się i wyjście na świat, a zwłaszcza zwalczanie źródeł zagrożenia także poza obszarem Sojuszu.

Na początku kwietnia dokonało się formalnie tzw. wielkie rozszerzenie Sojuszu - przyjęto m.in. państwa bałtyckie. Szczyt w Stambule politycznie potwierdzi ten fakt. Nie ma jednak powodu do niepokojów, wyrażanych także na łamach “TP" (nr 15/2004), że może to “odepchnąć" Rosję. Moskwa już wcześniej pogodziła się z kolejnym powiększeniem NATO, czego wyrazem była przyjęta w 2002 r. w Pratica di Mare wspólna deklaracja i współdziałanie w ramach Rady NATO--Rosja. Podobnie jak w przypadku wejścia Polski, Czech i Węgier w 1999 r., Moskwa otrzymała zapewnienie, że kolejne rozszerzenie nie jest w nią wymierzone.

Zapewnienie ciągłości polityki “otwartych drzwi" Sojuszu to ważne zadanie, także dla polskiej dyplomacji, i w Stambule zostanie ono potwierdzone jako część strategii NATO. Chorwacja, Macedonia i Albania zabiegają o decyzję, która zwiększałaby ich szanse wejścia do Sojuszu. Jeśli zgodziliśmy się na umocnienie politycznych funkcji NATO w sferze bezpieczeństwa (bez utraty traktatowych atrybutów obronnych), to w interesie organizacji jest dalsze rozszerzenie - pod warunkiem, że kandydaci spełnią pewne standardy. Dla Polski szczególnie istotne jest “przyciąganie" do Sojuszu Ukrainy i warto odnotować powszechną opinię, że jesteśmy dobrym “adwokatem" Kijowa w Brukseli. Proces ten wymaga jednak głębokich zmian demokratycznych na Ukrainie i trudnego dialogu z Rosją. W interesie Polski i NATO jest szeroki i wolny wybór w polityce zagranicznej Ukrainy (a także Mołdowy i Białorusi).

Oczywiście, zarządzanie organizacją składającą się z 26 krajów jest trudniejsze. Jednak do Sojuszu przyłączyły się głównie państwa mniejsze, które (z wyjątkiem Rumunii) nie manifestują odrębnych interesów, gdyż we wspólnocie atlantyckiej szukają rozwiązania problemów swojego bezpieczeństwa. Zależy im przede wszystkim na współudziale w kształtowaniu działań Sojuszu na poziomie regionalnym. To prawda, że posiedzenia znacznie się wydłużyły - gdyby przedstawiciele 26 krajów, sekretarz generalny i szef komitetu wojskowego NATO chcieli się wypowiedzieć tylko po 3 minuty, trwałoby to półtorej godziny, a program obrad przewiduje zwykle 5-7 tematów. Trwa więc usprawnianie systemu decyzyjnego w kierunku dyskusji otwartej, ale zwięzłej (bez odczytywania pisanych tekstów) i tzw. procedury milczącej akceptacji (zatwierdzania projektów decyzji bez dodatkowej debaty).

Partnerzy: strategiczni, szczególni i właściwi

Afganistan i Irak uświadomiły znaczenie współdziałania nie tylko z sąsiadami, ale i państwami leżącymi daleko od granic NATO. Sojusz rozwinął więc globalny system partnerstwa.

Partnerem “strategicznym" jest Rosja. Panuje zgoda, że należy robić wszystko, by integrować ją z Europą. Najważniejszy problem to osiągnięcie równowagi między deklaracjami a wolno rozwijającą się współpracą. Rosja nie zdecydowała jeszcze, do jakiego stopnia chce się otworzyć na NATO, zwłaszcza w sferze planowania i reformy obronnej. Równocześnie chce być kimś więcej niż partnerem: członkiem “dyrektoriatu" Rosja-NATO-UE-USA, co w Brukseli przyjmowane jest chłodno. Obie strony zdają sobie jednak sprawę ze znaczenia wzajemnych stosunków. Po stronie Sojuszu utrzymuje się nawet “głód sukcesu" - stąd zabiegi o przyjazd Putina do Stambułu i idea poszerzania współpracy (choć brak tu konkretów).

Z kolei Ukraina to partner “szczególny". Przed Stambułem usilnie zabiegano o podniesienie rangi Kijowa w relacjach z NATO - przykładami prace komisji NATO-Ukraina, dobre stosunki w dziedzinie wojskowości i aktywność polityczna, w tym spotkanie sojuszniczych ministrów obrony z ich ukraińskim partnerem w Warszawie na początku czerwca. Meandry polityki władz w Kijowie utrudniają wprawdzie wysiłki podejmowane przez przyjaciół Ukrainy, ale zbliża się moment - choć jeszcze nie w Stambule - przyznania jej statusu kandydata do NATO i udziału w “Planie działań na rzecz członkostwa" (MAP).

Natomiast partnerzy, których można określić mianem “właściwych", to grupa 20 państw. Należą do niej m.in. Szwecja, Gruzja, Macedonia czy Kazachstan. Na ich potrzeby powołano Radę Partnerstwa Euroatlantyckiego (EAPC), programy typu “Partnerstwo dla Pokoju" czy “Plan działań na rzecz członkostwa" (bo niektóre z tych państw aspirują do członkostwa). W Brukseli panuje jednak poczucie, że formuła dotychczasowego partnerstwa wyczerpuje się.

Formą partnerstwa jest także “Dialog Śródziemnomorski" obejmujący sześć państw arabskich i Izrael. Istnieje od 10 lat, ale działa niezbyt dynamicznie ze względu na wątpliwości krajów arabskich (obawy przed naciskiem na demokratyczne reformy; reputacja NATO jako narzędzia USA, stronniczego wobec konfliktu bliskowschodniego; zainteresowanie pomocą, a nie współpracą) i słabe zainteresowanie Waszyngtonu przesuwaniem punktu ciężkości Sojuszu na basen Morza Śródziemnego.

Są wreszcie kraje ważne i współpracujące z NATO, które określa się niezbyt fortunnie jako “trzy nie" (nie będące ani członkami, ani partnerami, ani uczestnikami “dialogu Śródziemnomorskiego"). To Australia, Nowa Zelandia, Japonia, Korea Południowa, a także Chiny Ludowe i Indie. Amerykanie chcą, by szczyt w Stambule wypowiedział się na ich temat i zaoferował bardziej systematyczną współpracę. Jeśli waszyngtońscy stratedzy myślą o roli NATO w stabilizowaniu rozległego obszaru “globalnych Bałkanów" (według Zbigniewa Brzezińskiego to łuk państw Eurazji od Bałkanów po zachodnie granice Chin), to NATO rzeczywiście musiałoby ustanowić silne partnerstwo z tą grupą.

Afganistan, Irak, Bliski Wschód

W 2004 r. priorytetem dla Sojuszu stał się Afganistan - pierwsza misja poza tzw. obszarem euroatlantyckim. Cel tej misji (zwanej ISAF) jest jasny: ustabilizować sytuację w Afganistanie, bo koszty pojawienia się terrorystycznego i upadłego państwa narkobiznesu byłyby większe niż obecne.

Niedobór wojsk i sprzętu w Afganistanie świadczy jednak, że Sojusz za wolno dostosowuje się do potrzeb “spedycyjnych". Istnieje rozziew między zgodą na operację a brakiem woli sojuszników do przeznaczania środków ludzkich i materialnych. Tymczasem sukces ISAF wpłynąłby na możliwości udziału NATO w misji w Iraku.

Oczekiwania, że NATO podejmie w Stambule konkretną decyzję o zaangażowaniu w Iraku, zostały stonowane. Przyczyn było kilka. Pierwsza to czynnik czasu: czekanie na przekazanie władzy Irakijczykom i na rezolucję ONZ. Druga to brak pełnej zgody: zapowiedzi (głównie Francji), że przed ewentualną decyzją NATO trzeba przyjrzeć się skutkom przekazania władzy Irakijczykom. Trzecia to przekonanie, że trzeba należycie spełnić jedno zadanie (Afganistan) przed podjęciem drugiego. NATO po prostu nie jest w stanie prowadzić kilku misji jednocześnie. W Stambule powinna jednak zapaść decyzja zapowiadająca zaangażowanie NATO we współpracę z ONZ. Rośnie bowiem zrozumienie, że stabilizacja Iraku to wspólny interes, niezależnie od wcześniejszych różnic. Pomaga w tym przyjęta 8 czerwca nowa rezolucja Rady Bezpieczeństwa ONZ.

Od wielu miesięcy NATO prowadzi prace nad amerykańsko-brytyjską propozycją dotyczącą “szerszego" Bliskiego Wschodu. Ma być ona nakierowana na kraje Zatoki Perskiej, Afganistan i Pakistan, gdyż na ich obszarze rodzi się wiele zagrożeń dla współczesnego świata. Byłaby to zindywidualizowana oferta współpracy z Sojuszem, w tym pomocy w planowaniu obronnym i ustanawianiu cywilnej kontroli nad wojskiem.

Także w tym przypadku pojawiły się komplikacje. Zaostrzenie konfliktu izraelsko-palestyńskiego i sytuacji w Iraku pogorszyło atmosferę w państwach arabskich. Słusznie lub nie, Arabowie kojarzą NATO ze Stanami Zjednoczonymi. Kraje arabskie przyznają pierwszeństwo pomocy gospodarczej, podejrzliwie traktując oferty współpracy w sprawach bezpieczeństwa czy budowy państwa prawa i demokracji w sposób, w jaki pojmuje je Zachód. W Stambule uda się zapewne przedłożyć zainteresowanym Arabom tylko wstępną ofertę.

Wyjście Sojuszu poza tzw. tradycyjny zasięg euroatlantycki postępuje więc, ale powoli.

Reforma wojskowa

Od lat trwa reforma wojskowa Sojuszu, polegająca na odejściu od tzw. statycznej obrony terytoriów sojuszników na rzecz działań ekspedycyjnych. Taki kierunek przekształceń został nakreślony już na szczycie w Pradze w 2002 r.

Od tamtej pory udało się sporo zrobić. Wprowadzono nową strukturę dowodzenia, a jednym z jej elementów jest ulokowane w Polsce tzw. Centrum Szkolenia Połączonych Sił. Jednym z zadań Centrum będzie szkolenie tzw. Sił Odpowiedzi NATO (NRF), które mają stać się sojuszniczą “strażą pożarną", reagującą szybko na zagrożenia (oczywiście jeśli będzie co do tego zgoda sojuszników). Duże znaczenie mają też wielonarodowe programy współpracy militarnej. Dotyczą one zwłaszcza sfer, w których pozyskanie zdolności ekspedycyjnych byłoby zbyt kosztowne dla pojedynczych państw (np. daleki transport powietrzny i morski, obrona przed rakietami balistycznymi i bronią masowego rażenia). W Stambule bilans tych wysiłków zapewne zostanie “odnotowany". Starania te nie są jednak wystarczające.

Tak jak w Afganistanie, głównym problemem jest tu luka między politycznymi ambicjami NATO a możliwościami ich realizacji. Chodzi o sprzęt, żołnierzy i finanse, których ciągle brakuje. W Stambule oczekuje się decyzji o zwiększeniu zdolności ekspedycyjnych sił wojskowych i przyjęcia zobowiązania do zwiększania liczby żołnierzy gotowych do udziału w takich operacjach. Podjęte zostaną zapewne także prace nad usprawnieniem planowania i kompletowania sił wojskowych niezbędnych do działań ekspedycyjnych.

Stambuł a Polska

Sojusz jest dziś inną organizacją niż w chwili, gdy przystępowała do niego Polska. Równocześnie opierając swe bezpieczeństwo na NATO, nasz kraj stał się “wrażliwy" na ewolucję roli NATO w świecie i zmiany w samym Sojuszu.

Przypomnijmy rzecz oczywistą: jesteśmy w “klubie" najsilniejszych państw, w sojuszu najbardziej skutecznym w historii. Jego siła zapewnia nam to, co chiński filozof taoistyczny z III w. p.n.e. Xunzi sformułował tak: “Najlepszą wojną jest ta, która nie wymaga działań zbrojnych". Dlatego naszym zadaniem jest przystosowanie się do zmian w Sojuszu i tam, gdzie to możliwe, wpływanie na ich kierunek.

Dotyczy to także szczytu w Stambule. Z polskiego punktu widzenia chodzi o decyzje, które wzmocnią cały Sojusz, w tym artykuł 5. Traktatu Waszyngtońskiego - czyli zachowanie klasycznych atrybutów sojuszu obronnego także w nowych warunkach. Innymi słowy - Sojusz musi być nie tylko na dobrą, ale i złą pogodę. Chodzi nam też o utrwalenie współdziałania NATO i Unii Europejskiej, o zapobieganie ciągotom do renacjonalizacji polityki bezpieczeństwa, o pogodzenie nieuchronnej globalizacji NATO z polskimi możliwościami materialnymi. Chodzi też o to, by NATO zaangażowało się w Iraku, pomagając tam również naszym żołnierzom.

JERZY M. NOWAK jest ambasadorem, stałym przedstawicielem Polski przy NATO w Brukseli. W artykule przedstawia osobiste poglądy.