Pochwała egoizmu

Elżbieta Isakiewicz: Jestem wściekła. Zamierzałam głosować na niezależnego kandydata na burmistrza, ale się wycofał. Uznał, że nie ma szans, bo wspierający go radni dostali od swoich partii nakaz opowiedzenia się za kimś innym. Nie odnosi Pan wrażenia, że wzrasta upartyjnienie wyborów samorządowych?

Michał Kulesza: Niewątpliwie mamy w Polsce kolosalny rozwój partyjniactwa, a samorządy również padają jego ofiarą. Oczywiście nie neguję partii politycznych jako instrumentu rządzenia. Ale u nas partiom pomieszało się w głowach: myślą, że są właścicielami woli społecznej, samorządów, całej Polski. W jakimś sensie oznacza to powrót do kierowniczej roli partii, nie jednej, konkretnej, ale różnych, bo w mieście X może dominować taka, w powiecie Y siaka, a w sejmiku jakaś ich koalicja. Trochę przypomina to czasy średniowiecza, kiedy hordy zbójców podbijały miasto lub państwo i siłą instalowały tam swoją władzę. Dzisiaj podbój odbywa się za pomocą mandatu demokratycznego: sami wybieramy sobie zbójców, którzy będą nami rządzić.

Zna Pan Profesor kandydatów na radnych w swojej dzielnicy?

Nie znam.

Dlaczego nie zabiegają o to, żeby się nam przedstawić?

Nie muszą. Sprzyja temu proporcjonalna, czyli partyjna ordynacja wyborcza. Gdybyśmy wybierali radnych w okręgach jednomandatowych według ordynacji większościowej, to kandydat z billboardu - niewykluczone przecież, że partyjny - krążyłby po osiedlu, a zapewne też pukał do drzwi i informował, co zamierza w czasie kadencji zdziałać. Po paru latach przyszedłby po raz kolejny i powiedział: "Spełniłem obietnice, proszę znów na mnie głosować". Dziś do takiego wysiłku nie jest motywowany, bo nie czuje się reprezentantem okręgu wyborczego, wie natomiast dobrze, że jest nominantem swojej partii.

Bardziej więc liczy się dyscyplina partyjna aniżeli enigmatyczna odpowiedzialność przed wyborcami. A druga strona medalu jest taka, że tak naprawdę nie głosujemy na nazwisko z listy, którą wybraliśmy, lecz na kierownictwo partii, nieraz pozostające w ogóle poza radą gminy, dając mu mandat do decydowania, co dla nas dobre. To tam, w komitecie, a nie w radzie miasta, rozstrzyga się o tym, jak radni mają głosować. W samorządzie partiokracja coraz częściej zastępuje demokrację, w której suwerenem mają być przecież obywatele - członkowie danej wspólnoty samorządowej.

Jeszcze więcej: kierownictwo partii przypieczętowuje swoją omnipotencję, zabraniając samorządowcom zawierać taką czy inną koalicję, mimo że ona właśnie byłaby najkorzystniejsza z punktu widzenia interesu miasta. W moim przekonaniu coś takiego jest po prostu niekonstytucyjne, zaś na poziomie praktycznym wywołuje nienawiść do polityki, a zatem jest groźne dla demokracji. Ludzie myślą: "Oni wściubiają nos w nie swoje sprawy, to my im pokażemy gest Kozakiewicza" i nie idą głosować. Dlatego tak ważna jest propozycja prezydenta Komorowskiego, żeby przynajmniej w samorządzie lokalnym wybory odbywały się w okręgach jednomandatowych na gruncie ordynacji większościowej.

Czy fakt, że po 20 latach istnienia samorządów zmuszeni jesteśmy wybierać pod dyktando partii, nie dowodzi słabości lobby samorządowego? Gdzie głos tysięcy burmistrzów, wójtów, prezydentów, radnych w debacie publicznej?

W Polsce nie ma lobby samorządowego. Owszem, samorządowcy zostają ministrami i parlamentarzystami, lecz niewielu zostaje przy dotychczasowym punkcie widzenia. Są sprawnymi urzędnikami czy posłami, bo doświadczenie wyniesione z samorządu pięknie procentuje w pracy dla państwa. Jednak szybko stają się łupem partii, jej szablami. Co najwyżej polityk-były samorządowiec stara się ugrać coś dla swojego regionu.

Partie funkcjonują w całym demokratycznym świecie, a przynajmniej w jego części przyjęto ordynacje większościowe. Skąd polskie problemy?

Politycy, komentatorzy, uczeni są zgodni co do tego, że wprowadzenie samorządów w 1989 r. było naturalną konsekwencją zerwania z poprzednim ustrojem. To prawda. Nie ulega też wątpliwości, że samorząd jest jednym z podstawowych sukcesów wolnej Polski, a badania pokazują, że pogląd ten wreszcie zaczęła podzielać opinia publiczna. Ale to nie zmienia smutnego faktu, że od połowy XIX w. panowała tu i panuje centralistyczna kultura władzy.

Gdy Sokrat Starynkiewicz, komisaryczny prezydent Warszawy, chciał urządzić w mieście nowoczesny system wodno-kanalizacyjny, to zaprosił inżyniera Lindleya, żeby ten przedstawił projekt, ale następnie napisał list do Jego Cesarskiej Mości w Petersburgu z prośbą o zgodę. Car kiwnął głową i w ciągu paru lat kanalizacja powstała. Potem nastała niepodległość i najważniejszym projektem było zszycie Polski w jedną całość, co w sposób niezaprzeczalny promowało centralistyczne myślenie o władzy. W latach 30. przyszedł Wielki Kryzys, który już nie z przyczyn ideologicznych, tylko finansowych uzależnił samorząd od budżetu centralnego. Następnie zawitał komunizm, z samej istoty centralistyczny, i przez 50 lat wdrukowywał nam do głów, że mądrość mieszka wyłącznie w Warszawie, a jeszcze bardziej w Moskwie. Potem przyszła III RP, ale znowu były wielkie cele, wymagające podejścia centralistycznego: najpierw transformacja ustroju, potem pojawiło się monstrum  odmienianej przez wszystkie przypadki globalizacji, wreszcie nasze przystąpienie do UE sprawiło, że znaczna część decyzji, w tym o dystrybucji dużych pieniędzy, zapada w Brukseli.

To wszystko sprawia, że mamy fundamentalny konflikt na poziomie cywilizacyjnym. Z jednej strony elity władzy "teoretycznie" rozumieją, że samorząd ważną rzeczą jest, z drugiej natomiast, w praktyce politycznej i państwowej nie traktują samorządu poważnie, na co można podać dziesiątki przykładów. Nie czynią też z owej "perspektywy lokalnej" nowej doktryny państwa.

Czy naprawdę w ciągu tych dwóch dekad nie było władzy państwowej, która rozumiałaby istotę samorządności?

Można rozumieć, i na poziomie elit to w jakimś stopniu ma miejsce, ale nie żeby zaraz wspierać. Na pytanie, czy państwo pomaga samorządności, odpowiadam: nie pomaga. Jedynie trzy rządy postsolidarnościowe: Mazowieckiego, Suchockiej i Buzka, działały na rzecz samorządów w sposób kreatywny i zarazem skuteczny. Ale należy mieć świadomość, że chodziło o zmiany z obszaru transformacji ustrojowej, czyli trzeba było odwrócić świat na nogi, bo stał na głowie. Żaden rząd nie poszedł dalej, to znaczy nie zainteresował się poważnie obszarem modernizowania administracji, czyli usprawnianiem zarządzania, naprawianiem błędów w regulacjach itp.

Kiedy robotnik w fabryce informuje brygadzistę, że co piąty produkt spada z taśmy, to ten brygadzista natychmiast reaguje, bo rozumie, że zaniechanie oznacza straty dla firmy. Rządzący państwem nie mają takiego słuchu na wpadki. W ich resortach nie przewidziano funkcji dla kogoś, kto śledziłby prasę, procesy legislacyjne, publikacje naukowe i informował: tu jest luka, tu absurd, tu archaizm. Polski system rządzenia nie jest nastawiony na stałą modernizację prawa i administracji ani na komunikację w tej kwestii z samymi zainteresowanymi m.in. dlatego, że jest skażony centralistyczną kulturą władzy.

Z badań niedawno opublikowanych wynika, że 20 lat po odzyskaniu wolności Polacy w pierwszym rzędzie identyfikują się z miejscowością, a dopiero potem z państwem. Ale jeśli tak, to dlaczego nie potrafimy wypierać partyjniactwa z lokalnych układów?

Bo tak jak nie ma lobby samorządowego, tak nie ma też społeczeństwa obywatelskiego. Centralistyczna kultura władzy zatruwa tryby mechanizmu odpowiedzialnego za jakość życia społecznego na wielu newralgicznych płaszczyznach, także lokalnych i regionalnych. Samorząd domaga się przekazywania mu zadań i pieniędzy, ale jak już je ma, popełnia ten sam błąd, co góra: uznaje, że obywatele nie są mu potrzebni do podejmowania decyzji, na co te pieniądze będą wydane. Ile miast i gmin uruchomiło jednostki samorządu pomocniczego [takimi jednostkami mogą być np. rady osiedli, funkcjonujące jak małe wspólnoty mieszkańców z prawem realizowania określonych zadań i pozyskiwania na nie funduszy - red.]? Garstka.

System zarządzania publicznego w Polsce przypomina trochę ruskie matrioszki - duża baba mówi: "ja jestem najważniejsza, ja wiem najlepiej", mniejsza baba: "oddaj mi, to ja wiem najlepiej", a w tej mniejszej siedzi jeszcze jedna, malutka i też wygraża. W Polsce mamy również do czynienia z deficytem zdolności do współdziałania, co też jest elementem kulturowym (niektórzy twierdzą, że z powodu indywidualizmu socjalizm u nas nie wypalił, a w NRD, gdzie reguła podporządkowania nie budziła sprzeciwu, tak). A przecież wokół władz lokalnych kipi życie, otwierając coraz to nowe możliwości.

Niepojęte np., że dotąd w zarządzaniu publicznym nie została wykorzystana rola biznesu. Praktycznie nie ma autentycznego samorządu gospodarczego; proszę zapytać w dowolnym mieście lub powiecie, czy biznes jest tam zorganizowany tak, by współpracować z władzą.

Otóż nie jest. A powinno być tak: do prezydenta dużego miasta przybywa delegacja przedsiębiorców i powiada: "Panie prezydencie, musimy tu mieć lotnisko, pomożemy je wybudować". A prezydent: "Natychmiast zaczynamy nad tym pracować, za dwa lata to lotnisko będzie". Bo rozwój regionu zależy przede wszystkim od dobrego funkcjonowania gospodarki.

A organizacje pozarządowe?

Chwała Bogu, że są. Tyle że to nie ich liczba (zresztą, zawiązywanych często dla doraźnych celów, czyli po to, żeby okazjonalnie wyrwać od państwa jakieś subwencje) stanowi o społeczeństwie obywatelskim.

Ono jest wtedy, kiedy Kowalscy w domu przy kolacji dyskutują o tym, czy lepiej wydać pieniądze publiczne na nowy most, czy na wybudowanie szkoły, bo na jedno i drugie nie starczy.

Skoro poruszyliśmy wątek współdziałania samorządu z biznesem, to jak Pan ocenia fakt, że prokuratura oskarżyła o niegospodarność kilku samorządowców, którzy zajęli się właśnie włączaniem przedsiębiorców w rozwój swojego miasta i regionu?

Rzecz jasna nie mówimy o przekrętach. Mówimy o sytuacji, kiedy samorząd we współpracy z biznesem realizuje wielkie i złożone przedsięwzięcia inwestycyjne, powiedzmy rewitalizację starej zabudowy, a organy ścigania szukają dziury w całym, stawiając np. hipotezę, że można to zrobić taniej. A niby jaką to zmierzyć miarą? To kolejny z polskiej kolekcji absurdów, wynikający z niewiedzy, że w ciągu ostatnich lat w zarządzaniu publicznym, właśnie w samorządzie, nastąpiła rewolucja.

To naprawdę jest kosmos w stosunku do tego, co działo się 20 czy nawet 10 lat temu. Na początku jedynym źródłem zasilania był budżet, potem samorząd odkrył rynek bankowy, kredyty i obligacje. Dziś władze miast i regionów potrafią posługiwać się nowymi instrumentami finansowymi oferowanymi na rynku kapitałowym. Nie tylko mają prawo, ale powinny to robić. Ale podczas gdy świat zarządzania publicznego pomknął do przodu, policja, prokuratura i te wszystkie trzyliterowe instytucje, w których pracują faceci w kominiarkach, nie nadążyły za nim: ciągle uważają, że jedyna legalna transakcja to wydatek z budżetu. To tak, jakby ktoś, kto pracuje w okienku na poczcie, miał ocenić sposób, w jaki finansuje się wydobycie ropy naftowej w Kazachstanie.

Jest Pan współautorem ustawy metropolitalnej, która miała być krokiem milowym w lepszym zarządzaniu na obszarze otaczającym duże miasta, np. wspólnym transportem publicznym, komunikacją, ochroną zdrowia. Ustawa nie została uchwalona. Dlaczego?

Być może popełniłem błąd. W 2008 r. umieściliśmy w projekcie zdanie, że miejskie zespoły metropolitalne będą wspierane finansowo przez rząd. Wywołało to prawdziwą wojnę światów; każde miasto zapragnęło być metropolią. Potem był konflikt między PO a PSL, absurdalny. Wyciągnięto z socjalistycznego lamusa antagonizm: inteligencja pracująca-chłopi, czyli miasto i wieś. Że niby wieś broni się przed inwazją miasta, które chce ją wyssać.

Teraz na tej samej nucie gra PiS. Ustami swego prezesa żąda wyłączenia Warszawy z województwa mazowieckiego.

No i mamy klasyczny przykład partyjniactwa: rzucanie pod publiczkę postulatów kłócących się z wiedzą i poczuciem zdrowego rozsądku. Przecież to tak, jakby chcieć wyłączyć Kraków z Małopolski, a Poznań z Wielkopolski! Najwyraźniej w otoczeniu Jarosława Kaczyńskiego nie znalazł się nikt, kto by mu powiedział, że wpływy województwa mazowieckiego z podatków dochodowych są bodaj 40-krotnie wyższe niż w województwie warmińsko-mazurskim, a większość tych dochodów powstaje w Warszawie i jej otoczeniu. Dzięki ekspansji gospodarczej, z którą mamy do czynienia w metropolii, w budżecie Mazowsza są środki na wyrównanie zapóźnień, na rozwój. Wyłączenie stolicy z województwa oznaczałoby drastyczne ograniczenie tych możliwości. Zresztą Warszawa zrobiła już pierwszy, podstawowy krok w kierunku nowoczesnego zarządzania przestrzenią metropolitalną: uznała, że komunikacja to życiodajny krwiobieg i wprowadziła jeden bilet w obrębie całej aglomeracji. Z biletem z metra można się przesiąść do autobusu, a z autobusu do kolejki podmiejskiej i Kolei Mazowieckich.

Konkluzja płynąca z tej opowieści jest taka, że jak się chce, to można, nawet bez ustawy i bez oczekiwania na aprobatę cara. To bardzo optymistyczne.

Czy oprócz zagrożeń, o których rozmawialiśmy, jest jeszcze coś, co Pana niepokoi?

Z upływem lat następuje radykalne zawężenie przestrzeni samodzielności samorządu. Na różnych płaszczyznach próbuje się zakleszczyć go w ustawy, nakazy, regulacje, ingerując w realizację jego celów i planów. Ustawy są potrzebne, gdy rząd chce samorząd stymulować, np. dodając złotówkę do każdej gminnej, wydanej, powiedzmy, na szerokopasmowy internet. Ale po co produkować przepisy, które zamiast otwierać nowe perspektywy dla lokalnej inwencji, zamykają je, wikłając samorząd w absurdalne problemy prawne? "Nie ucz ojca dzieci robić"... Dlatego uważam, że tak jak małżonkowie odnawiają czasem śluby po latach pożycia, trzeba w Polsce odnowić klauzulę samodzielności, która 20 lat temu legła u podstaw transformacji samorządu.

Mimo wszystko mówi Pan o samorządzie jako jednym z polskich sukcesów.

Myślę, że dla naszego kraju samorząd jest ustrojem najwłaściwszym psychologicznie, bo docenia indywidualizm, aktywność liderów, zdolność do działania w trudnych warunkach - tę narodową cechę Polaków. Indywidualizm sprzągł się szczęśliwie z podstawową cechą samorządności, jaką jest mądry egoizm: to moja gmina, mój powiat, moje miasto jest pępkiem świata, to my jesteśmy najważniejsi, tu ma się żyć dobrze. To jedyny egoizm, jaki znam, który ma w sobie zawartą ideę pomocniczości, tak bliską katolickiej nauce społecznej, co pozwala mieszkańcom i ich elitom oddać klucz do sukcesu. A przy tym wyręcza państwo w wypełnianiu konstytucyjnych zobowiązań wobec obywateli, takich jak prawo do bezpłatnej nauki czy opieki zdrowotnej. Dlatego mądrzy władcy nie traktują samorządu jak konkurencji dla państwa, tylko jak wielkiego sprzymierzeńca. Zawsze, gdy idę głosować w wyborach samorządowych, wiem, że oddaję głos na dobry egoizm i jego prostą konsekwencję: społeczną solidarność.

Prof. Michał Kulesza jest prawnikiem, wykładowcą na Wydziale Prawa i Administracji UW. Współtwórca reformy samorządu terytorialnego z 1990 i 1998 r., redaktor naczelny miesięcznika "Samorząd Terytorialny", doradca społeczny prezydenta Bronisława Komorowskiego ds. samorządu. Partner w kancelarii prawnej Domański Zakrzewski Palinka.