Nie dzielcie Polski na Wschód i Zachód

DAWID SZEŚCIŁO, ekspert ds. administracji publicznej: Samorząd nie potrzebuje dziś rewolucji. Jest najbardziej udanym eksperymentem ustrojowym we współczesnej historii naszego kraju.

01.07.2019

Czyta się kilka minut

 / BEATA ZAWRZEL / REPORTER
/ BEATA ZAWRZEL / REPORTER

RAFAŁ WOŚ: Mamy karnawał zainteresowania tematem samorządu. Miesiąc temu w Gdańsku prezydenci wielu polskich miast przedstawili „21 tez samorządowców”. Skupiają się głównie na tym, jak bronić się przed władzą centralną. Następnie odpowiedziały im ruchy miejskie, podpisując w Warszawie swój własny manifest „Solidarność samorządów”, który krytykuje zarówno PiS, jak i PO za zapominanie o sprawach ważnych dla zwykłych ludzi: o udawanych konsultacjach społecznych, o braku zieleni, o systemie wyborczym promującym dużych graczy...

DAWID SZEŚCIŁO: Doskonale rozumiem popyt na samorząd. W całej Europie dostrzega się w decentralizacji jedną z być może ostatnich szans na ratowanie demokracji. Rozumiem też, dlaczego opozycja „odkryła” ostatnio samorząd.

Czuje, że samorząd to ostatni bastion, i chce się tam okopać, by przeczekać PiS.

Oni mają poczucie, że PiS dewastuje państwo, które dzisiejsza opozycja budowała przez 25 lat. Samorząd jawi się jako szansa, żeby coś z tego uratować. Mamy też ruchy miejskie, które od lat nie mieszczą się w ostro zarysowanym podziale na PiS oraz anty-PiS. One mają z kolei wiele zastrzeżeń zarówno do jednej, jak i do drugiej strony duetu, który na poziomie samorządów przez lata dość harmonijnie funkcjonował.

W to polityczne zainteresowanie próbują się wpisać eksperci. Wychodzą z tego ambitne projekty samorządowej rewolucji. Niedawno spieraliśmy się w „Tygodniku” z profesorami Antonim Dudkiem i Maciejem Kisilowskim o ich plan #ZdecentralizowanaRP. Podoba się Panu ta idea?

Nie za bardzo.

Dlaczego?

Po pierwsze koncepcja jest szalenie mglista. Jednego dnia słyszę, że celem jest regionalizacja decyzji dotyczących spraw światopoglądowych. Na przykład dopuszczalności aborcji czy małżeństw jednopłciowych. Na zasadzie – jeśli konserwatywne Podkarpacie chce mieć tu inne rozwiązania, to trzeba im pozwolić. A dzięki temu nie zmuszać liberalnego Pomorza, by szło w tym samym kierunku. Są też rzeczy bardziej niepokojące. Usłyszałem, że takie samostanowienie regionów miałoby również dotyczyć np. wieku, w którym rozpoczyna się edukację szkolną, czy całej konstrukcji systemu szkolnego. To już nawet więcej niż federalizacja. Dla mnie system edukacji jest najważniejszym miejscem utrzymania naszej wspólnoty państwowej i obywatelskiej. Każda szkoła powinna mieć dużo więcej autonomii programowej niż dziś, ale kształt systemu ustalajmy na poziomie państwa. W przeciwnym razie stracimy resztki wspólnoty.

Ale Pan wie, że to słaby zarzut. Nie ma projektów politycznych bez niespójności. Liczy się chyba raczej tzw. ogólny kierunek.

Moje myślenie o samorządzie ukształtowała książka przedwojennego działacza socjalistycznego Teodora Toeplitza „Zagadnienia polityki komunalnej”. Dla niego sercem samorządu jest gmina, a misją jest zapewnienie podstaw materialnego dobrobytu jego mieszkańców poprzez dostarczanie rozmaitych usług publicznych. Katalog od tamtej pory szczególnie się nie zmienił. Mieszkania, sensowna opieka dzienna nad potomstwem, transport publiczny, edukacja. Nawet o potrzebie walki ze smogiem Toeplitz już wtedy pisał! To powinno być sednem polityki samorządowej. A nie rozważania, w jaki sposób zakończyć jakoby trwającą w Polsce wojnę kulturową. Bo po prostu samorząd nie jest od tego. Samorząd jest miejscem, gdzie możemy dobrze zarządzać usługami publicznymi, i na tym się skoncentrujmy. Co gorsza – nie ma żadnych dowodów, że gdziekolwiek na świecie udało się drogą federalizacji doprowadzić do kulturowego pojednania. Dzielenie się zamiast negocjowania to raczej recepta na wyostrzenie konfliktu.


Czytaj także: Antoni Dudek, Maciej Kisilowski: Politycy, oddajcie władzę


Twórcy #ZdecentralizowanejRP nie lubią, jak się o ich projekcie mówi, że dąży do federalizacji Polski.

Projekt zakłada, że w Polsce istnieją dwa typy równie silnych tożsamości. Jest tożsamość państwowa i tożsamość regionalna. Trzeba więc dać regionom więcej autonomii politycznej, zamiast tłamsić odgórnie ich niezależność. Tymczasem w Polsce to tak nie działa. Regiony nie mają długiej i autonomicznej historii, a nawet jeśli mają, to nie ma tej ciągłości po stronie mieszkańców. Nie ma specyficznego „dolnośląskiego modelu” albo „pomorskiej drogi”. I nie jestem pewien, czy w ogóle powinna być. Zwłaszcza jeśli ma się ograniczać do sfery symboliczno-kulturowej. Odgórne dekretowanie tożsamości regionalnej w tych sferach nie tylko lekceważy istniejące tożsamości, ale też odwodzi nas od bardziej realnych wyzwań, zwłaszcza tego, jak zatrzymać postępującą degrengoladę systemu usług publicznych.

Ja się tego rozwiązania boję, również obserwując zachodnioeuropejskie tendencje. W wielu miejscach bogaci lansują wizję głębszej autonomii, bo zwyczajnie nie chcą się dzielić z biedniejszymi regionami. Na każdym kroku pokazując „jesteśmy inni”, „nie mamy z tamtymi nic wspólnego”.

Tu tkwi sekret popytu na takie pomysły. On doskonale odpowiada na silny dziś resentyment, obrażanie się na państwo i ludzi, którzy wybrali dzisiejszą władzę. Kusi wizją zrobienia sobie światłego i postępowego Zachodu i porzucenia „ludu PiS-owskiego” na Wschodzie. Trochę na zasadzie „Zniszczyliście nasze państwo, to my sobie idziemy, a wy jeszcze za nami zatęsknicie, jak tylko zobaczycie, że potrafimy zbudować sobie lepsze państwo w naszych regionach”. Pamiętajmy jednak, że kreowany ostatnio w mediach podział Polski na progresywny Zachód i konserwatywny Wschód nie jest prawdziwy. Wystarczy choćby trochę poskrobać po tym uproszczonym przekazie, by zobaczyć, iż dużo ważniejsze są dziś dla nas podziały biegnące po linii duże miasta – miasteczka. Albo miasta – wieś. Wszelkie projekty zmian w samorządach, które będą patrzeć na rzeczywistość przez pryzmat tego fałszywego przeciwstawienia, nie rozwiążą problemów, które nas wszystkich, niezależenie od sympatii partyjnych, łączą.

A jednak i Pan jest zdania, że samorząd trzeba zmieniać. Pod Pańską redakcją wyszła właśnie książka „Polska samorządów. Silna demokracja, skuteczne państwo”.

Moim zdaniem polski samorząd nie potrzebuje dziś rewolucji. Bo jest najbardziej udanym eksperymentem ustrojowym we współczesnej historii naszego kraju. To, czego potrzebujemy, to więcej intelektualnego fermentu i innowacyjności potrzebnych do pobudzania tego, co jest. Propozycje, które zgłaszam, nie wywracają do góry nogami całej konstrukcji administracyjnej kraju. Chciałbym, żeby więcej było w niej ducha, którego bym nazwał skandynawskim.

Wiem, co to skandynawski model gospodarczy, ale o skandynawskim samorządzie nie słyszałem zbyt wiele. Zechce Pan wyjaśnić?

To model oparty na silnej autonomii lokalnej – podkreślam lokalnej, a nie regionalnej. Czyli nie tej, która rzucałaby wyzwanie polskości jako takiej, malując wizję tożsamości śląskiej albo pomorskiej. Autonomia ma się przejawiać właśnie w większym współdecydowaniu mieszkańców na temat tego, jakie szpitale, jakie szkoły czy jakie mieszkania. To wszystko powinno się rozgrywać w połączeniu z bardzo silną sterującą i korygującą rolą państwa na poziomie centralnym. Co ciekawe, w tym przypadku nie jest to bajanie „jak to dobrze byłoby się w taką Szwecję przemienić”. Nasz model samorządowy już dziś jest tej Skandynawii dosyć bliski. Chodzi więc o to, żeby po pierwsze – nie schodzić z tej drogi. A po drugie, co zrobić, żeby jeszcze bardziej tę skandynawską formę instytucji samorządowych napełnić polską treścią.

Mam jedno zastrzeżenie. Znam argumenty głoszące, że co jak co, ale reforma samorządowa nam się udała. Zazwyczaj na dowód, że Polacy są ze swoich samorządów zadowoleni, przywoływane są wyniki kolejnych wyborów lokalnych. I postacie długo­letnich włodarzy miejskich, którzy rządzą już czwartą, a nawet piątą kadencję.

To prawda. Zaufanie do władzy samorządowej widać w wielu badaniach. Przenosi się ono zazwyczaj na samo pojęcie samorządności.

Ale czy to nie jest złudzenie? Na przykład Gliwicami Zygmunt Frankiewicz rządzi od roku 1993. Oczywiście można powiedzieć, że skoro ludzie dają mu w kolejnych wyborach zdecydowany mandat, to znaczy, że wszystko jest OK. Gdy jednak zapytałem o przyczyny tej popularności lokalnego aktywistę, załamał ręce nad moją naiwnością. Kazał mi wyobrazić sobie księstwo, w którym wszystkie media są bezpośrednio lub pośrednio zależne od prezydenta. Na dodatek prezydent ma do obsadzenia lwią część dobrze płatnych stanowisk w lokalnej gospodarce.

Słuszna uwaga. Demokracja lokalna, choć zdrowsza niż na poziomie centralnym, nie może być samorządem wójtów, burmistrzów i prezydentów, ale mieszkańców.

Na tym polu PiS przynajmniej przeforsował dwukadencyjność wójtów, burmistrzów i prezydentów.

Już dziś można by zacząć od rozproszenia władzy w miastach. Na lokalny rząd pod przywództwem bezpośrednio wybieranego prezydenta otoczonego radnymi pełniącymi funkcję lokalnych ministrów od spraw edukacji, transportu publicznego czy kultury.

I co to zmieni?

Dzięki temu na lokalnym poletku pojawi się więcej rozpoznawalnych graczy. Więcej potencjalnych liderów. Oni na początku będą z ekipy owego prezydenta, ale można zakładać, że stopniowo będą się usamodzielniać. Do tego warto dodać jeszcze lokalnego rzecznika praw mieszkańca.

A to kto? I po co?

To nowy aktor w systemie lokalnym. Najlepiej wybierany przez samych mieszkańców.

Taki kontrprezydent Warszawy, Gdańska czy Poznania?

Ktoś, kto miałby za zadanie sprawować kontrolę nad władzą lokalną. Również z kompetencjami zaskarżania legalności uchwał. Uchwały wszystkich organów samorządu powinny być zresztą dużo łatwiej zaskarżalne. To jest sprawa bardzo ważna. Dziś możemy zaskarżyć uchwałę rady gminy czy rady miasta tylko wtedy, gdy wykażemy tzw. interes prawny. To znaczy uzasadnimy, że to nas bezpośrednio dotyczy. To powoduje, że w orzecznictwie sądów administracyjnych odbiera się prawo do zaskarżania uchwał lokalnych na przykład nauczycielom z likwidowanej szkoły albo rodzicom dzieci likwidowanego żłobka. To prowadzi do społecznego zniechęcenia. Potężną bronią może być też jawność. W zasadzie nikomu dziś w samorządzie nie jest z nią po drodze. Tymczasem jawne powinny być wszystkie kontrakty zawierane przez władze lokalne. Przynajmniej na poziomie podstawowych parametrów, takich jak wartość, kontrahenci, przedmiot. Jawność powinna dotyczyć również wynagrodzeń w całym aparacie. W tym w spółkach komunalnych.

A co z rolą państwa w tym modelu? Dziś stosunek do skuteczności kontroli dzieli się w Polsce według linii politycznej sympatii. Zwolennik PiS uzna władzę centralną za jedyną sensowną siłę, którą szanują lokalne sitwy. Wyborca PO widzi we władzy centralnej długie ramię Kaczyńskiego, które pragnie chwycić za gardło ostatnich szczerych demokratów.

Właśnie dlatego proponujemy różne modele kontroli działań władz samorządowych idące od dołu. Mają one stanowić uzupełnienie odgórnej kontroli państwa. Państwo spełnia wobec samorządu ważną rolę. Cały czas będzie jednak istniało ryzyko, że taka kontrola motywowana jest względami i sympatiami politycznymi. I nie chodzi tylko o wojewodów – którzy są oficjalnymi przedstawicielami władzy centralnej w regionach. Ale także o bardzo mocno zaktywizowane kuratoria oświaty, które łatwo mogą zabić resztki programowej autonomii oraz kreatywności po stronie szkół.

A co z usługami publicznymi? W historii III RP często bywało tak, że za decentralizacją kryła się pełzająca prywatyzacja opieki zdrowotnej czy edukacji.

To nie jest tak, że samorządy z natury nie sprzyjają usługom publicznym. Wręcz przeciwnie, najgorzej mają się dziś te usługi publiczne, które są zorganizowane w sposób bardziej centralistyczny, z ochroną zdrowia na czele. Jednocześnie jest to system pełen zachęt do prywatyzacji. Szpitale powiatowe są zdane na łaskę i niełaskę Narodowego Funduszu Zdrowia – i to wręcz zachęca władze lokalne do prywatyzacji deficytowych placówek. Mamy całkowicie sprywatyzowany system podstawowej opieki medycznej, czyli tzw. lekarzy rodzinnych. Mogę sobie wyobrazić, że poprzez decentralizację dokonujemy wtórnego upublicznienia usług publicznych.

Jak to zrobić?

Gdyby te pieniądze, które są dziś w ręku NFZ, przekazać powiatom i pozwolić władzom lokalnym zorganizować system podstawowej opieki zdrowotnej po swojemu. Na przykład w formie lokalnych domów zdrowia – a więc instytucji, które istnieją w wielu europejskich krajach.

Kiedyś istniały przychodnie rejonowe.

I nie było to wcale takie złe rozwiązanie. To by zresztą wzmacniało przejrzystość systemu. Dziś dyrektor wojewódzkiego NFZ jest chyba najpotężniejszą osobą w województwie. Jednocześnie jako obywatele nie mamy żadnego wpływu na to, kto nim jest i jak wydaje pieniądze. A teraz pomyślmy, co by było, gdyby tymi samymi pieniędzmi zarządzali lokalni i regionalni „ministrowie” ds. zdrowia. Im będzie trudniej ukryć się przed wściekłymi mieszkańcami.

Zdrowie to, jak rozumiem, tylko jeden z przykładów tego wtórnego upublicznienia usług publicznych poprzez samorząd?

To samo da się pokazać na przykładzie transportu publicznego, który dziś w tak wielu miejscach w Polsce rodzi komunikacyjne wykluczenie. Zamiast jednak robić jeden centralnie zarządzany PKS, można przecież zaopatrzyć powiaty w pieniądze. I nakazać, by poukładały ten system w zgodzie z lokalną specyfiką. Gwarantując jednocześnie pewien centralny standard minimum brzmiący – w uproszczeniu – autobus w każdym sołectwie. Środki na ten cel mogłyby pochodzić na przykład z nowego podatku od obowiązkowych ubezpieczeń OC.

Mieszkalnictwo?

Od początku wiedziałem, że rządowy program Mieszkanie plus zakończy się klapą. Ale nie dlatego, bym uważał, że państwo nie powinno budować mieszkań. Problem polegał właśnie na tym, że wysiłek podjęto z perspektywy władzy centralnej. I szybko się okazało, że to się nie uda. Gdyby jednak dać odpowiednie uprawnienia i zapewnić źródła finansowania takiego programu mieszkaniowego na poziomie władz lokalnych, to efekt mógłby być dużo lepszy.

Jakie źródła finansowania?

Nasza propozycja to Komunalny Bank Mieszkaniowy. Powstały poprzez wyodrębnienie z Banku Gospodarstwa Krajowego. Zasilony również środkami samorządów. Które to samorządy są dziś – z niewiadomych dla mnie przyczyn – obsługiwane przez banki komercyjne. Taki bank przyjmowałby depozyty od samorządów i generował kapitał na komunalne inwestycje mieszkaniowe. Bo mieszkań nie zbuduje się z dochodów własnych. To mrzonka. Bez nowego modelu finansowania nic się w tej sprawie nie ruszy.

Skoro już jesteśmy przy temacie pieniędzy: spór o poziom autonomii samorządów to również fundamentalny wybór tego, kto trzyma sakiewkę z publicznymi środkami. Jak Pan to widzi?

Zanim o pieniądzach podatkowych, wspomnę o innych źródłach finansowania zadań samorządu. Dziś niewykorzystanych.

A są takie?

Lokalny crowdfunding jest potencjalnym źródłem pieniędzy, z którego dziś nie korzysta nikt. Dlaczego mogą z niego czerpać start-upy albo coraz więcej twórców, a nie może gmina?

Jak Pan to sobie wyobraża?

Wchodzi gmina na platformę crowdfundingową i mówi: „Chcemy zrobić to i tamto. Mamy 50 proc. środków. Dołóżcie drugie tyle”. To przecież rodzaj koprodukcji usług publicznych – wciągnięcie obywateli do tego, by robili coś razem z władzą lokalną, a jednocześnie dla siebie samych. Inny pomysł to mechanizm 1 proc. lokalnego PIT. Obywatel mógłby go zostawić w swojej gminie. Ale nie musiałby. Jego wybór. I zachęta dla władz lokalnych, by o obywatela dbać.

A podatki?

Najlepszym sposobem finansowania działalności samorządów jest podatek od nieruchomości. Podatek powiązany z jej wartością [czyli tzw. kataster – red.]. Wokół tego podatku narosło wiele mitów.

I dlatego nazywam to mitem, bo podatek katastralny świetnie daje się ukształtować zgodnie z duchem progresji. Można to osiągnąć albo poprzez zwolnienia dla osób najsłabiej zarabiających, albo poprzez wysoko ustawioną kwotę wolną. Tak czy inaczej mam wrażenie, że kataster nas czeka. Lepiej rozmawiać o nim dziś, niż wprowadzać go w pośpiechu jutro.

Ale dlaczego to dobry pomysł dla ­samorządów?

Po pierwsze, jest to podatek efektywny i trudno od niego uciec do spółki zarejestrowanej gdzieś w raju podatkowym. Po drugie, ubezpiecza samorząd przed niespodziankami, które władza centralna robi im od lat w PIT.

Wyjaśnijmy na koniec ten mechanizm, żeby pokazać, jak niepewne jest dziś finansowe położenie samorządów.

Dziś jest tak, że PIT w połowie trafia do samorządów, a w drugiej połowie do budżetu państwa. Ale to państwo centralnie decyduje o wysokości PIT. Jeśli więc wymyśli, jak ostatnio, zerowy podatek dla młodych, to samorządy mają nagle realny problem. Tak nie da się zapewnić mieszkańcom stabilnego poziomu usług publicznych. Z katastrem ze stawkami ustalanymi lokalnie i centralnie zakotwiczoną progresją mogłoby być inaczej. ©℗

 

DAWID SZEŚCIŁO (ur. 1985) jest kierownikiem Zakładu Nauki Administracji na Wydziale Prawa i Administracji UW. Ekspert Fundacji Batorego. Pracuje jako ekspert OECD ds. administracji publicznej w Armenii, Albanii, Bośni i Hercegowinie, Turcji oraz Serbii. Autor wielu prac naukowych i publicystycznych. Najnowsza z nich to „Polska samorządów. Silna demokracja, skuteczne państwo” (2019).

Dziękujemy, że nas czytasz!

Wykupienie dostępu pozwoli Ci czytać artykuły wysokiej jakości i wspierać niezależne dziennikarstwo w wymagających dla wydawców czasach. Rośnij z nami! Pełna oferta →

Dostęp 10/10

  • 10 dni dostępu - poznaj nas
  • Natychmiastowy dostęp
  • Ogromne archiwum
  • Zapamiętaj i czytaj później
  • Autorskie newslettery premium
  • Także w formatach PDF, EPUB i MOBI
10,00 zł

Dostęp kwartalny

Kwartalny dostęp do TygodnikPowszechny.pl
  • Natychmiastowy dostęp
  • 92 dni dostępu = aż 13 numerów Tygodnika
  • Ogromne archiwum
  • Zapamiętaj i czytaj później
  • Autorskie newslettery premium
  • Także w formatach PDF, EPUB i MOBI
89,90 zł
© Wszelkie prawa w tym prawa autorów i wydawcy zastrzeżone. Jakiekolwiek dalsze rozpowszechnianie artykułów i innych części czasopisma bez zgody wydawcy zabronione [nota wydawnicza]. Jeśli na końcu artykułu znajduje się znak ℗, wówczas istnieje możliwość przedruku po zakupieniu licencji od Wydawcy [kontakt z Wydawcą]
Dziennikarz ekonomiczny, laureat m.in. Nagrody im. Dariusza Fikusa, Nagrody NBP im. Władysława Grabskiego i Grand Press Economy, wielokrotnie nominowany do innych nagród dziennikarskich, np. Grand Press, Nagrody im. Barbary Łopieńskiej, MediaTorów. Wydał… więcej

Artykuł pochodzi z numeru Nr 27/2019