Wielka Gra

Przyjęcie deklaracji w sprawie Partnerstwa Wschodniego - na praskim szczycie Unii Europejskiej w minionym tygodniu - było oficjalnym startem projektu zainicjowanego przez ministrów spraw zagranicznych Polski i Szwecji, Radosława Sikorskiego i Carla Bildta. Dla nas praskie spotkanie było też symbolicznym zwieńczeniem starań o wywarcie wpływu na unijną politykę wschodnią. Wszyscy przecież zakładamy, że Partnerstwo powinno odegrać istotną rolę nie tylko w kontekście współpracy z krajami z Europy Wschodniej, ale także dla określenia kształtu Europejskiej Polityki Sąsiedztwa.

Ukraina obok Tunezji

Oficjalnie termin "wymiar wschodni" polityki Unii pojawił się w 1998 r. - w wystąpieniu ówczesnego szefa dyplomacji Bronisława Geremka. Trzy lata później MSZ opublikowało dokument przedstawiający polską wizję tegoż wschodniego wymiaru. Koncepcja została następnie rozwinięta przez MSZ w latach 2002-2003 r., a więc w czasie, gdy toczyła się już dyskusja o nowym sąsiedztwie w samej Unii.

Polskim propozycjom z 2003 r., jeśli chodzi o metodę działania, blisko było do koncepcji dyskutowanych na forum Unii - począwszy od forsowanej przez Wielką Brytanię tzw. inicjatywy nowego sąsiedztwa, a skończywszy na kształcie Europejskiej Polityki Sąsiedztwa (EPS), zaproponowanej przez Komisję w komunikacie z 2003 r.

Zasadnicza różnica polegała na dużo ambitniejszych celach, które Polska stawiała Unii.

Jednak Polityka Sąsiedztwa w kształcie, w jakim wyłoniła się z procesu uzgodnień w samej Unii, poszła w wyraźnie odmiennym kierunku niż ten proponowany wcześniej przez Polskę. Przede wszystkim: nie powstał żaden "wymiar wschodni". Kraje leżące na wschodniej granicy Unii wrzucono do jednego "worka" z państwami śródziemnomorskimi (jak np. Tunezja). Polskie stanowisko było też krytyczne wobec oparcia nowej polityki wyłącznie na współpracy dwustronnej między Unią a poszczególnymi państwami, bez wsparcia dla budowania więzi regionalnych. Polska konsekwentnie widziała również w EPS narzędzie służące potwierdzeniu europejskich aspiracji wschodnich sąsiadów Unii, na co nie chciały przystać m.in. Francja i Niemcy.

Czego boi się Rosja

Oparte na polsko-szwedzkiej propozycji - a następnie ogłoszone w komunikacie Komisji z grudnia 2008 r. - Partnerstwo Wschodnie przewiduje zacieśnienie współpracy z trzema wschodnimi sąsiadami Unii (Ukrainą, Białorusią i Mołdawią) oraz z trzema krajami południowego Kaukazu (Gruzją, Armenią i Azerbejdżanem). Nowym pomysłem stojącym za Partnerstwem jest oparcie go na dwóch płaszczyznach. W wymiarze dwustronnym - służącym głównie wewnętrznej modernizacji - Partnerstwo oferuje najambitniejszym krajom umowy stowarzyszeniowe nowej generacji, ustanawiające nie tylko silniejsze więzy polityczne, ale i większą zgodność prawodawstwa, oraz współpracę w ramach polityki zagranicznej i bezpieczeństwa.

Stopniowej integracji ekonomicznej ma służyć stworzenie strefy wolnego handlu z każdym z krajów partnerskich oraz, w dłuższej perspektywie, stworzenie sąsiedzkiej wspólnoty gospodarczej. W obszarze przepływu osób Unia proponuje partnerom układ o "mobilności i bezpieczeństwie". Przewidywałby on stopniową liberalizację ruchu wizowego przez wprowadzanie ułatwień wizowych, która kiedyś miałaby doprowadzić do całkowitego zniesienia wiz.

Współpraca wielostronna - mająca na celu integrację regionalną krajów partnerskich (tego najbardziej obawia się Rosja) - ma natomiast wspomóc ich indywidualne wysiłki, przez stworzenie forum dialogu politycznego i wymiany doświadczeń. Zostanie ona zorganizowana wokół czterech tematów: demokracji i dobrego zarządzania, integracji gospodarczej, bezpieczeństwa energetycznego oraz kontaktów międzyludzkich.

"Misjonarze" kontra "realiści"

Idea, a następnie projekt Partnerstwa stał się w Polsce tłem dla - tradycyjnego już poniekąd - sporu wokół celów i metod prowadzenia polityki wschodniej. Kontrowersje te mają nie tylko charakter dyskusji ekspertów, ale i wymiar polityczny, związany z rywalizacją o wpływy w polityce zagranicznej między prezydentem a rządem.

Dla zwolenników konsekwentnej i twardej ("misyjnej") polityki wschodniej, Partnerstwo jest pozytywnym, ale tak naprawdę pozbawionym realnego znaczenia narzędziem oddziaływania na obszarze poradzieckim. Wynika to z wyraźnej "apolityczności" rozwiązań składających się na Partnerstwo, pomijania strategicznych problemów związanych z odtwarzaniem przez Rosję strefy wpływów na Wschodzie, a także braku perspektywy członkostwa w Unii. Tzw. "realiści" wskazują natomiast na - niesprzyjający dyskusji o rozszerzeniu - klimat w samej Unii, na który nakłada się zła sytuacja polityczno-gospodarcza na Ukrainie, Białorusi, w Mołdawii czy Gruzji. Rzeczywiste możliwości wschodnich partnerów są tym samym tak bardzo ograniczone, że "techniczność" Partnerstwa i jego niewygórowane ambicje przesądzają o atrakcyjności projektu. Zwłaszcza że obniża ono poziom napięcia Unii z Rosją, pozwalając Warszawie na zaangażowanie na Wschodzie bez wywoływania konfliktów z Moskwą.

Oba podejścia symbolizują rosnącą przepaść w formułowaniu strategicznych celów polityki zagranicznej Polski. Z jednej strony, obserwujemy tendencję do przeceniania wpływu i znaczenia Polski na Wschodzie, co grozi popadnięciem w politykę pustych gestów i retorykę niepopartą zdolnością do dokonywania wymiernych przeobrażeń. Na drugim końcu coraz silniej daje natomiast o sobie znać pokusa "płytkiego realizmu", który wynika z uznania ograniczeń potencjału Polski i negatywnej ewolucji na Wschodzie, jako trwałych elementów nowego ładu politycznego w Europie.

Tymczasem problem z Partnerstwem polega na czymś zupełnie innym. Bez wątpienia jest ono dziś jedynym realnie istniejącym wehikułem polskich wpływów na politykę wschodnią Unii. W długiej perspektywie jego istnienie nie musi jednak przełożyć się na zwiększenie pozycji Warszawy na Wschodzie czy w samej Unii.

Paradoks ten wynika z gry, która toczy się w tle polsko-szwedzkiej propozycji. Gry związanej z celami i kształtem Europejskiej Polityki Sąsiedztwa.

Za kulisami

O ile w przypadku "południowej części" EPS obserwujemy próbę zbudowania jego całościowych ram i wzmacniania tam pozycji Unii (np. wylansowany przez Francję projekt Unii Śródziemnomorskiej), to na Wschodzie takie wspólne ramy są wyraźnie osłabione. Mamy tu do czynienia z konkurencyjnymi projektami, charakteryzującymi się odmienną logiką i metodą działania oraz rywalizującymi o podobne fundusze.

Od końca lat 90. rozwijany jest więc program Wymiaru Północnego, forsowany przez Finlandię, a od 2007 r.

tzw. Synergia Czarnomorska, lansowana przez Niemcy, Grecję, Rumunię i Bułgarię. Oba projekty są już mocno zakotwiczone w myśleniu i działaniu instytucji unijnych, a także są finansowane przez szereg różnych instrumentów - a nie tylko z budżetu EPS, jak ma to miejsce w przypadku Partnerstwa Wschodniego.

Co więcej, są one skierowane do m.in. tej grupy państw, które znalazły się w zainteresowaniu Partnerstwa: Białorusi (Wymiar Północny), Ukrainy, Mołdawii oraz Gruzji, Armenii i Azerbejdżanu (Synergia Czarnomorska). Obawa o konkurencję Partnerstwa dla Synergii była szczególnie ostro wyrażana w Parlamencie Europejskim, gdzie pojawił się nawet postulat utworzenia Unii dla Morza Czarnego (na wzór Unii Śródziemnomorskiej), która to Unia mogłaby wchłonąć w przyszłości Partnerstwo Wschodnie.

Takie rozwiązanie wzmocniłoby politycznie Synergię, za czym optują jej zwolennicy. Natomiast, czy służyłoby zacieśnieniu więzi z Unią jej wschodnich sąsiadów - to już jest wątpliwe. Także Finlandia nie zamierza dopuścić do marginalizacji własnego projektu Wymiaru Północnego.

Wypromowanie więc Partnerstwa jako głównego instrumentu polityki wschodniej Unii - a zatem obronienie się przed próbą sprowadzenia tej inicjatywy do "etykiety", pod którą treść dostarczać będą konkurencyjni aktorzy - nie będzie zadaniem łatwym.

Czego chcemy, dokąd zmierzamy

Za debatą o Europejskiej Polityce Sąsiedztwa - a w jej ramach: o Partnerstwie Wschodnim - wciąż tli się spór o dalsze rozszerzenie Unii. Choć deklarowanym celem Unii jest wzmocnienie "wschodniego wymiaru" EPS i efektywne wykorzystanie czasu w relacjach ze wschodnimi sąsiadami (do momentu, gdy wróci dyskusja o rozszerzeniu), w praktyce narasta wyraźna opozycja w interpretacji celów "wschodniego wymiaru" EPS.

Z jednej strony budowane są więc alternatywne scenariusze wobec pełnego członkostwa, którym ma służyć rezygnacja z niego na rzecz tzw. zróżnicowanej integracji państw w poszczególnych sektorach (np. w polityce bezpieczeństwa, współpracy granicznej, strefy wolnego handlu). Z drugiej zaś strony, wzmocnienie EPS na Wschodzie jest traktowane jako droga do pełnej integracji z Unią, która - przy sprzyjających okolicznościach politycznych - umożliwi uzyskanie członkostwa.

Obok tej ukrytej różnicy w podejściu do sprawy rozszerzenia, kolejną kwestią, która wpływa na ewolucję EPS (a tym samym na szanse Partnerstwa Wschodniego) jest zjawisko regionalizacji w Unii. Pierwotne założenia Polityki Sąsiedztwa - polegające na dwustronnych umowach z krajami-adresatami - korespondowały z panującym w latach 90. przekonaniem o nadrzędnej roli Komisji Europejskiej jako centrum, sprawującym kontrolę nad całością procesów politycznych i gospodarczych w państwach partnerskich. Ale dziś wzrost znaczenia geopolityki i narastająca narodowa rywalizacja w Unii zmienia charakter EPS: relatywizuje znaczenie Komisji, a zwiększa rolę niektórych unijnych państw. Komisja nie jest bowiem instytucją odpowiednią do prowadzenia geopolityki, szczególnie w odniesieniu do problemów związanych z Rosją. Zjawisko regionalizmu staje się coraz większym wyzwaniem dla Komisji Europejskiej - i dla zachowania spójności unijnych polityk i instytucji. A także dla sukcesu Partnerstwa Wschodniego, które (chyba w sposób niezamierzony) wpisuje się w proces fragmentaryzacji "wschodniego wymiaru" polityki Unii.

Wiele wskazuje więc na to, że polsko-szwedzka inicjatywa Partnerstwa Wschodniego uruchomiła nową dynamikę w polityce Unii. Trudno jednak dziś przewidzieć, dokąd nas ona doprowadzi.

Autorzy są ekspertami w dziedzinie integracji europejskiej.