Tygrys w klatce

Od czego zależy rozwój gospodarczy, czyli długotrwała poprawa warunków życia ludzi? To bodaj najważniejsze pytanie w ekonomii wywodzi się co najmniej od czasów Adama Smitha. Perspektywy polskiej gospodarki nie są jednoznacznie określone i zależą od warunków gospodarowania. Tym bardziej warto skorzystać z doświadczenia, którym dysponujemy.

Kto przegrywa?

Z historii wiadomo, że więcej jest krajów, które poniosły porażkę w nadrabianiu dystansu dzielącego je od państw najbogatszych, niż tych, które odniosły pod tym względem sukces. Gdy napotyka się trudności, zawsze łatwiej przegrać niż wygrać. Spójrzmy na ostatnie 300 lat. W XVIII-XIX w. cały świat niezachodni (w sensie geograficznym i politycznym) tracił dystans wobec Zachodu - aż do rewolucji Meiji w 1868 r., gdy Japonia przyjęła instytucje zachodnie. Zostały z tyłu prawie wszystkie kraje Afryki po II wojnie światowej (wyjątkiem była Botswana), funkcjonujące do późnych lat 80. XX w. w ramach starego modelu gospodarczego państwa Ameryki Łacińskiej, wszystkie bez wyjątku kraje dawnego bloku socjalistycznego i wreszcie - jak do tej pory - większość krajów posocjalistycznych po 1990 r.

---ramka 321918|prawo|1---Komu zaś udało się nadrobić dystans - częściowo lub w całości? Stany Zjednoczone w XIX w. przegoniły Wielką Brytanię, ówczesnego lidera. Kraje skandynawskie w II poł. XIX w. i w pierwszej poł. XX w. - zanim zaczęły rozwijać “model szwedzki". Japonia - do końca lat 80. XX w. - i młodsze “azjatyckie tygrysy" (Korea Płd., Tajwan, Tajlandia, Indonezja, Hongkong, Singapur, Tajwan). Chiny - największy gospodarczy tygrys ostatnich 30 lat, który utrzymał socjalizm w sferze politycznej, ale odchodzi od niego w gospodarce. Chile - od upadku rządów Allende - kraj największego sukcesu gospodarczego w Ameryce Łacińskiej. Irlandia - największy sukces w Europie Zachodniej ostatnich kilkunastu lat. Wreszcie niektóre kraje posocjalistyczne, w tym Polska, choć oczywiście mamy jeszcze mnóstwo do nadrobienia.

Powstają dwa pytania: co sprawia, że kraj przegrywa gospodarczo i pozostaje biednym, a czasem nawet się cofa? Po drugie, co powoduje, że kraj biedny dogania czołówkę?

Kraje biedne pozostają nimi wtedy, gdy padają ofiarą długotrwałych wojen. Trzeba jednak podkreślić, że większość klęsk gospodarczych przypada na czasy pokoju. Kraje przegrywają ekonomicznie, gdy ich władze tworzą złe warunki do gospodarowania, czyli zły ustrój. Pierwszą chorobą państwa jest etatyzm albo inaczej populizm. Objawia się to w postaci rozrośniętego państwa, które utrudnia lub uniemożliwia racjonalną działalność gospodarczą. Najbardziej rozpowszechnione formy takiej aktywności to duży udział własności państwowej, monopolizacja, protekcjonizm, czyli gospodarka zamknięta na świat, nadmiar regulacji prawnych, które ograniczają wolność gospodarczą i korumpują. Już Tacyt pisał, że im więcej praw, tym gorsza ich jakość.

Szkodliwe regulacje są produktem złego państwa. Innym jego wytworem bywają chore finanse publiczne. Dzieje się tak, gdy państwo systematycznie wydaje więcej niż posiada z podatków obywateli. Powstaje deficyt, który pokrywa się zaciągając dług publiczny. Jeżeli ów dług szybko rośnie w stosunku do PKB, choroba narasta. Tak dzieje się w Polsce od roku 2000.

Jeżeli finanse pozostają chronicznie chore, to prędzej czy później taka sytuacja zagrozi stabilności pieniądza, podkopując warunki gospodarowania. Ale nawet łagodniejsze postaci choroby finansów publicznych szkodzą gospodarce: wysokie podatki (mniej pieniędzy zostaje w kieszeniach ludzi i przedsiębiorstw) czy duże wydatki socjalne, które często tworzą tzw. pułapki socjalne. Jeżeli system zasiłków sprawia, że legalna płaca jest niska w stosunku do zasiłków, to dużo osób będzie się uchylać od pracy lub łączyć zasiłki z pracą w szarej strefie. Winić za to należy nie samych ludzi, ale patologiczny system.

Obok etatyzmu drugą przyczyną porażek jest niezdolność państwa do realizacji swych podstawowych funkcji - zapewnienia i egzekwowania odpowiedniego prawa, w tym ochrony praw własności. Jeśli indywidualna wolność nie jest chroniona przed inwazją ze strony państwa i innych sił, to źle dzieje się w całej gospodarce i społeczeństwie.

Kto wygrywa?

Jaka jest recepta na sukces? W pierwszym przypadku kraj może utrzymywać system lepszy niż inne państwa: ma racjonalnie ograniczone władze publiczne, które umożliwiają sprawne działanie gospodarki wolnorynkowej (a także społeczeństwa obywatelskiego) w ramach państwa prawa. Najlepszym tego przykładem są chyba Stany Zjednoczone. Oczywiście ich ustrój się zmieniał, rola państwa rosła, ale nigdy tak drastycznie jak w Europie Zachodniej, nie mówiąc już o innych częściach świata. Drugą kategorię stanowią kraje, które w jakimś momencie, z jakichś przyczyn miały zły ustrój, nacechowany etatyzmem i/lub słabością państwa w podstawowych dziedzinach, ale przeszły transformację do lepszego systemu. Nie musi to być proces całkowicie zakończony. Ważne, by zmiana była wyraźna i trwała.

Kraje, które nadganiają, mają wyższy poziom przestrzegania prawa i lepszą jego egzekucję. Wyższy w ich przypadku jest też stopień bezpieczeństwa umów. Nie przypadkiem kraje nadrabiające dystans miały w latach 1970-98 deficyt budżetowy w wysokości 0,7 proc. PKB, zaś kraje tracące dystans - 6,2 proc. PKB, czyli mniej więcej tyle, co obecnie w Polsce. Istotny jest stabilny pieniądz, czyli niska inflacja - ekonomiści opisali 25 sposobów, na które wysoka inflacja szkodzi gospodarce. Zrozumie to każdy przedsiębiorca: przy stabilnych cenach można lepiej planować inwestycje. Badania potwierdzają też, że kraje otwarte na wymianę międzynarodową rozwijały się znacznie szybciej niż kraje zamknięte.

Wnioski, które tu przedstawiam, nie są wyrazem moich osobistych preferencji, ale płyną z doświadczenia świata i mają oparcie w najnowszych badaniach instytucjonalnej teorii rozwoju gospodarczego. Jeżeli chce się osiągnąć pewne cele, np. szybki, nieprzerwany rozwój przez wiele lat - a wiadomo, że tego właśnie potrzebuje Polska - to nie jest to kwestią poglądów jak to zrobić, ale wiedzy. Z pewną przesadą można powiedzieć, że tak jak nie ma prawicowej, lewicowej czy centrowej wiedzy o budowie mostów, tak nie ma prawicowej czy lewicowej wiedzy o tym, jak zmniejszyć bezrobocie, zwiększyć zatrudnienie czy ustabilizować pieniądz.

Równać do lepszych

Wbrew powszechnym lamentom Polska nie straciła ostatnich 15 lat. Zmarnowała niektóre podokresy, ale w porównaniu z innymi krajami dawnego socjalizmu nie powinniśmy mieć poczucia klęski. To oczywiście nie powinno nas usypiać. Wciąż jest wiele do zrobienia, jeśli Polska ma być gospodarczym tygrysem, zatem jeśli chcemy zapewnić jej możliwość szybkiego i nieprzerwanego wzrostu przez wiele lat. Szybki wzrost nie oznacza - jak teraz - 3 proc. ale, dajmy na to, 6 proc. przez wiele lat. Są państwa, które rozwijają się w takim tempie. Jak wyglądamy na ich tle?

Mamy zbyt duże wydatki publiczne - 44,6 proc. PKB. Słaba to pociecha, że na Węgrzech, gdzie w ostatnich dwóch latach podważono reputację gospodarczą państwa, wydatki wynoszą aż 53,5 proc. To patologia. Liderzy systemowi mają dwa razy mniejsze obciążenia: Korea - 23 proc., Irlandia - 31, podobnie... Litwa, choć jeszcze trzy lata temu wydawała przez budżet 40 proc. PKB. Wysokie wydatki oznaczają wysokie obciążenia podatkowe. Część wydatków sektora finansowego ma postać tzw. klina podatkowego - czyli narzutów na płacę. Im wyższy klin, tym gorzej dla zatrudnienia, bo tym wyższe są koszty pracy. Pod tym względem jest źle: w Polsce klin wynosi 44 proc. łącznych kosztów pracy (w Czechach - 24 proc.). Owe obciążenia to tzw. składki, finansujące rozdęte wydatki socjalne. Można powiedzieć, że duże wydatki socjalne powodując wysokie podatki tego typu przyczyniają się do wzrostu bezrobocia. Bezrobocie z kolei wymaga dodatkowych wydatków socjalnych. Błędne koło się zamyka.

Po drugie, w latach 2001-03 nastąpił wzrost deficytu finansów publicznych (do 5 proc. PKB), tylko częściowo z powodu wolniejszego wzrostu gospodarki. Przede wszystkim wywołano go większymi wydatkami. W 2001 r. realne wydatki budżetowe wzrosły o 8 proc. I z tego poziomu dalej je podwyższano, choć cały czas słyszeliśmy o planowanych cięciach. W rezultacie wydatki publiczne wzrosły - z 42 do 44,6 proc. PKB.

Trzeci godny uwagi czynnik to regulacja rynku pracy, czyli przepisy ograniczające swobodę zawierania umów między pracodawcami i pracobiorcami. To rynek szczególnie ważny, bo przenika pozostałe. By cokolwiek wytworzyć, niemal zawsze trzeba zatrudnić pracownika. Mimo że w ostatnich latach przeprowadzono pewną liberalizację rynku pracy, to Polska nadal odbiega od liderów. Doskonale obrazuje to ciągle niekorzystnie wysoki wskaźnik indeksu regulacji pracy. Stosunkowo łatwo tworzymy elastyczne formy zatrudnienia, wychodzące poza zwykły etat. Jednak nadal nienajlepiej wypadamy pod względem usztywnienia warunków zatrudniania i zwalniania. Wysoka płaca minimalna to jedna z najważniejszych przyczyn bezrobocia. Im trudniej zwolnić pracownika, tym mniej ludzi firmy zatrudniają. To prowadzi do zastępowania pracy kapitałem.

Dowodem, jak bardzo nadmierna sztywność rynku pracy (także wspomniane pułapki socjalne) utrudnia zwiększanie zatrudnienia, jest inny wskaźnik: odsetek oficjalnie zatrudnionych osób w wieku produkcyjnym (czyli 15-64 lata). W Polsce jest on katastrofalnie niski - 51,5 proc.! Wśród krajów posocjalistycznych niżej od nas jest tylko Bułgaria (50,6). Na Węgrzech wynosi on 56 proc., w Czechach - 65 proc., w USA - 72 proc. Unia Europejska przyjmując w 2000 r. tzw. cele z Lizbony, określiła, że wskaźnik zatrudnienia w Europie w roku 2010 powinien wynosić 70 proc. Jak widać, daleko nam do tego poziomu.

Nienajlepiej przedstawiają się różne wskaźniki wolności gospodarczej: otwartość gospodarki, obciążenia podatkowe, ochrona praw własności, klimat prawny, korupcja i czarny rynek. A przecież im więcej wolności gospodarczej, chronionej przez prawo, tym gospodarka bardziej prężna. Od liderów odstajemy pod każdym względem, a najbardziej w przypadku korupcji. Na ten indeks nakłada się kolejny - prawno-administracyjnych warunków działania. W Polsce mało czasu zajmuje założenie firmy - o wiele dłużej trwa to w Hiszpanii czy Czechach. Dużo większe są jednak koszty tego założenia - tu nasze wskaźniki są złe. Kuriozalny jest przeciętny okres rozpatrywania przez sądy typowego sporu gospodarczego: w Polsce wynosi on... 1000 dni. Tunezji, liderowi światowemu, zajmuje to tydzień. Owego tysiąca dni (czyli trzech lat!) nie można kłaść na karb dziedzictwa socjalizmu - w Armenii spory rozstrzyga się w 70 dni, a w Słowacji w 69. To da się zrobić, a problemem nie są pieniądze, ale organizacja pracy sądów.

Prywatyzacja pod pręgierzem

Rozwój polskiej gospodarki hamuje odwlekanie prywatyzacji i zmian w “chorych" sektorach: górnictwie, hutnictwie, przemyśle stoczniowym i zbrojeniowym, transportach kolejowym i drogowym. Straty netto w tych dziedzinach - w większości państwowych i mocno uzwiązkowionych - wyniosły 4,1 proc. w 2002 r., rok temu - 7,6 proc. Odbywało się to oczywiście kosztem zdrowszej części gospodarki, której rentowność wprawdzie wzrosła, ale mogłaby wzrosnąć bardziej. Straty podkopały też finanse publiczne - ten, kto wykazuje stratę, nie płaci podatków. Te braki pokrywa się złymi kredytami, odroczeniami kredytów, dotacjami z budżetu, umarzaniem podatków itp.

Firma, której prywatyzację się odwleka, najczęściej nie zyskuje, ale traci na wartości. Nawet jeśli uda się ją później sprzedać, to za mniejszą sumę. Jeżeli właścicielem firmy pozostaje państwo, to nierzadko staje się ona własnością quasi-prywatną, ale źle zarządzaną, bo nie ma normalnych rygorów własności prywatnej. Czasami obserwujemy dziką prywatyzację - przykładem są szpitale. W niektórych dziedzinach, np. w energetyce, narasta konkurencja. Dla potencjalnego kupca oznacza ona obniżenie wartości.

Koszty zaniechania prywatyzacji - która ciągle jest u nas pod pręgierzem - są ogromne. Ostatnie lata to załamanie przychodów z prywatyzacji: od 13,4 mld zł w 1999 r. i 27 mld w 2000 do 3 mld w 2003 r. Powoduje to coraz gorszą sytuację nie tylko niesprywatyzowanychprzedsiębiorstw, ale i budżetu. Bo jeżeli rośnie deficyt, a jednocześnie wpływy z prywatyzacji gwałtownie spadają, to musi lawinowo rosnąć emisja papierów wartościowych i w efekcie następuje eksplozja długu publicznego w stosunku do PKB. Zwiększona emisja papierów wartościowych oznacza podbijanie stóp procentowych i podrożenie kredytów dla budżetu i przedsiębiorców. W Polsce od czerwca 2003 r. stopy banku centralnego są stabilne, ale stopy rynkowe, kształtowane także przez sytuację w finansach publicznych, wzrosły.

Jest dobrze, ale źle

Aby obraz obecnej sytuacji gospodarczej Polski był pełny, trzeba dostrzec i pozytywy. Udało się sprowadzić inflację do poziomu zachodnioeuropejskiego. Znacznie zredukowano deficyt obrotów bieżących: jeszcze trzy lata temu wynosił on 8 proc., zagrażając stabilności gospodarki, dziś już mniej niż 3 proc. PKB. Od paru miesięcy zarysowują się tendencje wzrostowe i bynajmniej nie są to statystyczne iluzje: wzrosła produkcja przemysłowa, bardzo poprawiły się wyniki finansowe przedsiębiorstw (od stycznia do września 2003 r. ich wynik był 5-krotnie wyższy niż rok wcześniej i wyniósł 15 mld zł). Szybciej rosły przychody ze sprzedaży produktów, towarów, usług i materiałów niż rosły koszty ich uzyskania. To także wynik restrukturyzacji dokonywanych w przedsiębiorstwach pod wpływem trudniejszych warunków. Rysują się lepsze perspektywy dla inwestycji, wzrosła sprzedaż detaliczna, nadal rośnie eksport.

Co zaś tłumi gospodarkę? Powtórzmy: niepewne finanse publiczne. Zła sytuacja w finansach skupia - jak w soczewce - wszystkie słabości w gospodarce. Za słabością finansów publicznych kryją się przede wszystkim nadmierne wydatki, szczególnie na cele bieżące. To czysty konsumpcjonizm za pomocą budżetu. Po drugie, przeregulowany rynek pracy, który oznacza mniejszą liczbę zatrudnionych. Mniej zatrudnionych to mniej podatków. Niepracujący przechodzą na wcześniejszą rentę albo na rozmaite formy zasiłków, a to oznacza wydatki dla budżetu. Finanse publiczne osłabia też usztywnianie gospodarki. Wreszcie opóźnianie prywatyzacji i restrukturyzacji powoduje, że w przedsiębiorstwach utrzymują się straty i ciągną za sobą w dół finanse publiczne.

Pogłębiająca się nierównowaga budżetowa, szybkie narastanie długu publicznego oraz pogarszające się perspektywy finansów niekorzystnie oddziałują na rynki finansowe powodując wzrost rentowności papierów wartościowych oraz osłabienie złotego.

To prosty mechanizm: jeżeli budżet więcej pożycza (a musi pożyczać, bo ma deficyt), to ktoś inny będzie miał mniejszy dostęp do kredytów. Tym kimś są przedsiębiorstwa, które muszą więcej za to zapłacić. Dość wspomnieć, że udział zadłużenia sektora finansów publicznych w aktywach banków komercyjnych wzrósł z 13 proc. na początku 2001 r. do 20 proc. Wystarczy zatem zaniechać uzdrawiania, odwlec zmiany, by już płacić realną społeczną cenę - bo wzrost oprocentowania obligacji skarbowych, które trzeba spłacać z budżetu zaciągając długi, to właśnie realna cena. Wystawiają nam ją rynki finansowe, czyli nasi aktualni lub potencjalni wierzyciele. Wierzyciel niepewny tego, komu pożycza pieniądze, albo policzy sobie wyższe odsetki, tzw. “premię za ryzyko", albo nie pożyczy ich wcale.

Jak zostać liderem?

Co należy zrobić, żeby polskie tendencje do wzrostu gospodarczego się nie załamały, ale utrzymały i wzmocniły? Polityka państwa nie może dłużej być obojętna na przedsiębiorców i obywateli. By gospodarka mogła się szybko rozwijać i tworzyć nowe miejsca pracy, konieczne jest wprowadzenie pakietu reform strukturalnych, które umożliwią wzrost wydajności przy jednoczesnym zwiększaniu zatrudnienia. Sześć poniższych punktów nie jest zamkniętą listą, ale na pewno ujmuje najistotniejsze warunki:

• absolutnie niezbędne jest uzdrowienie finansów publicznych, przede wszystkim ograniczając nadmierne wydatki. Plan Hausnera powinien być wprowadzony w życie z nawiązką, a nie okrojony;
• razem z ograniczeniem wydatków należy obniżyć i uprościć podatki, zwłaszcza obciążenia kosztów pracy;
• stabilizacja inflacji na niskim poziomie i kontrola deficytu obrotów bieżących. Jeśli już raz udało się coś dobrego osiągnąć, trzeba się tego trzymać. Inflacja zależy od stabilności polityki monetarnej, ale także od polityki fiskalnej, która wpływa na oczekiwania co do kursów;
• uzdrowienie chorych sektorów i dokończenie prywatyzacji. Społeczne koszty opóźnienia prywatyzacji są zbyt duże;
• zlikwidowanie barier krępujących przedsiębiorczość, zwłaszcza ograniczenie paraliżujących biurokratycznych regulacji rynku pracy czy rynku budowlanego, oraz wzmocnienie konkurencji;
• poprawienie jakości prawa (w tej chwili mamy inflację ustaw niskiej jakości) oraz lepsza egzekucja prawa. Zła praca sądownictwa osłabia gospodarkę i podważa zaufanie do państwa.

Te punkty są pewnie oczywiste, niemniej warto je powtarzać i pokazać na szerszym tle. Dlaczego, mimo iż wychodzenie z biedy wydaje się być ważnym społecznie celem, większość krajów nadal w niej tkwi? Ponieważ ich ustroje tę biedę podtrzymują; poddały się kilku siłom, które kryją się za złymi warunkami gospodarowania.

Po pierwsze, chodzi o interesy. Ze złego ustroju można dobrze żyć. Jeśli prawo jest skomplikowane, daje okazję do korupcji. Jeżeli prawo ogranicza konkurencję, niektórym przedsiębiorcom łatwiej sprzedawać ich towary. W związku z tym niemal w każdym kraju jest silna presja do zamykania się, ograniczania importu. Ale zamykając się, odbieramy innym cząstkę wolności, zmniejszamy konkurencję, a efektywność gospodarki cierpi.

Po drugie, to zwykłe nieporozumienia. Jest jeszcze mnóstwo nie tyle niewiedzy, co złej wiedzy, wiedzy negatywnej, przekonań, że receptą na każdy problem jest większa interwencja państwa. Tymczasem łatwo wykazać, że źródłem wielu problemów jest szkodliwa interwencja państwa. Nie znaczy to, że państwo nie ma nic do roboty w społeczeństwie. Ma, ale często źle wykonuje swą rolę. Głównym zadaniem państwa jest utrzymywanie dobrego prawa i jego ochrona.

Wreszcie trzecią siłą na rzecz złych warunków gospodarowania są emocje, które liczą się w masowej demokracji. Przykład: jaka jest naturalna reakcja wielu ludzi na wiadomość, że jakieś biuro podróży wystawiło swych klientów do wiatru? Domaganie się koncesji od Sejmu: “ktoś to musi uregulować"! Pod wpływem presji wprowadza się licencje, powodując paraliż i dając pole do korupcji.

Nie mówię tego wszystkiego po to, by kogokolwiek demobilizować; nie traktuję tych trzech naturalnych źródeł oporu jako fatum, którego nie da się przezwyciężyć. Trzeba je wskazywać, by uświadomić sobie, że rozwój wymaga ciągłych starań, nie spada jak manna z nieba. Rozwój kraju zależy od tego, czy dostatecznie dużo ludzi zmobilizuje się na rzecz określonego, rozsądnego programu i przeciwstawi się - pokojowo, nie zbrojnie - reprezentantom populistycznych kierunków. W tych nielicznych krajach, gdzie to się udało, nastąpił sukces gospodarczy.

Jestem przekonany, że Polska nie zmarnowała ostatnich 15 lat i nie zmarnuje przyszłości. Ale jeżeli nasza szansa na rozwój ma się stać rzeczywistością, należy wiedzieć, czemu się przeciwstawić i w imię jakiego programu. Do tego trzeba ciągłego wysiłku, bo walka o rozwój nigdy się nie kończy.

Prof. LESZEK BALCEROWICZ jest prezesem Narodowego Banku Polskiego. W latach 1989-91 wicepremier i minister finansów w rządzie Tadeusza Mazowieckiego; 1995-2000 przewodniczący Unii Wolności, od 1997 do czerwca 2000 r. ponownie wicepremier i minister finansów. Publikowany tu tekst jest skróconą wersją referatu wygłoszonego 19 stycznia w Krakowie podczas spotkania z przedsiębiorcami. Tytuł i śródtytuły pochodzą od redakcji.