Praworządność i pieniądz

Współcześnie również obserwujemy w ekonomii wzrost zainteresowania kwestiami instytucjonalnymi. Prowadzone są badania, które przy użyciu technik ekonometrycznych mają pokazać, jak zmiany w instytucjach (lub w całościach nazywanych "systemami" bądź "ustrojami") wpływają na jakość naszego życia.

Kiedy prawo rządzi

Praworządność najlepiej pojmować jako cechę zmienną, która w różnym natężeniu występuje w ustrojach politycznych. Są ustroje - choćby totalitarne - pozbawione praworządności. Badania pokazują, że wyższy poziom praworządności wiąże się m.in. z lepszymi wynikami gospodarczymi, dotyczy to szczególnie stopnia ochrony oraz definicji praw własności. Wyższy stopień ochrony dobrze zdefiniowanych praw własności idzie w parze z szybszym długofalowym wzrostem gospodarczym. Nie powinno nas to dziwić, bo z lekcji historii wiemy, że to socjalizm upadł, a nie kapitalizm.

O praworządności mówimy, kiedy państwo rządzi poprzez prawo, a nie np. służby specjalne. Nadto, powinno być to prawo określonego typu, a nie każde prawo. Powinno ono w pewien zamierzony sposób wpływać na ludzkie zachowania. Wobec tego musi być ogłoszone, nie powinno działać wstecz, nie powinno być wewnętrznie sprzeczne, nie powinno domagać się od ludzi rzeczy niemożliwych. Nie powinno to być również prawo, o którym z góry wiadomo, że pozostaje na papierze. Cechą ustroju komunistycznego była duża dawka prawa fikcyjnego. Część zapisów w Konstytucji była fikcyjna i każdy o tym wiedział. Jeżeli i teraz dostrzega się niebezpieczeństwo, że najważniejsza część prawa, czyli Konstytucja, może być gwałcona, powinno się wzywać do mobilizacji. Konstytucje stają się martwe, jeżeli ludzie ich nie bronią.

O praworządności mówimy, kiedy prawo nie ma charakteru szczegółowych instrukcji, lecz zostawia ludziom jakiś zakres wolności. Wybitny ekonomista i filozof Fryderyk Hayek określił rządy prawa jako sytuację, w której państwo we wszystkich swoich działaniach jest związane regułami ustalonymi i ogłoszonymi wcześniej, i to regułami, które umożliwiają przewidzenie z dostateczną dozą pewności, w jaki sposób i w jakich okolicznościach państwo będzie używać przymusu. Tylko wtedy umożliwia ono obywatelom racjonalne planowanie indywidualnych zachowań i interesów. Zatem prawo musi być dostatecznie ogólne i nie może być kapryśne ani tendencyjne.

Nie wystarczy patrzeć na prawo jako na zbiór zapisanych zdań. Jeżeli chcemy wiedzieć, czy ustrój jest praworządny, musimy przyjrzeć się państwu i prawu w działaniu. W tym miejscu dochodzimy do absolutnie kluczowej kwestii niezawisłości sądów i bezstronności prokuratury. Sytuacja, w której prokuratura stałaby się narzędziem zwalczania rywali politycznych, nie daje się pogodzić z praworządnością. Przynajmniej od czasów Monteskiusza wiemy, że władza skoncentrowana w jednym ręku (nawet jeżeli jest z pochodzenia demokratyczna) zmierza do despotyzmu. Monteskiusz uzasadniał, że podział władzy to sposób, by władza nie zagrażała wolnościom. Gdy mówimy o niezależności instytucji nie chodzi nam jednak o to, by wywyższały się ponad inne. Wspominam o tym, ponieważ ten rodzaj interpretacji zauważyłem walcząc o niezależność Narodowego Banku Polskiego. Chodzi tylko o to, że dla wykonywania pewnych zadań przypisanych instytucji, niezależność jest jej potrzebna jak powietrze. Nie dotyczy to wyłącznie banku centralnego, ale również agencji regulacyjnych, np. urzędu energetyki, urzędu telekomunikacji, urzędów nadzoru finansowego… W Polsce obroniono niezależność banku centralnego, lecz zniszczono niezależność agencji regulacyjnych, na mocy uchwalonej ustawy o służbie cywilnej (czy raczej o jej braku) na wyższych szczeblach.

Wolnością najbardziej niedocenianą w XX wieku była wolność gospodarcza, której rdzeniem jest własność prywatna i swoboda przedsiębiorczości. Dla wielu intelektualistów była ona tak prozaiczna, że nie widzieli powodu, by się nią zajmować. Jest ona jednak fundamentalna, ponieważ nie ma bez niej rozwoju gospodarki, sfery bardzo ważnej dla życia każdego człowieka. Bankructwo marksizmu polegało na tym, że w odebraniu wolności gospodarczej upatrywał on klucz do dobrobytu i rozwoju. Marks nazywał rynek "anarchią produkcji". Była to straszliwa pomyłka, nie tylko teoretyczna, ale i praktyczna. Ponadto, bez wolności gospodarczej nie ma demokracji. Nie znamy przypadku trwałego współistnienia demokracji i socjalizmu, czyli dominacji własności państwowej i zakazu prywatnej przedsiębiorczości w gospodarce. Zatem, jeżeli ktoś nie lubi kapitalizmu, ale kocha demokrację, to powinien lubić kapitalizm, choćby i miłością zastępczą. Antykapitalistyczny demokrata jest tworem rażąco niespójnym.

Jak upadają królestwa

Wymienialność pieniądza jest bardzo ważna dla rozwoju, bo umożliwia swobodę gospodarowania pomiędzy przedsiębiorcą czy konsumentem z danego kraju i jego partnerami z całego świata. Wymienialność pieniądza jest jednak niezwykle ważna również dla autonomii obywatela w stosunku do władzy politycznej. Cóż bowiem się dzieje, gdy nie ma wymienialności? Obywatel (lub przedsiębiorstwo) musi zabiegać o przydziały dewiz i staje się klientem władzy politycznej. Zaś władza mówi: tobie dam, a tobie nie dam, jak będziesz grzeczny, to dostaniesz. Wymienialność pieniądza ma więc znaczenie również z nieekonomicznego punktu widzenia.

Pieniądz jest środkiem wymiany. Rynek jako mechanizm społecznej wymiany powstaje i rozszerza się, kiedy funkcjonuje pieniądz. Jeżeli wprowadza się ustrój, który usuwa regularną wymianę, czyli rynek, pieniądz zostaje zdegradowany, ponieważ nie może być środkiem wymiany. Dlatego w socjalizmie, który był ustrojem antyrynkowym, nie było prawdziwego pieniądza. Pieniądz socjalistyczny był skrajnie ułomny, bo nie był wymienialny (wymienianie u cinkciarza nie jest żadną wymienialnością). W ramach centralnego planowania były dwa różne pieniądze, każdy ułomny: jeden w sferze konsumpcji, drugi w sferze produkcji...

W historii ludzkości dostrzegamy dwa ścierające się dążenia. Po pierwsze, chodzi o pragnienie ludzi (zwłaszcza tych "zwykłych"), żeby mieć dobry pieniądz, czyli pieniądz, któremu mogą ufać racjonalnie. Zresztą, zaufanie do pieniądza nigdy nie opiera się na ślepej wierze. Zawsze jest oparte na doświadczeniu i obserwacji. Ludzie chcą pieniądza stabilnego i SWOBODNIE wymienialnego na dobra. Owo pragnienie było, jest i będzie obecne, tak jak pragnienie dobrego prawa. Ścierało się ono przez wieki (i będzie się ścierać) z tendencją do psucia pieniądza przez władzę polityczną - nie dlatego, że we władzy gromadzą się szczególnie zdeprawowani osobnicy i nie tylko dlatego, że system polityczny tworzy bodźce, żeby psuć pieniądz.

Pamiętajmy, że istnieją ogromne różnice między psuciem pieniądza kruszcowego i niekruszcowego. Przez większość historii panował pieniądz kruszcowy, który ze względu na jego naturę można było psuć tylko w umiarkowanym stopniu i tempie. Polegało to na zmniejszaniu zawartości złota lub srebra w monecie, przy jednoczesnym zachowaniu jej nominalnej wartości. Władca czerpał z tego faktu korzyści. Ściągał siłę nabywczą ze społeczeństwa, by móc sfinansować np. kampanię wojenną. Zawsze jednak mściło się to na ludziach, którzy odbierali to jako wielką krzywdę.

W tym miejscu pozwolę sobie zacytować wybitnego i powszechnie znanego monetarystę, Mikołaja Kopernika (który poza tym był również astronomem). Jako doradca króla Zygmunta Starego pisał: "Lubo niezliczone upadki królestw, księstw, i rzeczpospolitych można by naznaczyć przyczyny. Te jednak cztery: niezgoda, śmiertelność, niepłodność ziemi i spodlenie monety są według mojego zdania najgłówniejsze. Trzy pierwsze są tak jasne, że nikt w prawdzie ich nie zaprzeczy. Czwartą zaś, tj. spodlenie monety, niektórzy tylko, i to głębiej się zastanawiający, uznają, z powodu, że nieraz niegwałtownie, lecz z wolna i ukrytemi niejako drogami przyprawia państwa o upadek". I dodawał: "Szczególniej te kwitną państwa, w których jest dobra moneta, nikczemnieją zaś i upadają te, które spodlonej używają". Myślę, że ten jego sąd opierał się na bogatym doświadczeniu, ale Kopernik nie przewidział, bo nie mógł, zmiany w charakterze pieniądza. Nowoczesny pieniądz jest oderwany od kruszcu. Wartość pieniądza - mówiąc najprościej - jest odwrotnie proporcjonalna do ilości pieniądza. Jeżeli przekracza się pewne pułapy wzrostu jego ilości, nieuchronnie wartość pieniądza spada. Nie jest przypadkiem, że przejście do pieniądza niekruszcowego, przynajmniej na początku, było usiane przypadkami katastrof, jak choćby hiperinflacji po I wojnie światowej. W Austrii od października 1921 roku do sierpnia 1922 ceny wzrosły prawie 70-krotnie. W Polsce, przed czasami Władysława Grabskiego, blisko 700-krotnie, w Niemczech od sierpnia 1922 do listopada 1923 ten wskaźnik wyniósł... 10 miliardów.

Katastrofa pieniądza jest katastrofą gospodarki. Kiedy pieniądz pada, pojawiają się różne substytuty, które nie spełniają jednak wszystkich ról pieniądza oficjalnego. Co więcej, katastrofie gospodarki związanej z katastrofą pieniądza towarzyszą czasem gwałtowne przemiany polityczne. Jeden z najwybitniejszych współczesnych ekonomistów, zmarły niedawno Milton Friedmann twierdził, że hiperinflacja w Rosji i Niemczech po I wojnie światowej przygotowała grunt dla komunizmu w pierwszym z tych państw, a dla nazizmu - w drugim. Pieniądz papierowy (czyli niekruszcowy) jest bardziej narażony na katastrofy, ponieważ nie broni go sama jego natura. Jak go więc chronić? Otóż, między pieniądzem współczesnym a praworządnością istnieją silne związki dwojakiego typu: po pierwsze, państwo, w którym rządzący mogą łatwo nakładać na ludzi podatek inflacyjny (bo psucie pieniądza jest jak podatek, który ściąga z ludzi ich siłę nabywczą), trudno uznać za praworządne. W dodatku jest to podatek podstępny i nakładany bez zgody jakiejkolwiek reprezentacji społeczeństwa. Jeżeli nie uznamy, że jest on sprzeczny z praworządnością, przyznajemy, że wszelkie formy politycznego rabunku są zgodne z naturą państwa prawa. Wówczas sama istota państwa prawa traci na znaczeniu. Myśl tę powtarzam za innym wybitnym ekonomistą, Ludwikiem von Miesesem, który uczył nas, że zdrowy pieniądz został obmyślony jako narzędzie ochrony obywatelskich wolności przed despotyzmem. Zdrowy pieniądz należy do tej samej grupy gwarancji, co konstytucje polityczne i prawa obywatelskie.

Istnieje jednak i druga zależność. Muszą bowiem istnieć zabezpieczenia instytucjonalne. Współczesny świat zna ich trzy rodzaje. Niektóre kraje przyjmują mocny pieniądz innego kraju. Pieniądzem w Panamie i Ekwadorze jest amerykański dolar, a w Czarnogórze i Kosowie euro. Nieprawda, że jest tyle pieniędzy, ile państw - porzućmy ten przesąd. Nawet w dawnej Europie pewne pieniądze krążyły w więcej niż jednym państwie. Inne kraje wchodzą do unii monetarnej, czyli przyjmują wspólny pieniądz. Najwybitniejszym przypadkiem tego rodzaju jest euro. Polska, jako członek Unii Europejskiej, ma przed sobą możliwość wejścia w jego strefę. Nikt nas tam nie ściąga na siłę, trzeba tylko spełnić pewne kryteria. Warto je zresztą spełnić, niezależnie od tego, czy euro istniałoby, czy nie. Warto choćby uzdrowić finanse publiczne. Inne kryteria - póki co - już spełniamy: mamy niską inflację i niskie długoterminowe rynkowe stopy procentowe (choć obecnie są one już wyższe niż kilkanaście miesięcy temu).

Odpowiedzialność za stabilność pieniądza oddaje się w ręce odrębnej instytucji, banku centralnego, zapewniając mu niezbędną do wykonania tej misji niezależność od władz politycznych. Musi być ona faktyczna, a nie papierowa. Proszę zauważyć, że dwa pierwsze sposoby (przyjęcie zewnętrznego pieniądza czy wspólnego pieniądza) też opierają się na niezależności banku centralnego, tylko że w pierwszym przypadku musi to być bank jakiegoś kraju, np. urząd rezerwy federalnej, jeżeli przyjmuje się dolara amerykańskiego jako walutę, a w drugim przypadku - Europejski Bank Centralny, jako bank, który też musi być niezależny, żeby pieniądz wspólny, czyli euro, był stabilny. Niezależność współczesnego pieniądza, niebronionego przez własną naturę, opiera się więc na sile i niezależności jego strażnika. W czasach Monteskiusza pieniądz był broniony w dużym stopniu przez własną naturę. W czasach współczesnych nie jest już przez nią broniony, więc myśl konstytucyjna (jako badanie głębokich przemian w ustrojach) znalazła takie oto rozwiązanie: trzeba pieniądz odpolityczniać. Tak jak odpolityczniono własność, prywatyzując ją, tak uprawnienia do podejmowania decyzji kształtujących wartość pieniądza przekazano w ręce odrębnej instytucji, tzn. banku centralnego.

Siła państwa

Pozostaje pytanie: jakie są zależności między pieniądzem a demokracją? Spróbujmy zdefiniować demokrację tak, jak to czynił wybitny ekonomista, Joseph Schumpeter. W systemie demokratycznym zmiana władzy dokonuje się na drodze regularnych, uczciwych wyborów, co oznacza oczywiście, że musi być jakiś minimalny zakres rzeczywistej konkurencji politycznej i nie można kandydatów zamykać w więzieniach przed wyborami albo wysuwać w stosunku do nich oskarżenia i eliminować z konkurencji. Ma to swoje implikacje instytucjonalne, ale pozostawia pole do zaistnienia różnych typów demokracji. W ustroju demokratycznym, co do którego wartości nie mam żadnych wątpliwości, istnieje jednak pewien problem, a mianowicie, wśród graczy politycznych są tacy, którzy chcą osiągać łatwy sukces - to jest natura ludzka. Jak można osiągać łatwy sukces? Pobudzić gospodarkę przed wyborami. W Polsce w dyskusji o gospodarce bardzo często używa się określeń termicznych: "grzać" albo "chłodzić". Wyczuwamy, że chłodzenie jest oczywiście niedobre, a grzanie - przeciwnie. Dlaczego? Bo ciepło jest lepsze od zimna. Ta termiczna teoria ekonomii dominuje w polskich dyskusjach politycznych na temat gospodarki. A na czym naprawdę owo pobudzanie przez "grzanie" polega? Otóż polega na wstrzyknięciu większej ilości pieniądza na rynek, co w niektórych sytuacjach rzeczywiście może na krótką metę ożywić gospodarkę. Dzieje się to jednak zawsze kosztem narastającej inflacji (co szkodzi rozwojowi) albo koniecznością zareagowania na inflację, w postaci podniesienia stóp procentowych. Tego rodzaju zabiegi nazywane politycznym cyklem wyborczym nie opłacają się jednak społeczeństwu. Co można zrobić, by nie miały miejsca? Wracamy tu znów do roli banku centralnego, którego niezależność powinna być gwarantem ochrony gospodarki przed cykliczną ingerencją polityczną.

Co bowiem znaczy pojęcie "silne państwo"? Czy silne państwo oznacza silnie skoncentrowaną władzę polityczną? Gdyby takie silne państwo w Polsce powstawało, mielibyśmy silne państwo, lecz słabą Polskę. Państwo powinno być silne w ochronie szeroko zakrojonych wolności indywidualnych, silne podziałem władzy po to, żeby nie stawała się ona despotyczną. Silne dzięki temu, że mamy niezależne instytucje, które niezależności potrzebują po to, żeby wykonywać swoją konstytucyjną misję.

Przemiany, które dokonały się w ostatnich siedemnastu latach w Polsce i innych krajach Europy Środkowo-Wschodniej, dają się podsumować przy pomocy różnych wspólnych mianowników, ale bodaj najważniejszym wspólnym mianownikiem jest przechodzenie od socjalistycznego państwa bezprawia do państwa prawa. Dokonaliśmy ogromnego postępu w marszu od państwa bezprawia do praworządności, ale droga nie jest zakończona. Pamiętajmy, że żadne wartości społeczne, nawet już raz osiągnięte, nie trwają dalej automatycznie. Wartości społeczne, które są wyrażone w ustroju, wymagają obrońców.