Spółki Skarbu Państwa: po co nam one i czy da się lepiej zorganizować ten system?

Jeśli wierzyć w oświadczenia polityków opozycji, w spółkach Skarbu Państwa (SSA) ma miejsce istny armagedon. W maju wiceprezes PiS Przemysław Czarnek zapowiedział kontrole poselskie w Orlenie, Jastrzębskiej Spółce Węglowej i Azotach. „Mówimy o trzech spółkach strategicznych odpowiedzialnych również za bezpieczeństwo i działających w sektorze bezpieczeństwa, które przyniosły rekordowe straty w czwartym kwartale 2025 roku” – twierdził polityk wskazując na to, że Orlen miał stracić 5,5 mld zł netto, JSW 3,4 mld zł, a Grupa Azoty 4,2 mld.

Czarnek nie dodał, że inne spółki były w dużo lepszym stanie. W tym samym okresie Polska Grupa Energetyczna zarobiła 3,1 mld zł, a PKO BP i KGHM po 2,7 mld zł. Jednak nie powinno nas to uspokajać, bo jak wskazuje Jacek Frączyk z „Business Insidera”, co trzy miesiące publikujący podsumowanie wyników finansowych „Holdingu Tuska” (19 przedsiębiorstw zależnych od państwa notowanych na warszawskiej giełdzie), w IV kwartale straciły one łącznie 1 mld 42 mln złotych.

„Gdzie są pieniądze Polaków?” – pyta więc Czarnek, ale jest to o tyle bezzasadne, że strat nie można w tak łatwy sposób podsumowywać. Jeśli np. biorą się one z niższych marż lub niepodnoszenia cen przez SSA (mimo droższych surowców), to pieniądze zostają po prostu w kieszeniach klientów. 

Z drugiej strony, w ubiegłym roku spółki węglowe dostały prawie 9 mld „pieniędzy Polaków” w postaci dopłat i dokapitalizowania skarbowymi papierami wartościowymi. Tyle że głównej części tego wsparcia, związanej z planowaną redukcją zdolności produkcyjnych, nie otrzymuje choćby podlubelska kopalnia Bogdanka, co czyni ją mniej konkurencyjną wobec śląskich kuzynek – i to także wpływa na jej sytuację finansową. Niemniej wątpię, by kandydat PiS na premiera – choć sam jest z Lubelszczyzny – miał odwagę domagać się obcięcia wydatków na Górnym Śląsku.

W sumie „Holding Tuska” jest od końca 2023 r. na plusie łącznie o ok. 30 mld zł. Dla porównania, w dwóch ostatnich pełnych latach rządów PiS „Holding Morawieckiego” zarobił ponad 120 mld zł. To wyliczenie ma oczywiście swoje ograniczenia, bo kwoty te nie są urealnione o inflację, w tym okresie zmieniał się także skład państwowego portfela na GPW – niemniej czterokrotna przebitka robi wrażenie. 

Czy ekipa Tuska zaprzepaszcza schedę po poprzednikach?

Prześledźmy, co kolejni ministrowie aktywów państwowych w obecnym rządzie (było ich łącznie z obecnym trzech) robili od grudnia 2023 r. Ich urzędowanie zaczęło się, jak zwykle, od miotły personalnej. Barometr „Rzeczpospolitej”, mierzący rotację prezesów spółek z udziałem Skarbu Państwa, zakończył 2024 rok na poziomie 94,3 pkt (w ciągu roku wymieniono władze niemal we wszystkich monitorowanych firmach). Znalazł się on blisko rekordów z pierwszego roku rządów PiS, gdy wskaźnik przekraczał 100 pkt (oznacza to, że w niektórych spółkach zmieniono prezesów już po pierwotnej rotacji).

Nie ma badań, które pozwalałyby uczciwie stwierdzić, że obecnie obsadza się stanowiska bardziej kompetencyjnie niż partyjnie. Nowi członkowie zarządów i rad nadzorczych to często osoby mające przede wszystkim doświadczenie w tych samych lub innych spółkach zależnych od państwa za „poprzedniego Tuska”. Przykładem może być szef Orlenu Ireneusz Fąfara, były prezes Orlen Lietuva, a także prezes PKO BP Szymon Midera, wcześniej kierujący Bankiem Pocztowym, czy prezes PZU SA Bogdan Benczak, przez lata związany z różnymi spółkami Grupy PZU.

Jednak inaczej niż za czasów PiS, kiedy to członkowie władz spółek przekazali na konta swej partii co najmniej 5,5 mln zł, niewielu z obecnych prezesów odpłaca się politycznym patronom darowiznami. Wyjątkami są np. Mateusz Pindel (prezes Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Katowicach) – który w latach 2024-2026 wpłacił 75 230 zł na Polskie Stronnictwo Ludowe, a także Ireneusz Sitarski (wiceprezes Orlenu) i Cezary Stypułkowski (dwa miesiące po wpłaceniu darowizny rada nadzorcza Pekao S.A. wybrała go prezesem spółki), którzy przekazali odpowiednio 20 i 30 tys. zł w 2024 r. na rzecz Nowej Lewicy. 

Na liście darczyńców Koalicji Obywatelskiej (to jej podlega ministerstwo aktywów) oraz Polski 2050 za lata 2024-2025 nie znalazłem osób zasiadających we władzach podmiotów zależnych od państwa, oprócz Magdaleny Roguskiej, która w marcu 2024 r. wpłaciła na PO 9 tys. zł, ale dopiero kilkanaście dni po tym, jak ustąpiła z RN Polskiej Wytwórni Papierów Wartościowych. Wśród czołowych darczyńców partii koalicyjnych są głównie lokalni i ogólnopolscy politycy niezwiązani ze spółkami zależnymi od państwa oraz przedstawiciele prywatnego biznesu.

Można powiedzieć, że spółki przestały być bezpośrednio drenowane na rzecz partyjnych budżetów. Mniej widoczne są również pośrednie formy zawłaszczania SSA, np. poprzez wspieranie z publicznej kasy okołopartyjnych mediów. Już w 2024 r. pięciu głównych prawicowych wydawców straciło prawie połowę aktywnych wspierających. Reklamy niemal zniknęły z Republiki i, w mniejszym stopniu, z wPolsce24, a zaczęły wracać do TVN i TVN24. 

Częściowo jest to odcięcie kroplówek dla mediów prawicowych, a częściowo ogólne ograniczenie wydatków firm zależnych od państwa na marketing. Przykładowo w 2024 r. siedmiu dużych państwowych reklamodawców ograniczyło emisję spotów telewizyjnych z 966,6 tys. do 763,7 tys.  

Warto też dodać, że składki na założoną w epoce PiS Polską Fundację Narodową płacą dziś już tylko trzy spółki-fundatorzy: KGHM Polska Miedź, Orlen i PZU. Pozostałe wstrzymały wpłaty, uznając, że dalsze finansowanie PFN może być bezzasadne, a teraz czekają na systemowe rozwiązanie sprawy. Z kolei PFN pozwała o zapłatę zaległych składek trzech innych fundatorów: Polski Holding Nieruchomości, Giełdę Papierów Wartościowych oraz Polską Wytwórnię Papierów Wartościowych. Według fundacji wybrano je na początek dlatego, że pozwanie ich oznaczało niższe koszty sądowe.

Od strony instytucjonalnej zmienia się jednak niewiele. Obietnicą KO i koalicji 15 Października nie było przecież zastąpienie jednych nominatów drugimi, lecz także wprowadzenie czytelnych kryteriów naboru i transparentnych konkursów na stanowiska w spółkach z bezpośrednim lub pośrednim udziałem państwa. Tymczasem przez ostatnie dwa lata KO i PSL utrącały bądź rozwadniały kolejne propozycje polityków Polski 2050 (wspieranych częściowo przez Nową Lewicę) w zakresie zamknięcia dostępu niekompetentnym partyjnym działaczom do stanowisk.

Dopiero w lutym tego roku, ponad dwa lata od objęcia władzy przez Tuska, Ministerstwo Aktywów Państwowych (MAP) ogłosiło Kodeks Dobrych Praktyk Nadzoru Właścicielskiego. Zapisało w nim „jasne reguły zamiast uznaniowości”, neutralność polityczną, standard kompetencji, większą rolę rad nadzorczych czy procedurę „stosuj albo wyjaśnij”, nakazującą uzasadniać obejście wskazanych w kodeksie procedur. 

Brzmi to rozsądnie, tylko że kodeks to miękka i ogólnikowa regulacja. Jeśli jego przepisy będą przeszkadzały „górze”, to nie będą przestrzegane i nie będzie miał kto wyciągać konsekwencji. Reszta to zapowiedzi: MAP chce zmienić ustawę o zasadach zarządzania mieniem państwowym i podwyższyć wymagania wobec kandydatów na członków rad nadzorczych. Słusznie, szkoda tylko, że proces zmian trwa tak długo.

Równocześnie resort aktywów ogłosił dwa dodatkowe priorytety dla działalności spółek mu podległych: częstszej współpracy z krajowymi poddostawcami (local content) oraz zapewnienia finansowania na potrzeby obronności. Obie zasady, choć można je tłumaczyć patriotyzmem gospodarczym czy bezpieczeństwem narodowym, mogą negatywnie odbić się na zyskach państwowych firm. 

Skarb Państwa ma jednak swoje udziały w różnych firmach nie tylko dla zysku. Po co jeszcze? To zależy, kto i o co pyta. Słowem wytrychem, którym w odniesieniu do różnej maści przedsiębiorstw posługują się zarówno były szef MAP Jacek Sasin, jak i obecny Wojciech Balczun, jest bezpieczeństwo. Tę funkcję nadaje się zwłaszcza Orlenowi, który politycy widzą w roli „narodowego czempiona” ciągnącego w górę całą gospodarkę. 

W związku z tym w sektorze bankowym zaszła w ostatnich latach wręcz repolonizacja (zakup Pekao S.A. od Unicredit przez PZU i Polski Fundusz Rozwoju) pod hasłem „kontroli polityki kredytowej”, promowanej przez Mateusza Morawieckiego. Spółki finansowe odgrywały też ważną rolę w „przygotowaniu i wdrożeniu szeregu instrumentów chroniących firmy i ich pracowników przed skutkami COVID-19”, jak mówił Sasin. A dziś, we współpracy z Ministerstwem Zdrowia, spółki zależne od państwa mają się angażować np. w działania na rzecz profilaktyki i edukacji zdrowotnej.

Wciąż jednak nie mamy obiektywnych kryteriów, na podstawie których moglibyśmy jednoznacznie stwierdzić, czy rządzący dobrze zarządzają państwowym majątkiem. Uzasadnienie dla przybicia stempla „państwowości” danej spółki szyje się na poczekaniu w zależności od politycznych potrzeb.

Nie potrafię znaleźć uzasadnienia dla państwowej własności takich firm jak Sklejka Orzechowo, Armatura Kraków czy Fabryka Szlifierek „FAS-Głowno”. Rządzący nie przedstawiają nam żadnych powodów, dla których podobne przedsiębiorstwa są zależne od państwa. W ustawie o zasadach zarządzania takim mieniem czytamy, że służy ono ogólnikowemu „wykonywaniu zadań publicznych”. Z przepisów nie wynika jednak spójny katalog celów i uzasadnień dla utrzymywania własności państwa w konkretnych podmiotach. 

Najwyraźniej jednak niektóre z nich spełniają zadania ważniejsze niż inne, skoro w świetle ustawy 30 z nich rządzący w ogóle nie mogą sprzedać poza sektor państwowy. Są to głównie spółki energetyczne, paliwowe i surowcowe, ale także Totalizator Sportowy czy Pałac Saski sp. z o. o., zajmująca się odbudową rzeczonego obiektu. 

Istnieje także, częściowo pokrywająca się z ustawową, lista spółek o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa, sporządzona dla 23 obszarów, m.in. energetyki, komunikacji czy działalności finansowej. Znajdują się na niej także nieoczywiste przypadki takie jak Totalizator Sportowy, którego podstawowa, raczej hazardowa działalność w ogóle się w te obszary nie wpisuje.

Kolejną podgrupą są spółki realizujące misję publiczną – ich jednak rządzący nie wymieniają. Twórcom (jestem jednym z nich) raportu „(Nie)jawna polityka właścicielska państwa” (wyd. Forum Obywatelskiego Rozwoju) udało się ustalić na podstawie rozproszonych źródeł, że jest ich co najmniej 70. To m.in. media publiczne, porty morskie, ale także firmy zarządzające specjalnymi strefami ekonomicznymi. 

Krótko mówiąc, liczbę spółek, których „państwowość” da się dziś w ogóle zaczepić o któryś z ustawowych lub quasiustawowych tropów, nasz raport szacuje na 81. Jest ich jednak znacznie więcej, a ich zadania są bardzo często co najmniej mgliste. Wedle oficjalnych danych państwo angażuje się w 331 aktywnych przedsiębiorstw, z czego w 180 przypadkach oznacza to co najmniej 50 proc. udziałów lub akcji.

W kolejnych co najmniej kilkudziesięciu firmach władza ma decydujące słowo co do działalności, gdyż nawet jeśli jest akcjonariuszem mniejszościowym, to wpływa na ich funkcjonowanie. Poprzez innych udziałowców, czasem wykorzystując ich rozdrobnienie albo dzięki specjalnym przepisom statutowym dającym Skarbowi Państwa większe uprawnienia. 

Problem w tym, że na tej liście są jedynie firmy, w których państwo ma bezpośrednie udziały. Nie ma na niej choćby drugiego co do wartości aktywów banku Pekao S.A., niewątpliwie zależnego od państwa, tyle tylko, że pośrednio, poprzez państwowe PZU i PFR, do których należy. W kontekście czysto prawnym Pekao S.A. wypada więc z kadru tak jak setki spółek-córek (sam Orlen ma ich 180) i wnuczek, lub też spółek portfelowych państwowych konglomeratów inwestycyjnych, takich jak Polski Fundusz Rozwoju, Agencja Rozwoju Przemysłu i Towarzystwo Finansowe Silesia; a także podmiotów trzymanych pośrednio przez fundusze inwestycyjne.

Nie wszędzie jest tak, jak w Polsce. W Norwegii rząd co roku publikuje raport o własności państwa w spółkach, który służy przejrzystości. Polityka właścicielska jest tam przedmiotem debaty parlamentarnej: spółki dzielone są na te nastawione na osiąganie zysku oraz te realizujące cele polityki publicznej. 

Przykładem tych pierwszych jest działająca globalnie firma energetyczna Equinor (dawniej Statoil). Państwo uzasadnia udział w niej utrzymaniem centrali w Norwegii, a celem właścicielskim pozostaje najwyższy możliwy zwrot w długim okresie. Do drugiej grupy zalicza się np. instytucje kultury, m.in. Norweską Operę i Balet czy Teatr Narodowy, które dostarczają wartościowe treści także mieszkańcom odległych od Oslo północnych ostępów kraju. 

Dla każdej takiej spółki norweskie państwo podaje uzasadnienie posiadania udziałów, np. bezpieczeństwo energetyczne, ochronę zasobów naturalnych czy gotowość kryzysową. Opisuje też, czy w odniesieniu do konkretnej spółki własność państwową należy utrzymywać, ograniczyć, a może firmę należałoby sprywatyzować. Bo i taka opcja jest brana pod uwagę, w przeciwieństwie do Polski (w Norwegii istnieje tylko 69 spółek z bezpośrednim udziałem państwa).

U nas ustawa wymaga każdorazowej zgody rządu na zbycie akcji Skarbu Państwa, a w przypadku 30 spółek wprost zakazuje sprzedaży akcji, z wyjątkami dla transferów wewnątrz sektora państwowego.

Także w Finlandii rząd przedstawia parlamentowi coroczne sprawozdanie o udziałach państwa w przedsiębiorstwach. Spółki mają przypisane konkretne cele: inwestorskie, strategiczne albo związane z obowiązkami ustawowymi i misją publiczną. Parlament określa też minimalne progi udziałów w wybranych spółkach, a zejście poniżej wymaga jego zgody. 

Z kolei we Francji co roku powstaje sprawozdanie z działalności państwa jako udziałowca, również przedstawiane parlamentowi. Raport przygotowuje Agencja ds. Udziałów Państwa, odpowiadająca za inwestycje w spółkach uznawanych za strategiczne. Sprawozdanie opisuje ich sytuację finansową, tłumaczy decyzje o prywatyzacji, nabyciu udziałów czy strategii handlowej. Wyróżnia też ogólne uzasadnienia własności: strategiczny charakter, wykonywanie zadań publicznych albo ryzyko systemowe w razie upadłości.

W Polsce co prawda Prokuratoria Generalna ma obowiązek sporządzania sprawozdania o stanie mienia Skarbu Państwa, jednak to raczej inwentaryzacja aktywów niż polityka właścicielska. Wspólnie z innymi autorami raportu, którym przewodził Patryk Wachowiec z Forum Obywatelskiego Rozwoju, zaproponowaliśmy, by rząd co roku przedstawiał Sejmowi sprawozdanie z zaangażowania państwa w firmy. Miałby on pokazywać portfel przedsiębiorstw państwowych i spółek z udziałem Skarbu Państwa oraz opisywać ich działalność. 

Dla każdego podmiotu rząd musiałby wskazać potrzebę i cel utrzymywania tam własności, a także wyjaśnić, dlaczego nie da się osiągnąć go mniej inwazyjnymi narzędziami, np. regulacjami (koncesjami lub obowiązkiem świadczenia określonych usług publicznych), zamówieniami publicznymi czy dotacją. Raport byłby poddany sejmowej debacie, a ponadto rządzący musieliby publikować regularnie aktualizowaną informację o tym, jakie przedsiębiorstwa są pod jego nadzorem, z uwzględnieniem spółek-córek i różnych funduszy.

Obowiązek uzasadniania własności wymusiłby na rządzących analizę potrzeby posiadania udziałów w każdej ze spółek oraz wytyczenia im mierzalnych celów do osiągnięcia. Dzięki temu nareszcie dowiedzielibyśmy się, ile faktycznie dają nam nasze „narodowe czempiony”. Utrudniłoby to także traktowanie ich jako łupu partyjnego. 

Świadomość realnej skali państwowej własności jest warunkiem sensownego nadzoru, ewaluacji, a także debaty publicznej i polityki antykorupcyjnej. Bez tego poselskie kontrole, choć co do zasady istotne, będą tylko wycinkowym sprawdzaniem najbardziej nośnych medialnie przypadków niegospodarności.