Raport o stanie inspekcji państwowych: Staliśmy się głusi i niewidomi

Państwo potrzebuje sprawnych oczu i uszu, by móc skutecznie reagować na wyzwania. Oczy i uszy są niezbędne nie tylko do pozyskiwania informacji o funkcjonowaniu społeczeństwa, rynku i pojawiających się tam problemach, ale także do obserwacji skutków prowadzonej polityki. Nigdy bowiem nie jest tak, że wszystkie efekty prowadzonych przez państwo działań są w pełni zamierzone i przewidywalne. Co ważniejsze, te oczy i uszy muszą działać nie tylko w ramach administracji centralnej, ale być rozproszone po całym kraju. Inaczej władza pozostanie ślepa i głucha na większość zjawisk, których przebieg determinuje nie tylko losy państwa i społeczeństwa, ale też jej samej. Bez takiej wiedzy łatwo przegapić zagrożenia, które mogą tę władzę zatopić, ale niewielu się tym przejmuje. Dominuje pokusa, by nic nie widzieć i nic nie słyszeć. I liczyć na to, że nikt inny nie zauważy tego, co naprawdę poszło źle, jak miało to miejsce w ramach zarządzania pandemią COVID-19, kiedy ochrona zdrowia i sanepid stanęły na granicy wydolności.

Badania prowadzone przez Ministerstwo Zdrowia po pandemii mogły odpowiedzieć na pytanie, z czego wynikały różnice w śmiertelności w różnych regionach kraju, ale zamiast głębokiego namysłu otrzymaliśmy uzasadnienie dla zamknięcia części szpitali powiatowych. Tymczasem system wymaga znacznie większej liczby zmian, których ani ministerstwo, ani środowisko lekarskie niespecjalnie pragną. Co najistotniejsze, mogłyby to być zmiany, na które najzwyczajniej w świecie nas nie stać. Dlatego łatwiej jest przyjąć opowieść, że ofiarami COVID-19 były głównie osoby starsze z chorobami współistniejącymi, które i tak by już „długo nie pożyły”. Zresztą taka opowieść jest spójna z praktyką klasyfikowania przyczyn zgonów – w Polsce wciąż wielu ludzi umiera „na starość”.

Dobrze tylko w planach

Poza systemem zbierania informacji państwo potrzebuje sprawnych rąk, aby móc skutecznie wykonywać decyzje podjęte przez władze różnego szczebla. W myśleniu o polityce publicznej czasem wykorzystuje się tu zaczerpnięty z nauk o zarządzaniu tzw. cykl Deminga. Składa się on z czterech etapów – planowania, wdrożenia, ewaluacji i dostosowania. Zwykle w naszej debacie publicznej skupiamy się na tym pierwszym. Kolejne obchodzą nas już znacznie mniej, stąd też mamy wiele przykładów programów, które nawet jeśli były nieźle zaplanowane, to kompletnie zawiodło ich wdrożenie. Doskonałym przykładem jest choćby „Mieszkanie Plus”, co przyznaje nawet sam prezes Jarosław Kaczyński. Cały misterny plan posypał się m.in. ze względu na brak zgody ze strony publicznych przedsiębiorstw na przekazanie pod zabudowę należących do nich gruntów. Nikt wcześniej bowiem nie przewidział, że nie mamy efektywnych narzędzi umożliwiających włączenie spółek skarbu państwa w ten proces.

Zresztą, już niedługo będziemy się mogli kolejny raz przekonać o znaczeniu zdolności wdrożeniowych polskiego państwa. Planujemy ogromny wzrost nakładów na zbrojenia i zdrowie, ale wcale nie jest powiedziane, że np. Narodowy Fundusz Zdrowia będzie miał wystarczające zdolności, aby poradzić sobie z rozdysponowaniem blisko 200 mld zł. W tym kontekście warto przypomnieć, że w pandemicznym 2021 r. NFZ nie udało się wydać ok. 10 proc. środków ze swojego budżetu. Według najbardziej prawdopodobnej hipotezy, zabrakło sprawnych procedur oraz ludzi, którzy mogliby te procedury skutecznie przeprowadzić. Jednocześnie wiele szpitali narzekało na brak refundacji poniesionych kosztów. To pokazuje, że sam postulat „więcej kasy” nie rozwiązuje problemów.

Ekosystem administracji publicznej złożony jest z dziesiątek różnych instytucji. W debacie publicznej najczęściej pojawia się wspomniany już NFZ, Zakład Ubezpieczeń Społecznych i Najwyższa Izba Kontroli. Gorzej jest z instytucjami, z których działaniem spotykamy się na co dzień, a które w przestrzeni medialnej są w zasadzie nieobecne poza poziomem lokalnym. Mowa tu o inspekcjach, które odgrywają niezwykle ważną rolę w nadzorowaniu działań różnych podmiotów działających na rynku i ochronie interesów wszystkich obywateli.

Najbardziej znaną, zwłaszcza po pandemii, jest Państwowa Inspekcja Sanitarna, zatrudniająca ponad 15 tys. pracowników; nie jest jednak jedyną instytucją tego typu w Polsce. Mamy także inspekcję budowlaną, farmaceutyczną, handlową, jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, ochrony roślin i nasiennictwa, ochrony środowiska, pracy, transportu drogowego i wreszcie inspekcję weterynaryjną. Informacje o nich pojawiają się wyłącznie wtedy, kiedy doświadczamy zagrożeń dla naszego bezpieczeństwa. Pandemia COVID-19, afrykański pomór świń albo katastrofa ekologiczna w Odrze – są doskonałymi przykładami tego zjawiska.

Problem w tym, że tak szybko jak rodzi się zainteresowanie, tak szybko ono umiera. Dotyczy to nie tylko świata mediów, ale także świata nauki. Kiedy przez ostatnie trzy lata zajmowałem się opisywaniem funkcjonowania większości wspomnianych inspekcji, musiałem bazować niemal wyłącznie na samodzielnie zdobytych informacjach. Poza okresowymi raportami NIK trudno bowiem znaleźć inne kompleksowe opracowania poświęcone tej tematyce. Jednocześnie trudno się spodziewać, aby sami pracownicy inspekcji walczyli o to zainteresowanie, bo w skali kraju jest ich zaledwie kilkadziesiąt tysięcy, a na dodatek są tak zapracowani, że zwyczajnie nie mieliby na to czasu. Co jednak warte podkreślenia, mają oni ogromną potrzebę bycia wysłuchanymi. Nie miałem żadnego problemu, aby ich przekonać do podzielenia się przemyśleniami i obserwacjami. A w praktyce – żalem i frustracją.

Usłyszcie mój krzyk

Nie zapomnę jednego z ważnych pracowników Inspekcji Weterynaryjnej, który w styczniu 2022 r. opowiadał mi o swojej nierównej walce z zanieczyszczeniem odpadami zwierzęcymi jednej z rzek na Pomorzu. Udało mu się nawet wypracować szybki schemat postępowania w takich sytuacjach. Rozmowa ta przypomniała mi się latem, kiedy wszyscy żyliśmy katastrofą ekologiczną w Odrze. Zadzwoniłem do niego, żeby dopytać o przemyślenia na gorąco. Był zły, że nikt nie zainteresował się jego pomysłami i wiedzą. Zignorowane zostały wszystkie systemowe rekomendacje, których wdrożenie mogło umożliwić podjęcie zdecydowanie szybszych działań w przypadku klęski w Odrze.

Gdybym chciał te wszystkie wywiady przeprowadzone w różnych inspekcjach wydać w formie książkowej, adekwatnym tytułem byłoby: „Usłyszcie mój krzyk”.

Jaki obraz inspekcji wyłania się z tych rozmów i badań? Choć każda z nich ma swoją specyfikę, katalog wyzwań jest bardzo podobny. Głównym i nadrzędnym problemem jest wszechobecne niedofinansowanie, które rodzi szereg trudności. Pracownicy inspekcji zarabiają często niewiele powyżej płacy minimalnej, co nie motywuje do solidnej pracy, ale raczej przyczynia się do demobilizującej frustracji. Na dodatek instytucje te charakteryzują się płaską strukturą organizacyjną, która nie wymusza wyraźnego różnicowania pensji (na które inspekcji i tak zwyczajnie nie byłoby stać). Z tego powodu wiele osób po kilku latach pracy nie ma wielkiej motywacji, aby w niej pozostać. W konsekwencji jesteśmy świadkami exodusu pracowników z 5-10-letnim stażem, co ma daleko idące konsekwencje dla potencjału adaptacyjnego instytucji i zdolności realizowania ustawowych zadań. Osoby z powyższym stażem mają bowiem z jednej strony spore doświadczenie branżowe, a z drugiej – wciąż posiadają łatwość w nadążaniu za zmianami technologicznymi. Dla 60-letniego pracownika inspekcji walka z nieprawidłowościami w handlu żywnością w internecie jest zwykle o wiele trudniejsza niż dla osoby, która ma lat 30.

Dochodzi również do sytuacji, w których młodzi pracownicy wprost przyznają, że przyszli do inspekcji tylko po to, aby zdobyć wiedzę i doświadczenie, a po kilku latach wyfrunąć albo do sektora prywatnego, albo do międzynarodowych agencji oferujących wielokrotnie wyższe zarobki. Widać to zwłaszcza w środowisku lekarzy weterynarii – instytucje publiczne z innych państw UE wręcz łowią pracowników naszej Inspekcji Weterynaryjnej, choć akurat w tej instytucji zarobki nie są tak tragiczne (średnie pensje to 7 tys. zł brutto). W Polsce pozostają albo pasjonaci, albo osoby, które z powodu silnego zakorzenienia rodzinnego lub niechęci do radykalnych zmian nie chcą udawać się na emigrację. Inni biorą te zagraniczne oferty – są tak finansowo kuszące, że mają moc przełamywania największych oporów.

Ucieczki pracowników, jak i trudność z pozyskaniem nowych skutkują trudnościami w wykonywaniu zadań zleconych przez państwo. Inspektoraty nie mają pieniędzy na kontrole i wystarczającą liczbę etatów dla inspektorów, w efekcie czego nie reagują na nagłe zgłoszenia. Systematycznie zmniejszana jest też liczba i charakter rutynowych kontroli, bo zwyczajnie nie ma komu ich przeprowadzać. Co więcej, powszechna stała się praktyka upraszania ludzi przechodzących na emeryturę, aby dalej wykonywali swoje obowiązki. Nie jest przypadkiem, że średnia wieku pracowników części inspekcji oscyluje wokół 60 lat. Na tym tle wyjątkowo dramatycznie wygląda sytuacja Państwowej Inspekcji Pracy, która naprawdę ledwo dyszy, mimo licznych starań podejmowanych przez kierownictwo tej instytucji. Pracownicy w wieku 30-40 lat stanowili w 2010 r. 30 proc. całej inspekcji, dziś już tylko 20 proc. Na dodatek jest ich w sumie tak mało, że są w stanie badać sytuację w jednym przedsiębiorstwie średnio raz na 15 lat, a to ma zapewne bardzo negatywny efekt, biorąc pod uwagę warunki, w jakich pracują Polacy.

Utknęli w epoce papieru

Cieszmy się jednak, że inspekcje jeszcze w ogóle pracują, bo za kilka lat doświadczymy pełnej skali negatywnych skutków luki pokoleniowej. Zresztą trzeba sobie powiedzieć, że już dziś choćby jakość systemu urzędowej kontroli żywności jest wyraźnie niższa niż jeszcze kilka lat temu, o czym przekonują nie tylko wnioski z raportów Najwyższej Izby Kontroli (tzw. megainformacja NIK z jesieni 2021 r.), ale także rozmowy z ludźmi z branży. Co gorsza, trudno tu dostrzec wiele powodów do optymizmu. Zważywszy, że bardzo ważną część polskiego eksportu stanowi produkcja rolno-spożywcza, słabość tego systemu powinna nas niepokoić podwójnie. Nie powinniśmy się też dziwić, że co jakiś czas trafiają do nas informacje o kłopotach naszej żywności za granicą.

Inspektorom brakuje często podstawowych środków niezbędnych do wykonywania powierzonych im zadań. Pierwszy przykład z brzegu – pandemia COVID-19 ujawniła, że w wielu powiatowych stacjach sanitarno-epidemiologicznych pracownicy kopiowali dokumenty przez kalkę, a tylko jeden telefon miał tzw. wyjście na miasto. Z kolei pracownicy inspekcji ochrony roślin i nasiennictwa skarżą się, że nie mają czym i za co dojechać do gospodarstw rolnych, które powinni kontrolować.

Jest jeszcze smutny wątek cyfryzacyjny: zapóźnienia w polskich inspekcjach, w przeciwieństwie do zreformowanych wielu urzędów centralnych, liczone są już nie w latach, ale dekadach. Widać to szczególnie, porównując różne inspekcje do Krajowej Administracji Skarbowej, która dzięki wykorzystywaniu różnych narzędzi cyfrowych jest w stanie wycelować kontrolę i zamiast wyrywkowo sprawdzać Bogu ducha winnego sklepikarza, może skupić się na działaniach wobec podejrzanych podmiotów, w których nieprawidłowości skutkują znacznymi stratami dla budżetu państwa.

Brak cyfryzacji inspekcji skutkuje brakiem możliwości wzajemnego komunikowania się zarówno pomiędzy organami terenowymi (np. z różnych województw), jak i pomiędzy różnymi inspekcjami. To ostatnie stanowi szczególny problem w sytuacji, w której w proces kontroli zaangażowanych jest równocześnie kilka instytucji. Tu sztandarowym przykładem jest urzędowa kontrola żywności – stwierdzenie nieprawidłowości w trakcie produkcji żywności przez Inspekcję Weterynaryjną niekoniecznie musi w Polsce skutkować kontrolą produktów sprzedawanych przez danego producenta w sklepach, za co odpowiada Inspekcja Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych i sanepid. Powód jest prosty – wyniki tej kontroli są zarejestrowane wyłącznie na drukach papierowych, które nie są później dygitalizowane, a tym samym są kompletnie niewidoczne nie tylko dla innych inspekcji, ale nawet dla oddziałów terenowych tej samej instytucji. Podobna sytuacja może mieć miejsce w przypadku nadzoru nad różnymi pracami budowlanymi, tyle że tu problemem będzie brak przepływu informacji między inspekcją budowlaną, pracy i transportu drogowego.

Odra ofiarą urlopu

Szczególnym przypadkiem jest doświadczenie katastrofy ekologicznej w Odrze. Dowodzi ona, że dokładnie z takim samym zjawiskiem mamy do czynienia w przypadku Inspekcji Ochrony Środowiska. Brak przepływu informacji pomiędzy terenowymi inspektoratami, które podlegają wojewodom, był przecież jednym z elementów całego procesu, który doprowadził do tak spóźnionej reakcji państwa na skażenie rzeki. Inna sprawa, że najbardziej banalną przyczyną tego opóźnienia był sezon urlopowy i skandalicznie niski potencjał kadrowy – w obliczu urlopu pracownika odpowiedzialnego za ten obszar po prostu nie było komu podjąć stosownych działań. Wracając jednak do kwestii kiepskiego przepływu informacji między różnymi instytucjami, kontrolowane firmy mogą de facto bawić się z inspektorami w kotka i myszkę, a wpadają w tarapaty często dopiero wtedy, kiedy jakimś cudem dwóch inspektorów, nierzadko w prywatnej rozmowie, dogada się, że ten sam podmiot „podpadł” w kilku miejscach i warto się mu bliżej przyjrzeć.

Mizeria wyposażenia pracowników inspekcji, w tym także słabość bazy laboratoryjnej, niespecjalnie umacnia wizerunek państwowych instytucji wśród podmiotów kontrolowanych. Skutkuje to lekceważeniem, żeby nie powiedzieć pogardą wobec inspektorów. Budowie jakiegokolwiek autorytetu inspekcji nie sprzyja też system kar. Dla przykładu, w przypadku stwierdzenia naruszeń zasad bezpieczeństwa i higieny pracy inspektor może nałożyć mandat w wysokości niewiele ponad 2 tys. zł. Maksymalne kary, nakładane już przez sąd na wniosek inspektora, są jedynie nieznacznie wyższe. W sytuacji, w której wstrzymanie produkcji celem eliminacji zagrożenia niesie ze sobą nieraz kilkusettysięczne straty, firmy nierzadko mają specjalne koperty na opłacenie mandatów. Mówiąc dosadnie słowami samych inspektorów, i ta emocja jest powszechna niezależnie od inspekcji, mogą oni takiej firmie co najwyżej „skoczyć”…

Katalog słabości polskich inspekcji jest o wiele szerszy. Z pewnością pracownicy z poszczególnych jednostek mogliby wskazać specyficzne dla ich obszaru trudności. Pewnie też większość z nich poruszyłaby problem struktury organizacyjnej – na ile wojewódzkie oddziały mają być częścią administracji zespolonej, czyli podlegać wojewodom, a na ile powinny być spionizowane, czyli bezpośrednio znaleźć się pod skrzydłami swojej centrali w Warszawie. Wydaje się, że tu konieczne jest poszukiwanie jakichś rozwiązań hybrydowych, które jednak nigdy nie zadziałają, jeśli, i tu wracamy do jednego z kluczowych problemów, nie będzie sprawnego systemu komunikacji.

To jednak kwestie wtórne wobec innego pytania: dlaczego polskie państwo, niezależnie od konfiguracji politycznej, systematycznie osłabia inspekcje. Nie jest przecież tak, że kryzys tych instytucji rozpoczął się wraz z dojściem do władzy Zjednoczonej Prawicy, bo skala zapóźnień sięga nawet kilkudziesięciu lat. Odpowiedź na to pytanie wydaje się kluczowa – czy proces ten jest świadomy i celowy, czy też przypadkowy i inercyjny. Zaryzykowałbym hipotezę, że bliższa prawdy jest jednak pierwsza odpowiedź. Od czasów transformacji ustrojowej dominującym w debacie publicznej, a co za tym idzie także w świecie polityki, jest paradygmat „proprzedsiębiorczościowy”. Można go zobrazować hasłem: „państwo nie powinno przeszkadzać prywatnemu biznesowi”. Dlatego wszelkie próby wzmocnienia inspekcji, które są z definicji powołane do nadzoru i kontroli zgodności funkcjonowania podmiotów prywatnych z obowiązującymi regulacjami, w tym paradygmacie będą się jawić jako ograniczanie swobody działalności gospodarczej i nie znajdą zrozumienia wśród większości polityków.

Co więcej, można odnieść wrażenie, że proces osłabiania potencjału inspekcji nabiera tempa w sytuacjach kryzysowych. Kiedy bowiem stoimy w obliczu problemów gospodarczych, o wiele łatwiej sprzedać opowieść, że trzeba nieco poluzować gorset regulacyjny państwa. Ale, jak uczy doświadczenie, to nigdy nie kończy się dobrze dla inspekcji. Taka strategia jest też bardzo krótkowzroczna, o czym boleśnie mogliśmy się przekonać w ostatnich latach, a w niedalekiej przyszłości – obserwując proces ewolucji inspekcji w Polsce – obawiam się, że będziemy mieć trudność z radzeniem sobie nie tylko z wielkimi zagrożeniami, ale nawet zupełnie błahymi, bo system w wielu miejscach po prostu przestanie działać. To zaś oznacza, że już niedługo może nas czekać życie w warunkach nieustannego zarządzania kryzysowego. Bez oczu, bez uszu i bez rąk. ©