Pusty tron hegemona

W opublikowanym niedawno i chętnie cytowanym przez media raporcie z badań Przemysława Sadury i Sławomira Sierakowskiego „Koniec hegemonii 500+” autorzy dowodzą, że program świadczeń rodzinnych, będący sztandarowym projektem polityki społecznej PiS, jest coraz mocniej krytykowany. Przytaczają dane ze swojego sondażu, w którym jedynie 11,32 proc. respondentów opowiedziało się za pozostawieniem programu bez zmian, a 15,12 proc. chciało jego zniesienia.

Fakt, że liczba zdecydowanych przeciwników 500 plus jest większa niż osób akceptujących go bezwarunkowo, nie oznacza jednak zapowiadanego w tytule „końca hegemonii” – i to nie tylko 500 plus, ale też przewagi PiS w dziedzinie polityki społecznej. Zgodnie z takim rozumowaniem wiele krajów członkowskich UE, w tym Polska, dawno powinno wystąpić z Unii, skoro – według sondaży – osób domagających się jej opuszczenia jest w tych krajach więcej niż akceptujących ją bezwarunkowo w obecnej postaci. Krytyczna postawa wobec UE jednak nie oznacza, że zwolennicy jej zreformowania chcieliby żyć poza nią. Podobnie większość Polaków może nie być zadowolona z obecnego kształtu programu Rodzina 500 Plus, ale nie oznacza to, że chce jego zniesienia. W badaniu Sadury i Sierakowskiego 84,88 proc. nie opowiedziało się jednoznacznie za likwidacją programu. W opublikowanym w marcu 2021 r. badaniu CBOS poparcie dla niego wyniosło 73 proc., o kilka procent mniej niż zaraz po jego uruchomieniu, ale nadal bardzo dużo.

Koniec hegemonii 500 plus ogłoszono zatem przedwcześnie. Nie oznacza to jednak, że monopol obozu rządzącego na politykę społeczną nie został zachwiany. Paradoksalnie PiS staje się ofiarą własnego sukcesu. Wprowadzając do głównego nurtu dyskusji politycznej kwestie redukcji ubóstwa i sprawiedliwości społecznej, przemilczane lub traktowane po macoszemu przez liderów poprzednich ekip rządzących, po kilku latach staje przed koniecznością lepszego uzasadnienia, dlaczego rozdziela pieniądze na cele społeczne w ten, a nie inny sposób.

Wcześniej wystarczyło zaklęcie „poprzednicy nie dawali nic, my z roku na rok wywindowaliśmy Polskę do czołówki państw europejskich pod względem wydatków na rodziny”. Dziś coraz częściej słychać pytania, które rodziny korzystają na tym bardziej i czy na pewno współmiernie do potrzeb. Te wątpliwości są wyrażane tym głośniej, im bardziej traci na realnej wartości kwota wypłacanego co miesiąc świadczenia.

Moralizowanie zamiast rozwiązania

W badaniu Sadury i Sierakowskiego największym poparciem wśród propozycji reform 500 plus cieszył się wariant zakładający wypłacanie go „najbardziej potrzebującym”. Autorzy nie pytali w kwestionariuszu, w jaki sposób miałyby być kwalifikowane rodziny „najbardziej potrzebujące”, ale w wywiadach pogłębionych niektórzy rozmówcy wspominali o zdaniu się w tej kwestii na pomoc społeczną. Niezależnie jednak, czy weryfikacji dokonywałaby pomoc społeczna, ZUS, czy urzędy gminy, które teraz wypłacają świadczenia, trzeba by to było robić w oparciu o jakieś kryterium dochodowe.

Pogląd, że zasiłki rodzinne powinny zależeć od takiego kryterium, istnieje od dawna. Badanie Sadury i Sierakowskiego nie jest pierwszym, które pokazuje, że wiele osób chciałoby znieść powszechny charakter programu. Na przykład w 2019 r., po rozszerzeniu Rodziny 500 Plus na każde dziecko, portal Ciekaweliczby.pl opublikował wyniki sondażu, w którym 33 proc. ankietowanych uznało, że wypłacanie świadczeń bez względu na dochody rodziców jest ­niesprawiedliwe. Zapytani o dochody, które dawałyby prawo do świadczenia, respondenci wskazywali najczęściej (32 proc.), że nie powinny być one większe niż 2 tys. zł na rękę na osobę w rodzinie.

Zaraz po wprowadzeniu programu rząd bronił braku kryteriów dochodowych argumentując, że wprowadzenie ich byłoby stygmatyzujące, zwiększyłoby koszty operacyjne i przyniosło nieduże oszczędności (przy założeniu, że próg ustalono by na wysokim poziomie – ówczesny wiceminister w resorcie rodziny i polityki społecznej Bartosz Marczuk podawał kwotę 5 tys. zł na osobę w rodzinie, czyli o wiele więcej, niż chcieli respondenci w cytowanym badaniu). Trwałość przekonania, że świadczenia rodzinne są sprawiedliwe, o ile trafiają do najbardziej potrzebujących, dowodzi jednak, iż mimo zdecydowanego poparcia dla swojego sztandarowego programu po jego wprowadzeniu i niewiele mniejszego pięć lat później, PiS nie zmienił zasadniczo myślenia Polaków o polityce socjalnej. Nadal bardzo wiele osób myśli o niej w kategoriach pomocy społecznej, a nie instrumentu wspierania rozmaitych potrzeb i budowania solidarności społecznej.

Spadek dochodów rodziny po przyjściu na świat dziecka – pierwszego i każdego następnego – jest faktem i nie dotyczy wyłącznie rodzin najgorzej sytuowanych. Powszechne świadczenia rodzinne mają niwelować ten efekt. Nie oznacza to, że wystarczają, by zachęcić do posiadania dzieci – tu decyduje raczej możliwość godzenia opieki z pracą – ale wbrew szumnym zapowiedziom rządu o zwiększaniu dzietności nie taki jest ich cel. Są narzędziem służącym sprawiedliwości, a nie pomocy społecznej, o czym zapominają ci, którzy w szale moralizowania domagają się świadczeń wyłącznie dla potrzebujących.

Moralizatorzy, popierając kryterium dochodowe, jednocześnie często wyrażają pogląd, że pieniądze przyznawane obecnie bez żadnych kryteriów są przepijane albo wydawane przez ubogich kompletnie nieracjonalnie. Abstrahując już od tego, że nie ma żadnych danych, które dowodziłyby, że 500 plus jest gremialnie „przepijane”, wprowadzenie kryterium dochodowego raczej nie sprawiłoby, że beneficjenci staliby się nagle bardziej racjonalni. Konieczna byłaby ścisła kontrola opieki społecznej, a ta faktycznie byłaby nie tylko stygmatyzująca, ale i kosztowna.

Znaj proporcje

Z faktu, że narodziny dziecka zmniejszają dochody rodziny, nie wynika jeszcze, że ten spadek jest równie dotkliwy dla wszystkich. Dla zamożniejszych ciężar finansowy jest odczuwalny o wiele mniej niż dla uboższych – i polityka rodzinna prowadzona w imię solidarności społecznej powinna ten fakt brać pod uwagę. Innymi słowy, świadczenia rodzinne zaprojektowane zgodnie z zasadą solidarności społecznej oferują wsparcie wszystkim rodzinom, ale proporcjonalnie do ich zamożności.

Program Rodzina 500 Plus nie został jednak rozszerzony na każde dziecko po to, by budować solidarność społeczną, ale by możliwie poszerzyć grono jego beneficjentów, a co za tym idzie – zwiększyć i scementować poparcie dla PiS. Rozkład korzyści, jakie przynosi rodzinom, jest odwrotny niż w przypadku programów budujących solidarność społeczną. Dziesięciu procentom najzamożniejszych rodzin objętych programem wypłacane jest o wiele więcej środków niż dziesięciu procentom rodzin najuboższych. Jak policzyli eksperci z Centrum Analiz Ekonomicznych CenEA, do najzamożniejszych trafia rocznie 5 mld zł (12,34 proc. kosztów programu), do najuboższych 2 mld (5,05 proc.).

Dzieje się tak, gdyż – wbrew stereotypom o licznych ubogich rodzinach wielodzietnych – w zamożniejszych gospodarstwach domowych wychowuje się w sumie więcej dzieci. Jest to w gruncie rzeczy wyraz racjonalności przyszłych rodziców w sytuacji rosnących oczekiwań wobec dzieci i niedostatecznego wsparcia instytucjonalnego dla ich posiadania: na dzieci częściej decydują się osoby, które są przekonane, że będą w stanie podołać finansowo i organizacyjnie ich wychowaniu i edukacji. Jednocześnie większe środki z 500 plus w przypadku dziesięciu procent najzamożniejszych rodzin z dziećmi poniżej 18. roku życia stanowią jedynie 4,1 proc. ich dochodu, zaś w przypadku dziesięciu procent rodzin najuboższych – 26,9 proc. Czyli większe środki dla zamożniejszych są przez nich dużo mniej odczuwane niż mniejsze przez najuboższych.

Nie dziwi więc, że poparcie dla programu Rodzina 500 Plus jest najmniejsze wśród zamożniejszych obywateli. We wspomnianym badaniu CBOS z marca 2021 r. wśród ogółu badanych poparcie to wyniosło 73 proc., a w gronie respondentów z dochodem na osobę w rodzinie w wysokości 3 tys. zł i więcej jedynie 49 proc. Jednocześnie to ta grupa korzysta z największych środków w jego ramach. O wiele większe kwoty płyną zatem do tych, którzy korzystają z nich proporcjonalnie najmniej i wśród których poparcie dla programu jest najniższe. Wielu respondentów, czy to w badaniu Sadury i Sierakowskiego, czy wcześniejszych, domaga się zmian w programie i trzeba przyznać, że są mocne powody, by go zreformować.

Jak wspomniałem, najczęściej proponuje się wprowadzenie kryterium dochodowego. O ile jednak wiem, nikt nigdy nie zapytał respondentów, czy chcieliby nie tyle likwidacji 500 plus lub ograniczenia go tylko do rodzin najuboższych, ile zreformowania w taki sposób, by ubodzy korzystali z niego w większym stopniu, a zamożniejsi w mniejszym. Dla zamożnych ta zmiana będzie mało odczuwalna, ubogim natomiast może przynieść wyraźną poprawę sytuacji finansowej. Zamiast likwidować program, lepiej zadbać o jego właściwe proporcje.

Powrót nierówności

Ważnym sukcesem polityki społecznej rządu Zjednoczonej Prawicy była znacząca redukcja biedy wśród dzieci. Po dojściu PiS do władzy spadek był bardzo znaczący: z 9 proc. w 2015 r. do 5,8 proc. w 2016. W roku 2019 odsetek skrajnie ubogich w wieku 0-17 lat wynosił 4,5 proc. (dane za pandemiczny rok 2020 nie były jeszcze dostępne w momencie pisania tego artykułu).

Do tego przez pierwsze dwa lata malały nierówności dochodowe wyrażone tak zwanym współczynnikiem Giniego – z 0,322 w roku 2015 (0 oznacza pełną równość dochodów gospodarstw domowych, 1 skrajną nierówność) do 0,304 w 2016 (był to największy spadek rok do roku w ciągu ostatnich 15 lat), a następnie do 0,299 w roku 2017. Potem nierówności zaczęły stopniowo rosnąć, ale dopiero w 2020 r. nastąpił znaczący wzrost i osiągnęły poziom 0,313, czyli wyższy niż zaraz po wprowadzeniu 500 plus.

Malejąca skala ubóstwa skrajnego, szczególnie wśród dzieci, i początkowa znacząca redukcja nierówności pozwoliły PiS przekonująco przedstawiać się jako siła prospołeczna, skutecznie walcząca z problemami, które postrzegane są jako negatywne skutki polskiego modelu transformacji ustrojowej. Rządy prawicy mogły się wiarygodnie jawić jako nowe otwarcie po 25 latach polityki zaciskania pasa i dyscypliny budżetowej.

Po długim okresie wyrzeczeń, w którym konkurencyjność gospodarki i zwiększanie zatrudnienia miały pierwszeństwo przed niwelowaniem nierówności i poprawianiem jakości miejsc pracy, polityka społeczna PiS wydawała się faktycznie nową jakością. Również przeciwnicy rządu, którzy zdecydowanie sprzeciwiali się na przykład podważaniu niezależności sądownictwa, mieli powody, by traktować rozwiązania socjalne obozu Zjednoczonej Prawicy jako pierwszą od dawna próbę nie tylko poprawienia sytuacji najuboższych, ale wręcz zmiany polskiej struktury społecznej i modelu gospodarczego.

Pandemia obnażyła jednak niedostatki modelu polityki społecznej, która miała na celu stworzenie możliwie szerokiego kręgu beneficjentów, a nie budowę solidarności. W roku wymuszonych przez COVID-19 lockdownów, ograniczonej mobilności czy wręcz izolacji nierówności wzrosły wyraźnie szybciej, a trzymanie się rozwiązania, w którym środki z flagowego programu polityki rodzinnej płyną nieproporcjonalnie szerszym strumieniem do najmniej potrzebujących, zaczęło przynosić zauważalne negatywne skutki.

Rozczarowanie coraz mniejszą skutecznością modelu polityki społecznej PiS, widoczne choćby w badaniach Sadury i Sierakowskiego, bierze się także ze zmian w realiach społecznych i ekonomicznych, równolegle do gniewu wywołanego złamaniem tak zwanego kompromisu aborcyjnego czy postępującą oligarchizacją obozu władzy. Problem w tym, że jak na razie nie widać siły politycznej, która byłaby programowo gotowa do wyciągnięcia wniosków z tego kryzysu i przekucia ich w skuteczny, alternatywny program polityki społecznej.

Kto bardziej korzysta na inwestycjach

Od początku funkcjonowania programu Rodzina 500 Plus badania pokazywały, że wśród wielu jego beneficjentów panuje silna obawa, że nie będzie on kontynuowany w kolejnych latach. W połączeniu z informacjami o poparciu zdecydowanej większości Polek i Polaków dla programu skłaniało to formacje opozycyjne do prześcigania się w zapewnieniach, że 500 plus nie ruszą. Trudno się dziwić, że załatwianie dyskusji o modelu polityki społecznej mało ambitnym stwierdzeniem „500 plus zostaje”, nie pozwoliło opozycji odebrać obozowi rządzącemu dominacji na tym polu. Aby hegemonia faktycznie się skończyła, konieczna jest przekonująca i możliwie kompleksowa kontrpropozycja. W dodatku musi stać za nią narracja równie skuteczna emocjonalnie, jak pisowski przekaz o naprawianiu krzywd wyrządzonych przez transformację.

Pandemia otworzyła w tym zakresie niedostępne wcześniej okno możliwości. Rosnące nierówności, a także malejąca ze względu na inflację realna wartość świadczeń wypłacanych w ramach stworzonych przez PiS powszechnych programów w rodzaju 500 plus czy Dobry Start, dają szansę na zaproponowanie skutecznej alternatywy. Nie wystarczy już jednak powiedzieć po prostu, że ten czy tamten program zostaje. Analiza ekspertów Centrum Analiz Ekonomicznych CenEA dowodzi też, że niewystarczające byłoby po prostu zwiększenie wypłat o inflację. Waloryzacja świadczenia o poziom inflacji przyniosłaby dziesięciu procentom najuboższych rodzin dodatkowe 0,3 mld zł, do dziesięciu procent najbogatszych trafiłoby dodatkowe 0,7 mld. Dysproporcja korzyści między najmniej i najbardziej potrzebującymi zostałaby zatem zachowana.

Wobec niechęci do zniesienia 500 plus i braku pomysłów na jego gruntowną przemianę, w debacie publicznej powraca argument, że powinno się w takim razie po prostu zwiększyć inwestycje w usługi publiczne. Krytycy tego pomysłu argumentują, że same inwestycje nie wystarczą. Bez zapewnienia realnego dostępu do powstałych lub ulepszonych usług oraz zachęt do korzystania dla najbardziej potrzebujących pozytywne skutki inwestycji będą odczuwać przede wszystkim lepiej sytuowani, korzystający w nieproporcjonalnie większym stopniu z wydawanych w ten sposób publicznych pieniędzy, na przykład dzięki lepszej mobilności czy większej świadomości oferowanych szans.

Problem jednak w tym, że alternatywa „usługi albo świadczenia” jest fałszywa – te narzędzia polityki społecznej odpowiadają na różne potrzeby społeczne. Szkoła publiczna dobrej jakości, do której w dodatku zapewniony jest wygodny dojazd, pozwala zmniejszyć koszty edukacji dzieci, ale nie zamyka luki dochodowej między rodzinami z dziećmi i rodzinami bezdzietnymi. Zarówno świadczenia pieniężne, jak i inwestycje w usługi publiczne, by były skuteczne w wyrównywaniu szans i niwelowaniu nierówności, trzeba projektować tak, by służyły przede wszystkim najbardziej potrzebującym.

Chociaż hegemonia 500 plus została poważnie zachwiana – a można wręcz rzec, że tron hegemona stoi pusty z uwagi na coraz lepiej widoczne niedostatki polityki społecznej obozu rządzącego – na razie nie widać programu politycznego, który mógłby to puste miejsce skutecznie zająć. Naturalne byłoby zapewne przejęcie inicjatywy na tym polu przez Lewicę, ale jak dowodzą Sadura i Sierakowski, w jej elektoracie dość powszechna jest zgoda na cięcia 500 plus. W dodatku rosnący udział wśród zwolenników Lewicy ludzi młodych, wyraźnie mniej zainteresowanych kwestią usług publicznych, jeszcze bardziej skłania tę część opozycji do koncentrowania się raczej na podziałach kulturowych i tożsamościowych. Pójście tą drogą skazuje ją jednak na grę w polu wyznaczonym przez PiS, który może skutecznie odwracać uwagę od niedostatków swojego modelu socjalnego, zachowując monopol na politykę społeczną. ©

AUTOR jest szefem działu Obywatele w forumIdei, think tanku Fundacji Batorego.