Lepsze wrogiem dobrego

Ustanowienie Konstytucji nie było jednorazowym aktem, lecz trwającym kilka miesięcy procesem. Składały się nań: uchwalenie Konstytucji przez Zgromadzenie Narodowe 2 kwietnia 1997 r., referendum z 25 maja przesądzające o ostatecznym przyjęciu jej przez obywateli oraz wejście w życie 17 października. Okrągłą rocznicę prawnego zaistnienia Konstytucji można byłoby w istocie obchodzić w tym roku trzykrotnie.

Lecz nie wszyscy prawdopodobnie gotowi będą uznać, że dziesięciolecie ustawy zasadniczej godne jest życzliwego wspomnienia. Dostrzegają bowiem w niej tak liczne usterki, że przypominanie tego aktu powinno być, ich zdaniem, raczej okazją do wyrażenia nagany niż głoszenia pochwał.

Konieczność korekt

Na tle płynności ustawodawstwa ostatniego czasu Konstytucja III RP (a pamiętajmy, że nazwa "Trzecia Rzeczpospolita" pojawia się w jej preambule, zatem ma status oficjalny) wyróżnia się wyjątkową trwałością - w ciągu dziesięciu lat nowelizowano ją tylko raz, i to na niewielką skalę. Jej trwałość nie wynika jednak z powściągliwości parlamentu, jest raczej następstwem świadomie wzniesionych przeszkód proceduralnych utrudniających, w podzielonym politycznie Sejmie i Senacie, uzyskanie większości niezbędnej dla przeprowadzenia zapowiadanych, niekiedy głośno, zmian.

Trwałość jest zaletą Konstytucji, ale oznacza też pewną jej słabość. Niektóre bowiem zmiany mogłyby okazać się przydatne i mimo że są postulowane przez wpływowe siły polityczne oraz osobistości, mają niewielką szansę na realizację. Już dawno warto byłoby, np. wprowadzić zasadę, że wyrok skazujący posła i senatora za przestępstwo oznacza utratę przez niego mandatu. Tak dzieje się w przypadku radnych wszystkich szczebli.

Interesujące nowości proponują wprowadzić zwolennicy takich zmian, jak: rezygnacja z ustanowienia mocą Konstytucji proporcjonalnego systemu wyborczego w wyborach do Sejmu; ograniczenie, czy wręcz zniesienie, immunitetu parlamentarnego; sprecyzowanie wymogów zawodowych, jakim sprostać winien prezes Narodowego Banku Polskiego; odstąpienie od zasady wskazywania kandydatów na sędziów Trybunału Konstytucyjnego przez posłów i powierzenie tej czynności fachowym gremiom prawniczym; oddzielenie prokuratury od rządowego pionu władzy wykonawczej.

Do modyfikacji tego rodzaju zaliczyć też trzeba zmianę formuły skargi konstytucyjnej tak, by można było przy jej pomocy poddawać w wątpliwość zgodność z Konstytucją wyroki i decyzje administracyjne, a nie, jak to się dzieje obecnie, jedynie przepis prawa, na którym są oparte. Oczywiście, trzeba brać pod uwagę, że po takiej zmianie Trybunał mogłyby zalać skargi, w wielu przypadkach bezzasadne, które jednak trzeba byłoby rozpatrzyć.

Przeprowadzenie tych zmian, choć są niekiedy dyskusyjne, nie łączyłoby się z dokonywaniem rozległych operacji na tekście Konstytucji. Byłyby to raczej korekty, choć ich znaczenie ustrojowe mogłoby się okazać istotne, zwłaszcza gdy idzie o odstąpienie od zasady proporcjonalności wyborów sejmowych. W każdym razie nie przyniosłyby one zmiany ustroju państwa ani w wymiarze instytucjonalnym, ani w sferze gwarantowanych konstytucyjnie wolności oraz praw człowieka i obywatela.

Zasadnicza zmiana ustroju Rzeczypospolitej jest jednak postulowana przez niektóre siły polityczne - Prawo i Sprawiedliwość oraz Samoobronę - i miałaby wynikać z przygotowanych przez nie całościowych projektów nowej konstytucji. W obu przypadkach zmiana ustroju prowadziłaby do porzucenia znanego obecnej ustawie zasadniczej, zmodyfikowanego na wzór kanclerski systemu parlamentarno-gabinetowego i przyjęcia mniej (PiS) lub bardziej (Samoobrona) rozwiniętego systemu półprezydenckiego, zniesienia Senatu (Samoobrona), umocnienia administracji rządowej i centralizacji przeprowadzanej kosztem samorządów lokalnych (PiS).

Ogólny kierunek proponowanych przez te ugrupowania modyfikacji można byłoby określić jako etatystyczny, a kto wie, czy nawet nie autorytarny. Niebezpieczeństwo autorytaryzmu wynikać może z połączenia rozwiązań instytucjonalnych, np. osłabienia zasad podziału i równowagi władz oraz pomocniczości, ograniczenia wolności mediów, z dość rozpowszechnionymi w niektórych środowiskach społecznych postawami antyliberalnymi i antypluralistycznymi. Niebezpieczeństwu temu mogłoby też sprzyjać nierzadkie, nie tylko dziś i nie tylko w polskim społeczeństwie, przekonanie o niewydolności rozwiązań demokratycznych i zaletach silnego, jedno­osobowego, wspartego na cnocie przywództwa politycznego.

Jednak przeprowadzenie głębokiej modyfikacji ustroju państwowego nie wydaje się obecnie prawdopodobne, tak ze względu na wspomniane już trudności proceduralne towarzyszące nowelizacji Konstytucji, jak też z uwagi na coraz silniejsze wrastanie Polski w struktury i obyczaje europejskie. O ile nie nastąpią w powiązanej z Unią Europie poważniejsze przeobrażenia cywilizacyjne podważające sensowność postaw liberalnodemokratycznych w dziedzinie wartości, rozwiązań instytucjonalnych oraz wolności i praw człowieka, to Polska, chcąc pozostać w składzie Unii, będzie musiała podążać w podobnym, co pozostali członkowie tej organizacji, kierunku. Nie pozostawia to wiele miejsca na wprowadzanie u nas głębszych rewizji ustrojowych.

Cicha erozja?

Czy postanowień Konstytucji przestrzegają jej adresaci, w szczególności zobowiązane do tego władze publiczne? Udzielenie prostej odpowiedzi - "tak" bądź "nie" - nie jest możliwe. Wystarczy pobieżny rzut oka na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, by stwierdzić, że przypadki naruszania ustawy zasadniczej przez organy stanowiące prawo - parlamentarne i rządowe - bywały w ciągu ostatniego dziesięciolecia nader częste. Podobnych dowodów dostarcza orzecznictwo sądów administracyjnych, powszechnych i Sądu Najwyższego. Sądy, wydając wyroki, coraz częściej sięgają do Konstytucji w słusznym przekonaniu, że jej przepisy podlegają bezpośredniemu stosowaniu, a wykładnia prawa rangi niższej niż konstytucyjna winna być prowadzona w zgodzie z postanowieniami ustawy zasadniczej. I jest banalnym stwierdzenie, że nie ma takiego prawa, z ustrojowym włącznie, które nigdy nie byłoby naruszane. Chodzi jedynie (i aż) o wagę pogwałceń tego prawa.

Z drugiej strony, ryzykując ogólnikowość odpowiedzi, powiedzieć jednak można, że nie dochodziło w Polsce do takich naruszeń Konstytucji, które prowadziłyby do zasadniczego podważenia ustanowionego przez nią ładu ustrojowego. Można natomiast się obawiać, czy suma drobnych naruszeń, ujawnianych np. przez Trybunał Konstytucyjny, nie składa się na proces powolnej i niezauważalnej erozji niektórych postanowień Konstytucji. Przykładem zjawiska, które może o tym świadczyć, jest wyjątkowa opieszałość w wykonywaniu ostatecznych i prawomocnych orzeczeń Trybunału. Zaniedbania w tym względzie obciążają nie tylko parlament, ale też wszystkie naczelne organy władzy wykonawczej.

Umacnia i stabilizuje

Polska Konstytucja jest, co do zasady, aktem realnym, tak więc z lektury jej przepisów można wyprowadzić trafne wnioski na temat rzeczywistego kształtu i funkcjonowania instytucji władzy publicznej w kraju. Nie zawsze tak jest czy było. Konstytucjami, których treść nie znajdowała odbicia w prawdziwym stanie stosunków ustrojowych, były konstytucje ZSRR i innych państw obozu radzieckiego. Wybory nie były wyborami, parlamenty, w tym Sejm, nie były w istocie najwyższymi organami władzy państwowej, kolegialne głowy państw - tak jak Rada Państwa w PRL - o niczym istotnym nie decydowały, sądy pozbawione były niezawisłości. Rzeczywiste ośrodki władztwa publicznego znajdowały się poza fasadą przepisów konstytucyjnych.

Jednak obraz stosunków ustrojowych, jaki wynikać miał z postanowień konstytucji, bywał niekiedy odległy od stanu rzeczywistego również w państwach demokratycznych, np. we Francji czasów III Republiki (1870-1940). Jej ustawa zasadnicza z 1875 r. przyznawała prezydentowi daleko idące uprawnienia, co pozwalało porównywać jego pozycję ustrojową z pozycją niejednego monarchy, np. prezydent miał decydujący głos w powoływaniu rządu, a rząd musiał się cieszyć zarówno zaufaniem parlamentu, jak głowy państwa; prezydent mógł, działając dyskrecjonalnie, rozwiązywać Izbę Deputowanych; podlegał reelekcji na kolejną, siedmioletnią kadencję. Z biegiem lat, i to bez rewizji konstytucji, uprawnienia te uznano za wygasłe. System państwowy Francji republikańskiej, konstytucyjnie prezydencki, ukształtował się zatem, via facti, jako parlamentarno-gabinetowy. Dlatego też, gdy II Rzeczpospolita przyjmowała konstytucję w 1921 r., wzorowała rozwiązania ustrojowe nie tyle na konstytucji francuskiej w jej brzmieniu oryginalnym, ile na praktyce jej stosowania.

Gdyby od tej strony spojrzeć na Konstytucję z 1997 r., trudno byłoby wskazać na rozwiązania, które można byłoby uznać za obumarłe. Pewnym wyjątkiem są przepisy dotyczące Trybunału Stanu, który raz tylko od czasu jego restytucji w 1982 r. miał szansę wyrokowania. Obecnie jego rolą jest przede wszystkim straszenie przez polityków opozycji polityków obozu rządzącego pociągnięciem do odpowiedzialności konstytucyjnej. Nic więc dziwnego, że pojawiają się postulaty, by organ ten zlikwidować i przekazać jego kompetencje Sądowi Najwyższemu albo Trybunałowi Konstytucyjnemu, przed czym zresztą sędziowie obu tych ciał bardzo się bronią.

Inna instytucja - konstruktywne wotum nieufności, wprawdzie nigdy nie została wykorzystana dla obalenia rządu, ale sama jej obecność w Konstytucji działa, jako niezwykle silny środek umacniający rząd i osobiście premiera w stosunkach z Sejmem i opozycją parlamentarną. Rządy w Polsce okazały się po 1997 r. w praktyce nie do obalenia. Z jednej strony stabilizuje to sytuację polityczną w kraju (co jest godne pochwały), ale z drugiej niezwykle ogranicza skuteczność kontroli parlamentarnej nad rządowym pionem władzy wykonawczej. Pozwala też na istnienie przez długi czas słabych rządów mniejszościowych, co korzystne dla kraju już nie jest.

Nie znalazły zastosowania, nad czym ubolewać specjalnie nie trzeba, przepisy o wielostopniowym procesie tworzenia rządu. Postanowienia o skróceniu kadencji parlamentu w wyniku decyzji głowy państwa lub tzw. samorozwiązania również nie były wykorzystane. Służą one raczej trzymaniu w szachu przez premiera niepokornych sojuszników, którym sondaże wyborcze nie dają szans ponownego uzyskania foteli parlamentarnych. To również działa stabilizująco na rządy, nie zawsze udolne.

Dotychczas nie potwierdziły się obawy, że wybór prezydenta w głosowaniu powszechnym musi zagrażać równowadze politycznej w kraju i utrudniać kierowaniem państwem wówczas, gdy głowa państwa i większość sejmowa stanowiąca podstawę rządu reprezentują różne, a tym bardziej przeciwstawne koncepcje ideowe. Polska kohabitacja za czasów prezydentury Aleksandra Kwaśniewskiego pokazała, że postanowienia Konstytucji nie stwarzają pod tym względem szczególnego zagrożenia. Nie znaczy to, że w przyszłości polski model współżycia zawsze będzie równie bezkonfliktowy.

Bolesne starcie

Pewne unormowania ustawy zasadniczej z 1997 r. pozostają bardziej w sferze pięknych postulatów niż rzeczywistości, np. niektóre przepisy zawarte w rozdziale drugim, niezwykle ważnym, Konstytucji poświęconym wolnościom oraz prawom człowieka i obywatela. Znajdują się tam dość liczne postanowienia dotyczące praw socjalnych (praca, zabezpieczenie społeczne, ochrona zdrowia, pobieranie nauki, opieka nad rodziną, mieszkanie). Przepisy, które brzmią "władze publiczne prowadzą politykę zmierzającą do pełnego, produktywnego zatrudnienia..." (art. 65 ust. 5) lub "państwo w swej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny..." (art. 71 ust.1), nie deklarują w istocie żadnego prawa. To charakterystyczne normy programowe, zapowiadające pewien kierunek działań władz publicznych podejmowanych w granicach ustaw oraz posiadanych przez państwo zasobów materialnych, organizacyjnych i ludzkich.

Tymczasem obywatele oczekują realizacji swojego (tak jak je rozumieją) prawa do bezpłatnej nauki w publicznych szkołach wyższych, ochrony zdrowia na poziomie odpowiadającym aktualnym osiągnięciom medycyny, zabezpieczenia emerytalnego i rentowego pokrywającego całkowicie potrzeby życiowe czy zapewnienia mieszkania o odpowiednim standardzie. Zderzenie rzeczywistości z zapowiedziami konstytucyjnymi jest bolesne i rodzi u licznych osób przekonanie, że Konstytucja z 1997 r. jest aktem niewiele wartym. Działania na szczytach władzy państwowej, choćby w pełni zgodne z jej przepisami, nie bardzo ich interesują, skoro obietnice konstytucyjne dotyczące ich codziennego bytowania pozostają na papierze... Kto wie, czy nie należałoby pomyśleć nad wyodrębnieniem w Konstytucji przywołanych tu postanowień w rozdział mówiący o kierunkach przedsięwzięć państwa w sferze gospodarczej, socjalnej i kulturalnej tak, jak to zrobił np. ustawodawca hiszpański. Gdy jednak uwzględnimy oczekiwania społeczne i przeświadczenie, wedle którego prawa socjalne i kulturalne należące do trzeciej generacji praw człowieka wymagają urzeczywistnienia z udziałem władz publicznych, trudno sobie wyobrazić zmianę ich konstytucyjnego charakteru.

Złe obyczaje i dobre prawo

Oceniając funkcjonowanie Konstytucji RP z 1997 r., posuwamy się często do pewnego uproszczenia. Jesteśmy bowiem gotowi obraz naszego życia politycznego (w tym parlamentarnego) uznawać za tożsamy z tym, co o instytucjonalnej strukturze państwa i jego mechanizmie decyzyjnym stanowi Konstytucja. Pojawia się często pytanie, czy jej postanowienia nie są czynnikiem kształtującym w przemożny sposób politykę, przez co uruchamia się myślenie: polityka jest kiepska, tak jak kiepska jest Konstytucja.

Nie podzielam tego poglądu. Prawo, a właściwie prawodawcy, mogą być, oczywiście, odpowiedzialni za niektóre nieszczęścia dotykające nas w życiu codziennym, a złe uregulowania konstytucyjne mogą wpłynąć negatywnie na rzeczywistość polityczną. Ale tylko do pewnego stopnia. Podstawowe znaczenie w tym względzie ma praktyka życia publicznego. W ramach tych samych uregulowań konstytucyjnych możliwe są różne sposoby zachowań politycznych, różne style sprawowania władzy. Przypomnijmy tu pojawienie się, pod rządami małej konstytucji z 1992 r., praktyki tzw. resortów prezydenckich (obrona, sprawy wewnętrzne i zagraniczne). Ich obsada została całkowicie przejęta przez prezydenta Lecha Wałęsę, choć przepisy ówczesnej konstytucji stanowiły jedynie, że premier winien, przed zaproponowaniem kandydatów na te stanowiska, zasięgać rady głowy państwa. Lech Wałęsa mógł zachować się inaczej, zgodnie z bezpośrednim brzmieniem konstytucji, a wówczas instytucja resortu prezydenckiego nigdy by nie zaistniała.

Nie jest doprawdy winą obecnej Konstytucji, że pojawiają się afery, urzędnicy bywają skorumpowani, politycy są kłótliwi, urzędnicy państwowi nadużywają stanowisk, a obywatele nie przestrzegają prawa. Zjawiska tego rodzaju pojawiać się mogą i często pojawiają pod rządami całkiem innych niż polskie unormowań konstytucyjnych. Nie ma żadnego dowodu na to, że gdyby w Polsce istniał np. system prezydencki zamiast quasi-kanclerskiego, życie publiczne stałoby się czystsze i wywoływałoby mniejszy niesmak.

Bardziej przekonywająca jest natomiast teza, że na obraz życia publicznego mają wpływ uregulowania ustawowe. Ramy konstytucyjne są dostatecznie pojemne, by unormowania te przybierały rozmaitą postać, mimo że Konstytucja III RP wymaga przyzwoitej legislacji i narzuca liczne aksjologiczne oraz formalne wymogi co do treści rozstrzygnięć ustawowych. Brak umiejętności czy woli, by rozstrzygnięciom tym nadać poprawną postać, jest rzeczywiście okolicznością działającą na rzecz tezy o istnieniu związku między jakością prawa a jakością życia publicznego w państwie.

Nie należy jednak, raz jeszcze to podkreślę, sądzić, że prawo - w tym konstytucyjne - jest samodzielnym, a zwłaszcza jedynym czynnikiem kształtującym rzeczywistość, w której żyjemy. O wiele większe znaczenie mają pod tym względem obyczaje, nawyki, tradycje, wzorce zachowań ustalane przez instytucje kultury masowej, szkoły, związki wyznaniowe i Kościoły, rodzinę. Nawet zła konstytucja nie jest w stanie popsuć dobrych obyczajów, ale złe obyczaje zniszczą z pewnością najlepszą konstytucję.

Prof. PIOTR WINCZOREK (ur. 1943) jest wykładowcą na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego. W latach 1995-97 był członkiem, a później przewodniczącym Zespołu Stałych Ekspertów Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego (opracowującego obowiązującą Konstytucję RP).