Janusowe prawo

ROMAN GRACZYK: - Orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności z Konstytucją ustawy o dostępie do zawodów prawniczych skrytykowali prominentni politycy rządzącej partii. Prezes Trybunału odpowiedział, że to przejaw niszczenia państwa prawa, i wezwał prezydenta RP do zajęcia stanowiska. Prezydent ogłosił przez swojego rzecznika, że stanowiska nie zajmie. Co się dzieje?

ARTUR WOŁEK: - Nie dzieje się nic złego, przeciwnie: wreszcie zaczyna być normalnie. Jak wiadomo, każda władza korumpuje, władza absolutna korumpuje absolutnie, a jedyną władzą absolutną w III RP był Trybunał Konstytucyjny. Warto pamiętać, że Trybunał Konstytucyjny nie jest żadnym sądem, tylko trzecią izbą parlamentu, uczestniczącą w demokratycznym procesie stanowienia prawa. Podejmuje decyzje w ostatecznym rachunku polityczne, choć w ramach procedury przypominającej sądową. W Polsce został on ustawiony jak gdyby przeciwko państwu, to znaczy przeciwko władzy centralnej. I często tak się zachowywał: nie jak reprezentant narodu, który ma uszlachetnić to, co posłowie popsuli, ale jako przedstawiciel "niewidzialnej Konstytucji", istniejącej tylko w głowach sędziów Trybunału.

Trybunał (nie) ostateczny

Oczywiście, krytyka Trybunału jest złamaniem dotychczas obowiązującej reguły, że sędziów się nie krytykuje - ale wydaje mi się, że to dobrze, iż odtąd nie ma w debacie obszarów zastrzeżonych. Po prostu: zaczęła się dyskusja o roli Trybunału Konstytucyjnego w Polsce. Przyznaję, że zaczęła się ona w stylu pyskówki: prezes Kaczyński nie wystąpił jak doktor praw, tylko jak polityk, którego partia zawiera sojusz z Samoobroną, a odpowiedź prezesa Safjana - z całym szacunkiem dla niego - była nie mniej emocjonalna. W jego oświadczeniu ("Gazeta Wyborcza" z 26 kwietnia) jest kuriozalny fragment, że TK może krytykować opinia publiczna, ale nie mogą politycy. Wyłączanie polityków z opinii publicznej jest kompletnym absurdem. Przecież politycy reprezentują opinię publiczną; jeśli ktoś się z tym nie zgadza, to znaczy, że raczej on jest wrogiem demokracji.

ZBIGNIEW HOŁDA: - Nie mamy pisemnego uzasadnienia spornego orzeczenia Trybunału, ale z tego, co wiadomo o istocie tego rozstrzygnięcia, Trybunał miał chyba słabszy dzień - jak to się zdarza wszystkim sądom konstytucyjnym na świecie. Powiedziawszy to, chcę jednak zwrócić uwagę, że ustrojowa rola Trybunału jest taka, że to on orzeka w imieniu Rzeczypospolitej o zgodności przepisów niższego rzędu z przepisami wyższego rzędu, a w ostateczności z Konstytucją. Co więcej: orzeczenia Trybunału są ostateczne i mają moc powszechnie obowiązującą. Nasz Trybunał oparty jest na wzorcu austriackim, wywodzącym się z myśli Hansa Kelsena; jego orzeczenia oznaczają, że usuwa się z obrotu prawnego przepisy uznawane za niezgodne z prawem wyższego rzędu - zatem Trybunał pełni rolę prawodawcy negatywnego. Ale często praktyczne rozróżnienie między rolą prawodawcy negatywnego a rolą prawodawcy pozytywnego jest trudne.

W przypadku omawianego orzeczenia Trybunał zaproponował w kilku przypadkach swoje brzmienie przepisów, co nie miało związku z oceną przepisów ustawy, i w tym sensie rzeczywiście zachował się jak trzecia izba parlamentu - tu się zgadzam z Panem Doktorem.

Zgadzam się także z tym, że w głowach sędziów Trybunału "siedzi" jak gdyby materialna Konstytucja...

- ... ale tak jest w każdym sądzie konstytucyjnym.

ZBIGNIEW HOŁDA: - Przynajmniej w Europie. Chodzi o "wartości konstytucyjne", czyli zasady wyinterpretowane z samej litery Konstytucji. I zdecydowana większość orzeczeń Trybunału jest formułowana właśnie w duchu tych "wartości konstytucyjnych".

Nie podzielam jednak poglądu, że nasz Trybunał narusza logikę demokratycznego reżimu. Przecież sądy też nie podlegają kontroli wyborców. Skądinąd można postawić pytanie, czy my mamy Konstytucję opartą na monteskiuszowskim podziale władz, czy może Konstytucję z dominacją sądów i trybunałów. Być może to drugie trafniej opisuje istotę naszej ustawy zasadniczej. Ale jeśli tak jest, to powiedziałbym, że dobrze, że tak jest. Bo budowanie demokracji jako władzy większości jest już za nami. Demokracja jest już zbudowana i teraz chyba budujemy państwo praw człowieka.

- Tyle że partii rządzącej to się nie podoba i dlatego nie pierwszy raz mamy zwarcie PiS-u z ideą sądownictwa konstytucyjnego jako instytucji, która ogranicza władzę polityków. Myśl ustrojowa tej partii, a także jej poczynania, odkąd jest przy władzy, prowadzą do wniosku, że najlepsza byłaby taka demokracja, w której władza mająca legitymację wyborców nie napotyka granic dla swojej woli politycznej.

ARTUR WOŁEK: - Pan się myli. Problem polega na tym, że w Polsce mamy strasznie słabą władzę wykonawczą oraz bardzo rozbuchane interesy grupowe i korporacyjne. Nie chodzi przecież o to, żeby Trybunał zlikwidować. To jest dyskusja o granicach arbitralnego występowania przeciwko parlamentowi. Jest takie trafne spostrzeżenie sędziego Brennana z amerykańskiego Sądu Najwyższego, który powiedział: "Zdajemy sobie sprawę z tego, że nasze decyzje ostateczne nie są dlatego, że jesteśmy nieomylni, ale jesteśmy nieomylni dlatego, że nasze decyzje są ostateczne". Tymczasem nasi sędziowie zdają się mówić: "Jesteśmy nieomylni, a jak wam się nie podoba, patrz punkt pierwszy". Czyli w ich przekonaniu nie muszą się przed nikim tłumaczyć.

Moim zdaniem w demokracji sędziowie też muszą się tłumaczyć. Sędziowie sądów powszechnych są związani prawem i stąd płynie ich władza, natomiast sędziowie Trybunału nie są związani prawem ani nawet Konstytucją.

ZBIGNIEW HOŁDA: - Ależ są!

ARTUR WOŁEK: - Nie są, ponieważ nie ma jednoznacznych reguł interpretacji Konstytucji.

- Rozumiem, że Pana zdaniem związanie Konstytucją jest zbyt słabe. Co Pan proponuje zmienić ustrojowo, żeby uzyskać taki model kontroli konstytucyjności prawa, który byłby zgodny z PiS-owską wizją demokracji?

ARTUR WOŁEK: - To raczej kwestia praktyki niż zmian konstytucyjnych. Np. należałoby wymóc na sędziach Trybunału, żeby zawsze pisali uzasadnienia także głosów przeciwnych wyrokowi. Ponadto dobrze byłoby pójść śladem praktyki amerykańskiej i publikować uzasadnienia tych sędziów, którzy wprawdzie głosowali tak jak większość, ale z innych powodów. Można też publikować profile orzecznictwa poszczególnych sędziów. Więcej przejrzystości, więcej publicznej debaty wytworzyłoby ograniczenie dla woluntaryzmu Trybunału. W tym roku upływa kadencja sześciu sędziów TK, co daje szansę na zmianę praktyki orzekania. Jeżeli przypomnimy sobie, że dziś dziewięciu na piętnastu sędziów to byli politycy - posłowie, wiceministrowie - wydaje mi się, że następny skład będzie mniej drażliwy na punkcie krytyki, a bardziej wrażliwy na konieczność uzasadniania swoich decyzji.

Kaczyński i Piłsudski

- W reakcji na wyrok Trybunału, o którym tu mówimy, prezes PiS-u zapowiedział cząstkową zmianę Konstytucji. Gdy zaś chodzi o zmianę całościową, Jarosław Kaczyński pisał w uzasadnieniu projektu swojej partii, że Polska "potrzebuje (...) jasnej koncepcji kontroli państwowej, która obejmuje wszystkie dziedziny życia publicznego, nie pozostawiając sfer niczyich". Rozumiem, że prezesowi PiS-u nie chodzi tu o poprawienie działania NIK-u, ale o coś więcej. Ten sam polityk mówi w wywiadzie dla "Dziennika" z 21 kwietnia: "W III RP silnego państwa i silnej polityki nie chciały te środowiska dysydenckie, które bały się aktywizacji obywateli, bały się przebudzenia - jak to nazywano pod koniec lat 80. - szeroko rozumianej endeckości. Kontrowaniu takiego politycznego przebudzenia miał służyć przede wszystkim pomysł społeczeństwa obywatelskiego". Czy myśl konstytucyjna PiS-u nie polega po prostu na tym, żeby w Polsce było mniej "sfer niczyich", żeby było więcej kontroli władzy nad obywatelami?

ZBIGNIEW HOŁDA: - Zastanawiam się nad tym. Ja jestem piłsudczykiem z przekonań...

- ...Marszałek nie był wzorowym demokratą.

ZBIGNIEW HOŁDA: - Tak, ale ja jestem piłsudczykiem, który nie wysiadł na przystanku "Niepodległość". Boję się, że w myśleniu braci Kaczyńskich dominuje spadek po późnym Piłsudskim. Piłsudski miał obsesję, że państwo jest zagrożone z zewnątrz i z wewnątrz. Z zewnątrz - Niemcy i Rosja, z wewnątrz - sejmokracja. I ten szczery demokrata rozczarował się do demokracji, ale był w tym typowy dla polityków Środkowej Europy tamtej doby. Odpowiedzią na te zagrożenia była konsolidacja państwa pod kierownictwem ośrodka przywódczego (Piłsudski i jego ludzie), który nie pokrywał się z formalnym ośrodkiem władzy: Piłsudski był tylko Generalnym Inspektorem Sił Zbrojnych i raz, bardzo krótko, premierem. Cały aparat państwa miał być podporządkowany ośrodkowi kierowniczemu, a społeczeństwo - państwu. Znakomitym tego przykładem jest Konstytucja Kwietniowa, która powiedziała to kawa na ławę.

Otóż ten model demokracji zakończył się klęską w 1939 r. Dziś Polska jest w NATO i w Unii Europejskiej, jest krajem stabilnym wewnętrznie. Narodowe wyzwania, przed jakimi stoimy, nie mają nic z dramatyzmu lat międzywojennych: dziś chodzi nam o dobre wykorzystanie funduszy unijnych. Czy naprawdę w takim państwie można nawiązywać do myśli ustrojowej późnego Piłsudskiego?

- A więc Kaczyńscy są spóźnieni o jakieś 70 lat. Co Pan na to, Panie Doktorze?

ARTUR WOŁEK: - Na szczęście to jest "gęba" przyprawiona PiS-owi przez liberalne elity. Dla mnie kluczowe w myśleniu politycznym Kaczyńskich jest odwołanie się do endeckości jako wzorca pozytywnego. Endecja była pierwszym w nowożytnej Polsce przejawem społeczeństwa obywatelskiego, najpierw przeciwko zaborcom, potem przeciwko piłsudczykom. Teraz nie chodzi o to, żeby zwiększyć kontrolę państwa nad społeczeństwem. Chodzi o to, żeby zwiększyć kontrolę polityków odpowiedzialnych przed wyborcami nad państwem. Każda konstytucja powstaje jako reakcja na błędy poprzedniego etapu. Tak jak Konstytucja z 1997 r. była reakcją na państwo policyjne PRL-u i na bałagan tej "konstytucji z łatek" z wczesnych lat 90., tak projekt PiS-u jest reakcją na osłabienie władzy wykonawczej w III RP, na nadmierną władzę grup interesów, na wyemancypowanie się klasy politycznej spod kontroli obywateli. I tyle.

- Pan Doktor uspokaja, że obywatelom nic nie grozi pod rządami PiS-owskiej konstytucji. A ja czytam w tym projekcie, w artykule otwierającym rozdział o wolnościach i prawach obywatela: "Wolności i prawa zagwarantowane w Konstytucji nie mogą być nadużywane do zamachów na porządek prawny, ani do czerpania korzyści z naruszenia prawa" (art. 13, p. 3). Pytam: czy bez tego przepisu nadużywanie prawa byłoby dozwolone? Ten przepis jest zbędny, ale może coś mówi o intencjach jego autorów. Jakie to są intencje?

ARTUR WOŁEK: - Intencje są takie, żeby powiedzieć, że prawa człowieka nie są absolutne...

ZBIGNIEW HOŁDA: - O Jezus Maria! Jedne są absolutne, inne nie są. Ja uczę tego studentów na pierwszym roku. Wy jesteście piłsudczykami z okresu OZON-u: pułkownika Adama Koca i tego gestu sanacji w stronę narodowców. Piłsudski mu powiedział: "Ty, Koc, będziesz endekiem". I Koc był endekiem, tylko jakie to miało znaczenie? To samo jest dzisiaj w PiS-ie.

- Pomówmy o sposobach uzdrowienia władzy wykonawczej w projekcie PiS-u.

ZBIGNIEW HOŁDA: - Konstytucja z 1997 r., pomna złych doświadczeń z lat poprzednich, bardzo wzmocniła pozycję rządu i premiera, mówiono nawet, że mamy w Polsce system kanclerski.

- To przesada.

ZBIGNIEW HOŁDA: - Dobrze, mówiono z pewną przesadą, ale od lat widzimy, jak w Polsce mocną pozycję ma premier i jego rząd. Premier jest nieobalalny: Buzek stał na czele rządu przez cztery lata, mimo słabości zaplecza sejmowego, podobnie dzieje się dziś z Marcinkiewiczem - i dobrze.

ARTUR WOŁEK: - Dowcip polega na tym, że jest silny premier, ale oprócz niego jest prezydent z bardzo silną negatywną władzą. Mamy tu taki trójkąt bermudzki (rząd - prezydent - parlament), w którym znika władza. Teoretycznie model jest taki, że prezydent walczy z premierem, premier walczy z prezydentem, a obaj nie mają poparcia w parlamencie. Jak Pan Profesor przyjrzy się karierze "kanclerza Millera", to zobaczy Pan, że "kanclerz Miller" musiał się wyprowadzić ze swojego ulubionego miejsca pracy w wyniku działań prezydenta Kwaśniewskiego. Stało się to nie wskutek osłabienia pozycji Millera w jego partii, ale dlatego, że Kwaśniewski wcześniej niż partia zauważył, że Miller ciągnie SLD do piachu.

- Duch przepisów Konstytucji jest taki, że Prezydent ma działać, gdy rozregulują się normalne mechanizmy władzy. I prezydent Kwaśniewski tak właśnie zrobił. A PiS proponuje w swoim projekcie zmianę pozycji prezydenta. Kontrasygnacie ma nie podlegać np. "odmowa powołania członka Rady Ministrów" (art. 64, p. 10). Pod rządami obecnej Konstytucji panem składu rządu jest premier, wedle projektu PiS-u tak już nie będzie. Wszystko dobrze, jeśli prezydent i premier będą politycznie zgodni (tak jak teraz), ale w innym przypadku będzie to broń, która pozwoli prezydentowi paraliżować politycznie rząd. Jakie to uzdrowienie?

ARTUR WOŁEK: - Tego przepisu nie będę bronił. Natomiast cała konstrukcja instytucji prezydenta jest taka, że wyodrębnia się sferę, gdzie prezydent ma dużo do powiedzenia, a cała reszta zostaje oddana rządowi. W Polsce nie da się zbudować - z wielu względów - ustroju prezydenckiego. Ale skoro wybiera się prezydenta w wyborach powszechnych, nie można z głowy państwa czynić prezydenta malowanego. To, co teraz mamy, to jest prezydent malowany, jeżeli chodzi o jego własne inicjatywy, a prezydent przeszkadzający, jeżeli chodzi o współpracę z rządem.

Konstytucja (nie) do zmiany

- Teoretycy prawa przeważnie głoszą pogląd, że do zmiany konstytucji potrzebny jest "moment konstytucyjny": jakaś szczególna okoliczność historyczna, typu: koniec wojny, zwycięstwo rewolucji czy krach poprzedniego ustroju. Czyżbyśmy mieli dziś w Polsce "moment konstytucyjny"?

ZBIGNIEW HOŁDA: - Oczywiście nie. Ten "moment" był na przełomie lat 80. i 90. Wtedy można było uchwalić dobrą konstytucję, ale się nie udało, bo zaczęła się ostra walka polityczna i odtąd konstytucja mogła być już uchwalona tylko w atmosferze niezgody narodowej. Kampania konstytucyjna w 1996 i 1997 r. stała na rozpaczliwie niskim poziomie, ponieważ przeciwnicy projektu tak ten poziom obniżyli. Straszenie utratą niepodległości i rozpadem polskiej rodziny, wzywanie (jak to zrobił Marian Krzaklewski) do intronizacji Chrystusa Króla i do obrony przed "nawałą bolszewicką" to był jakiś kompletny nonsens. W ten sposób Polakom zabrano dumę i radość z posiadania Konstytucji.

ARTUR WOŁEK: - Z faktu, że padały takie argumenty, nie wynika, że nie było poważnych zarzutów wobec projektu. Ale najważniejsze jest to, że nie było wtedy "momentu konstytucyjnego", bo 30-40 proc. wyborców nie miało wtedy swoich reprezentantów w parlamencie.

- A dzisiaj?

ARTUR WOŁEK: - Też go nie ma. Wracam do 1997 r.: argument referendum, które niby nadrobiło ten brak konstytucyjnej legitymacji, jest słaby, bo przy marnej frekwencji Konstytucja zwyciężyła minimalną większością.

- Panowie zgadzają się, że nie ma dziś "momentu konstytucyjnego", z tym, że Pan Doktor uważa, iż do zmiany ustawy zasadniczej nie jest on konieczny. Muszą być jednak spełnione pewne warunki formalne (większość konstytucyjna), które też spełnione nie są. Gdyby jednak były, to co w naszej Konstytucji należałoby zmienić?

ZBIGNIEW HOŁDA: - Odpowiedź krótka brzmi: nic. Odpowiedź nieco dłuższa: jeden punkt. Trzeba mianowicie wprowadzić wykonywalność Europejskiego Nakazu Aresztowania.

- To stanowisko minimalistyczne. Znalazłoby się parę innych rzeczy godnych zmiany.

ZBIGNIEW HOŁDA: - Bardzo się staram, ale nic nie mogę znaleźć. No, może żeby Panu sprawić przyjemność, powiem, że należałoby rozszerzyć zakres skargi konstytucyjnej. Teraz możemy zaskarżyć tylko akt normatywny, na podstawie którego wydano krzywdzący nas wyrok lub decyzję. Należałoby wprowadzić możliwość zaskarżenia także wyroku i decyzji administracyjnej. I tyle.

ARTUR WOŁEK: - Odpowiedź krótka: zmienić wszystko. Odpowiedź dłuższa: idealna konstytucja powinna być oparta na innej aksjologii, na aksjologii budowania nowego państwa, a nie reformowania PRL-u. Obowiązująca Konstytucja ma charakter janusowy: trochę nowego, trochę PRL-u. Co się tyczy rzeczy bardziej szczegółowych, przede wszystkim coś trzeba zrobić z tym wspomnianym przeze mnie "trójkątem bermudzkim" i trzeba ograniczyć władzę korporacji.

- System wyborczy?

ARTUR WOŁEK: - Tak. Usunięcie zasady proporcjonalności z poziomu konstytucyjnego. Dalej: zastąpienie zamkniętego systemu źródeł prawa systemem bardziej otwartym. Senat: taki, jaki mamy teraz, jest niepotrzebny, a mała dobrze urządzona druga izba bardzo się przydaje, jak w Czechach czy Słowenii.

- Inicjatywa ludowa?

ARTUR WOŁEK: - Jeśli ma być, to musi mieć w Sejmie większe przywileje niż zwykły projekt parlamentarny.

- Referendum?

ARTUR WOŁEK: - Może być.

ZBIGNIEW HOŁDA: - Może być.

- Immunitet parlamentarny?

ZBIGNIEW HOŁDA: - Problem nie leży w Konstytucji. Immunitet jest nadużywany.

ARTUR WOŁEK: - Zgoda.

- PiS chciałby ograniczyć pozycję banku centralnego. NBP ma już nie być niezależny od rządu.

ARTUR WOŁEK: - Pomiędzy niezależnością a podporządkowaniem jest jeszcze mnóstwo możliwości. Chodzi o to, żeby wymusić jego współpracę z rządem.

- A prawa socjalne? Konstytucja zakreśla je szeroko, ale natychmiast odsyła do ustaw, czyli mówi: macie prawo, ale nie da się go zrealizować.

ZBIGNIEW HOŁDA: - Prawa osobiste i publiczne pociągają za sobą obowiązki państwa natychmiast i w pełnym zakresie. Obywatele mają roszczenie do państwa w tym zakresie. Natomiast prawa socjalne pociągają za sobą obowiązek państwa, ale innej zupełnie natury: państwo ma prowadzić taką politykę, by stwarzać warunki do realizacji tych praw. Nic więcej. Zatem ja tu nie widzę problemu.

- Nie będzie w Polsce nowej konstytucji, zmiany cząstkowe też są mało prawdopodobne. Więc o co to całe zamieszanie?

ARTUR WOŁEK: - Możliwe są pewne drobne, ale ważne zmiany.

- Jakie?

ARTUR WOŁEK: - Wykreślenie proporcjonalności wyborów.

ZBIGNIEW HOŁDA: - To nie jest zmiana drobna, lecz fundamentalna. Zresztą bez sensu. Co złego jest w zasadzie proporcjonalności?

- Niestabilność rządów.

ZBIGNIEW HOŁDA: - Jaka niestabilność? Premier jest praktycznie nieodwoływalny.

- Ale często stoi na czele rządu bez zaplecza parlamentarnego...

ARTUR WOŁEK: - ...a to powoduje dryf.

ZBIGNIEW HOŁDA: - To nie z powodu Konstytucji, ale z powodu słabości partii politycznych. Chciałby Pan przy pomocy prawa wymusić zmianę obyczajów politycznych.

- Chciałbym. Można zaprowadzić przepisy, które sprawią, że partiom będzie się opłacać lojalne popieranie koalicyjnej większości, do której formalnie przynależą.

ZBIGNIEW HOŁDA: - A przemówić do rozumu nie wystarczy?

- Nie wystarczy.

ZBIGNIEW HOŁDA: - Niech Pan jedzie, Panie Redaktorze, do Armenii i porówna.

ARTUR WOŁEK: - Niech Pan jedzie, Panie Profesorze, do Anglii czy Niemiec i porówna.