Komisja widmo

Aresztowanie Marka P., pełnomocnika Kościoła w pracach Komisji rozpatrującej jego roszczenia majątkowe za mienie utracone, postawiło na nowo problem funkcjonowania tej instytucji. Bo domniemane oszustwa Marka P. to jedno, a istnienie parasądowego organu władzy, arbitralnie władającego nieruchomościami o miliardowej wartości, to drugie. I niewątpliwie ważniejsze.

Komisja Majątkowa została utworzona na mocy ustawy o stosunku państwa do Kościoła katolickiego z 17 maja 1989 r. Była to ustawa kończąca z trwającą kilkadziesiąt lat dyskryminacją Kościoła przez władze komunistyczne. Problem w tym, że na jej mocy odtąd to Kościół miał być pod wieloma względami uprzywilejowany.

Gest ostatniego PRL-owskiego Sejmu był elementem szerszego zjawiska, nader charakterystycznego dla schyłkowego komunizmu. O ile bowiem u zarania systemu, a szczególnie w okresie apogeum jego potęgi, legitymacją władzy było odrzucenie Kościoła i katolicyzmu jako elementów "wstecznych" i "reakcyjnych", o tyle u schyłku komunizmu stało się coś odwrotnego. Słabnąca władza poszukiwała wsparcia właśnie w Kościele. Z jednej strony świadczyło to o jej realizmie, bo w istocie Kościół był wtedy w Polsce potęgą. Generał Jaruzelski rozumował więc poprawnie, kiedy próbował chronić się przed upadkiem, czepiając się sutanny prymasa Glempa.

Osmoza

Z drugiej strony jednak narastało zjawisko, jak dotąd opisywane naskórkowo, a polegające na wytwarzaniu się w pewnych obszarach niejakiej wspólnoty interesów rosnącego w siłę Kościoła katolickiego i słabnącego państwa komunistycznego. Wytwarzała się na tych obszarach (np. budownictwa sakralnego czy wyjazdów zagranicznych kleru) jakaś świadomość wzajemnej współzależności. I zarazem następował proces współpracy - idącej dalej niż dawniejsza koegzystencja walczącego Kościoła we wrogim mu ideologicznym otoczeniu. Odbiciem tej tendencji było umiarkowane stanowisko Kościoła (hierarchii, bo kościelna baza była raczej otwarcie antykomunistyczna) w zasadniczej kwestii politycznej lat 80.: stosunku do Solidarności. Widać to było np. w udziale przedstawicieli Kościoła w negocjacjach mających skłonić uwięzionych przywódców tzw. jedenastki (siedmiu działaczy Komisji Krajowej i czterech KOR-u) do emigracji. Kościół podjął również współpracę z władzami w próbie tworzenia chrześcijańskich związków zawodowych, mających zastąpić Solidarność.

Elementem tego procesu, z pewnością bardziej wielowymiarowego, niż da się to ująć w paru zdaniach, były także skomplikowane relacje ludzi Kościoła z funkcjonariuszami Departamentu IV MSW. Nie chodzi tylko o związki typu agenturalnego, które przetrwały niekiedy upadek komunizmu. Także o zjawisko "oswojenia" przez niektórych ludzi Kościoła ich prześladowców. O ile nie można łatwo wyrokować, że księża zamieszani dziś w przestępcze interesy Marka P. mieli wtedy coś na sumieniu, o tyle wolno stwierdzić, że samo utrzymywanie stosunków biznesowych z byłymi esbekami świadczy o owym daleko posuniętym "oswojeniu".

Krzywda i szkoda

Ale wróćmy do sprawy Komisji. Jako się rzekło, jej zadaniem jest naprawienie krzywdy, jaka spotkała Kościół ze strony władz komunistycznych w postaci odebrania mu znacznej części majątku. Co do tego, że Kościołowi stała się wtedy krzywda (zarówno gdy chodzi o wywłaszczenia nielegalne, jak i te legalne w świetle obowiązującego wówczas prawa), nikt nie ma wątpliwości. Są jednak inne problemy, bardziej zasadnicze. Po pierwsze, Kościół nie był jedyną ofiarą komunistycznych wywłaszczeń, a jako jedyny został potraktowany z taką hojnością. Po drugie, naprawienie krzywd dokonuje się niekiedy ze szkodą dla innych podmiotów prawnych (np. gmin), a zawsze wedle procedur, które uniemożliwiają naprawienie owej szkody.

W mediach zrobiło się głośno na temat działalności Komisji po tym, jak wyszły na jaw jej spektakularnie błędne decyzje. Kwestia wyceny nieruchomości może być nieoczywista, ale w tych przypadkach nadużycia były oczywiste. Jeśli zaspokaja się czyjeś roszczenie (jak w przypadku sióstr elżbietanek z podwarszawskiej Białołęki) działką wycenioną na 30 mln zł, a następnie beneficjent sprzedaje tę nieruchomość za 240 mln, to sprawa śmierdzi na kilometr. Nie da się takiej różnicy wytłumaczyć niewidzialną ręką rynku - raczej trzeba się odwołać do aforyzmu byłego premiera Jana Olszewskiego o niewidzialnej ręce aferzysty. No bo jest oczywiste, że gmina, z której majątku roszczenie zaspokojono, poniosła na tej operacji gigantyczne straty. Podobnie było z działkami nadanymi przez Komisję choćby parafii mariackiej i zakonowi cystersów w Krakowie, czy też Towarzystwu Brata Alberta w Świerklańcu (woj. śląskie).

Gdy o tych sprawach zaczęło się mówić, na porządku dziennym stanęła kwestia konstrukcji prawnej Komisji i rychło okazało się, że decyduje ona "po uważaniu": bez jasnych reguł i bez niczyjej kontroli. Notabene fakt, że dopiero wtedy zrodził się wniosek do Trybunału Konstytucyjnego, dużo mówi o jakości naszej demokracji. Przecież Trybunał jest "sądem nad prawem", więc ze skargą do niego nie trzeba czekać na pożałowania godne skutki stosowania złego prawa. Na złożenie skargi nie poważył się nikt aż do 2009 r., chociaż niekonstytucyjność ustawy z maja 1989 r. przez cały ten okres była oczywista.

Skarga

Wniosek o uznanie ustawy za sprzeczną z Konstytucją oraz z europejską Konwencją o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności złożył w styczniu 2009 r. klub parlamentarny SLD. Wnioskodawcy podnosili niekonstytucyjność ustawy w wielu punktach, ale najważniejsze są bodaj cztery.

Wnioskodawcy dowodzą, że art. 61, ust. 1 oraz art. 61, ust. 2, p. 2 łamie naraz dwie zasady konstytucyjne: zasadę równości wobec prawa (art. 32, ust. 1 Konstytucji) oraz zasadę niedyskryminacji w życiu publicznym z jakiejkolwiek przyczyny (art. 32, ust. 2 Konstytucji). Chodzi o to, że w przypadku Kościoła katolickiego oraz kościelnych osób prawnych ustanowiono tryb restytucji utraconego mienia, a takiego trybu wobec innych podmiotów, podobnie pokrzywdzonych przez komunistów, nie ustanowiono wcale (zwykli obywatele, świeckie stowarzyszenia itp.) albo ustanowiono na gorszych warunkach (niekatolickie Kościoły i związki wyznaniowe).

Dalej wnioskodawcy wykazują, że art. 63, ust. 9 ustawy łamie konstytucyjną zasadę gwarancji własności i innych praw majątkowych dla samorządu terytorialnego oraz dyrektywę ich samodzielności majątkowej (art. 165, ust. 1 i 2 Konstytucji). Skoro Konstytucja daje jednostkom samorządu terytorialnego takie gwarancje, to jest niedopuszczalne, aby je odbierać w sposób, w jaki czyni to ustawa: poprzez przekazanie rządowi dyskrecjonalnego (nieograniczonego przepisami) w istocie prawa wskazania jednostek samorządu terytorialnego, których mienie uszczupli się odgórnie po to, aby zaspokajać roszczenia Kościoła (gdy prosta restytucja własności nie jest możliwa) nieruchomościami zastępczymi. Ograniczenie zasady konstytucyjnej przez ustawę jest, jako takie, dopuszczalne, ale pod pewnymi warunkami, których rzeczona ustawa nie spełnia.

Wnioskodawcy wykazują następnie, że art. 70a, ust. 1 i 2 jest sprzeczny z zasadą bezstronności władz publicznych w sprawach religijnych, światopoglądowych i filozoficznych (art. 25, ust. 2 Konstytucji). W przepisie tym daje się Kościołowi katolickiemu i jego osobom prawnym działającym na Ziemiach Zachodnich i Północnych prawo składania do Komisji Majątkowej wniosków o nieodpłatne przekazanie gruntów z zasobu Państwowego Funduszu Ziemi i z zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Problem w tym - podnoszą wnioskodawcy - że inne Kościoły i związki wyznaniowe uzyskały podobne prawo w mniejszym zakresie (np. uprawnione są tylko parafie, a w Kościele katolickim także szereg innych osób prawnych; niższe są też limity areałów, o które można się ubiegać). Krótko mówiąc: katolicy dostali znacznie więcej niż niekatolicy, co oznacza niedopuszczalną preferencję państwa na rzecz katolików.

W końcu rzecz najważniejsza: brak trybu odwoławczego od decyzji Komisji. Wnioskodawcy obrazują ten problem na przykładzie dwóch przepisów ustawy. Dowodzą, że art. 62 gwałci konstytucyjne prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd (art. 45 ust. 1 Konstytucji). A także, że art. 63, ust. 8 ustawy gwałci konstytucyjną zasadę, iż ustawa nie może nikomu zamykać drogi do sądowego dochodzenia roszczeń (art. 77, ust. 2 Konstytucji), oraz prawo do rzetelnego procesu sądowego w sprawach cywilnych (art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności).

Defekt obu przywołanych przepisów ustawy jest w gruncie rzeczy taki sam. Ustanawiają one mechanizm, na mocy którego podejmuje się decyzje arbitralne, niejawne (np. gminy, które ponoszą koszta tych arbitralnych decyzji, nie mają prawa brać udziału w postępowaniu Komisji) i ostateczne. Od tych decyzji nie ma bowiem żadnego odwołania.

Komisja jest organem państwowo-kościelnym, którego decyzje przypominają decyzje administracyjne. W normalnych przypadkach na decyzję administracyjną służy stronom odwołanie do wyższej instancji administracyjnej, a następnie do sądu administracyjnego. W tym przypadku nie ma ani dwuinstancyjności administracyjnej (chyba że uznać za nią możliwość odwołania od decyzji zespołu orzekającego Komisji do całej Komisji), ani sądowej kontroli decyzji.

Oczywistość i nieoznaczoność

Dlatego, nawet nie biorąc pod uwagę przypadków ewidentnego zaniżania wycen zwracanych nieruchomości, można kontestować już same procedury, wedle których działa Komisja Majątkowa. W demokratycznym państwie prawa taka instytucja po prostu nie może istnieć.

Na razie jednak Trybunał zabiera się do sprawy jak pies do jeża. Sędzią-sprawozdawcą został wyznaczony prof. Mieczysław Granat, na co dzień wykładowca prawa konstytucyjnego na Uniwersytecie Kardynała Stefana Wyszyńskiego. Oznacza to, że sędzia-sprawozdawca musi wstępnie ustosunkować się do wniosku, którego rozstrzygnięcie przez Trybunał nie pozostanie bez wpływu na interesy jego uniwersytetu, ani na interesy Kościoła (Uniwersytet przynależy do "stanu posiadania" Kościoła).

Ale problem jest poważniejszy i wykracza poza niefortunne (?) wyznaczenie sędziego-sprawozdawcy. Można chyba ująć go tak: czy oczywista niezgodność tych przepisów z Konstytucją jest przesłanką wystarczającą, czy sędziowie będą się kierowali także innymi przesłankami. I jakimi?