I to by było na tyle

Baronessa Catherine Ashton, od trzech miesięcy szefowa unijnej dyplomacji UE, nie wykazała się energią w sprawie prześladowania polskiej mniejszości na Białorusi. Ta pasywność to kolejny sygnał, że "system lizboński" może prowadzić do paraliżu Unii w jej - teoretycznie bardziej dziś wspólnej - polityce zagranicznej.

02.03.2010

Czyta się kilka minut

Na wieść o wyborze baronessy Ashton europejscy komentatorzy - a w ślad za nimi... sami sprawcy wydarzenia - zaczęli dość zgodnie kwestionować zasadność tej decyzji. Okazało się raptem, że Ashton nie ma doświadczenia w polityce zagranicznej, a jej staż (w zasadzie kilkumiesięczny epizod w Komisji Europejskiej, jako komisarz ds. handlu) przesądza o niewielkiej znajomości mechanizmów unijnej biurokracji. Kolejne tygodnie przyniosły fatalne wystąpienie Ashton przed Parlamentem Europejskim. Następnie pojawiły się oskarżenia prasy francuskiej, że nie zna języka Moliera. Jak można było się spodziewać, po takich ciosach Ashton jedynie umocniła się w przekonaniu, że jest właściwą osobą na właściwym miejscu (zwłaszcza że z jej francuskim nie jest ponoć tak źle).

Unijna szefowa dyplomacji nie jest z pewnością najlepiej przygotowana do swej funkcji. Dziś jednak zbiera cięgi nie za brak kompetencji, ale za wściekłość rządów, które uświadomiły sobie, że jej wybór ma konsekwencje inne, niż planowano. Ale po kolei.

Dzieje pewnego pomysłu

Dawno, dawno temu, gdy Konwent Europejski debatował nad tekstem Traktatu Konstytucyjnego, jednym z głównych problemów była przyszłość instytucji odpowiedzialnych za prowadzenie polityki zagranicznej Unii. Grupa największych państw - przede wszystkim Anglia, Francja i Hiszpania - chciały stworzyć rozwiązania, które skutecznie oddawałyby pod narodową kontrolę działania Komisji Europejskiej w zakresie stosunków zewnętrznych.

Chodziło głównie o wpływ na planowanie i realizację idących w miliardy euro programów pomocowych i rozwojowych. Komisja - dysponująca gigantycznym budżetem, a także strukturą ponad stu delegacji w świecie - prowadziła de facto własną politykę zagraniczną, idącą niekiedy wbrew priorytetom państw lub je ignorującą. W tym czasie, współpracujący z państwami Wysoki Przedstawiciel ds. Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa miał budżet na niewielki zespół ludzi i koszty podróży po świecie. Lwia część kosztów misji kryzysowych była zaś pokrywana z budżetów narodowych.

Tak w telegraficznym skrócie powstał pomysł stworzenia stanowiska ministra spraw zagranicznych Unii, który byłby zarazem wiceprzewodniczącym Komisji i komisarzem

ds. stosunków zewnętrznych. Miał on zapobiec wojnom podjazdowym między komisarzami, sekretariatem Rady i Komisji. Oczywiście, miał też pilnować jedności "działań i finansowania", aby Komisja była lepiej włączona w realizację decyzji uzgodnionych przez państwa członkowskie.

Pomocna w tym miała być Europejska Służba Działań Zewnętrznych: quasi-MSZ, w skład którego mieli wejść urzędnicy sekretariatów Rady, Komisji, a także dyrekcji generalnych i wydziałów. Służbę zasilić miały też placówki Komisji Europejskiej na świecie. W ten sposób zaprojektowano strukturę dysponującą nie tylko ogromnym aparatem biurokratycznym, ale panującą też nad przepływem i analizą informacji. A tym samym zdolną do prowadzenia własnej polityki.

Niestety, jak to wiele razy w historii konferencji międzyrządowych Unii bywało, nie przesądzono o tym, czy Służba ma być osobną instytucją, czy tworem wirtualnym (tj. formułą współpracy między istniejącymi instytucjami), czy też ma być ulokowana przy Radzie lub Komisji. Traktat lizboński, jak wcześniej niedoszły Traktat Konstytucyjny, mówi jedynie o tym, że w jej skład ma wejść po jednej trzeciej urzędników Rady, Komisji i państw członkowskich.

Gry, gierki i klincz

Wybór Catherine Ashton jedynie pozornie był decyzją nieprzemyślaną i nieracjonalną.

Z jednej strony oznaczał, że politykę zagraniczną ma realizować Brytyjka, co miało być sposobem na osłabienie roli Komisji (wyspiarze tradycyjnie sprzeciwiają się uwspólnotowieniu polityki zagranicznej). Z drugiej zaś strony, brak doświadczenia i charyzmy szefowej unijnej dyplomacji dawał nadzieję rządom na wywieranie na nią większego wpływu. Trzeba było jedynie obsadzić jej sekretariat i kluczowe stanowiska własnymi ludźmi.

Zamysł ten udał się tylko w części. Ashton okazała się odporna na naciski zewnętrzne, ale jedynie ze strony państw. Wokół niej są wprawdzie, tradycyjnie już, Francuzi (szef sekretariatu Rady), Brytyjczycy (doradca) i Niemcy (zastępczyni Ashton), ale ogromny wpływ na jej działania oraz na kształt Służby Działań Zewnętrznych zachował przewodniczący Komisji Europejskiej Manuel Barroso. Jego niedawna decyzja o wysłaniu swego współpracownika na szefa delegatury Komisji w Waszyngtonie - bez konsultacji z państwami - była tego wymownym przykładem. Tym samym Barroso udowodnił, że pogłoski o słabnącej roli Komisji w polityce zagranicznej pod rządami "Lizbony" są przedwczesne.

Ashton zdaje się nie tylko nie widzieć gier Barroso, ale sama niechętna jest otwarciu się na rządy i Parlament Europejski przy planowaniu kształtu unijnej dyplomacji, a także np. przy wyborze szefów delegatur. Podjęta pod koniec 2009 r. decyzja o tym, że Służba Działań Zewnętrznych ma mieć status odrębnej agencji unijnej, jedynie ułatwia jej zamykanie się przed czujnym okiem narodowych dyplomacji.

Dla europejskich federalistów działania Brytyjki mogą wydawać się darem niebios w obliczu szalejących w Unii tendencji narodowych. Integracja polityczna zaczyna się bowiem od tworzenia wspólnych instytucji, które pomału przejmują kompetencje gremiów narodowych. Ale efektem działań Ashton i Barroso nie będzie mądra, skuteczna i ciesząca się zaufaniem polityka. Bardziej prawdopodobnym rezultatem jest pełzający klincz instytucjonalny i uczynienie ze Służby Działań Zewnętrznych nowego kozła ofiarnego nieudanych inicjatyw Unii w świecie. Oskarżenia o słabą reakcję na dramat Haiti czy odmowa Baracka Obamy udziału w zaplanowanym na wiosnę szczycie Unia-USA w Madrycie są przedsmakiem tego, co czeka Ashton, jeśli nie postawi ona na lepszy dialog z państwami członkowskimi.

W rezultacie będziemy świadkami "zwijania się" wspólnej polityki zagranicznej Unii, w której będzie coraz mniej polityki, a coraz więcej sporów o to, kto ma wydawać unijne pieniądze i obsadzać lukratywne stanowiska (w centrali i w rozsianych po świecie delegaturach Komisji). Sporów, które nie są wprawdzie niczym nowym ani niezwykłym, ale których skała i intensywność pod rządami "Lizbony" zagraża już nie tylko efektywności działania Unii, ale wręcz samej koncepcji "Europy jako światowego gracza".

Powrót do przeszłości

Perspektywa postępującej inercji struktur, dla których świat zewnętrzny jest jedynie tłem wewnętrznych rozgrywek, a nie polem działania, uderza także w Polskę. I to w momencie, gdy po latach wahań postanowiliśmy oprzeć swą politykę zagraniczną na Unii. Niestety, wiele wskazuje na to, że w nadchodzących latach nie tylko nie da się prowadzić aktywnej polityki zagranicznej z Brukseli, ale że nawet trudno będzie liczyć na rzeczywiste zaangażowanie instytucji Unii w realizację polskich priorytetów.

Zamykanie się Brukseli w autystycznym świecie "lizbońskich" instytucji i procedur zmusza państwa członkowskie do działań, które nie są wprawdzie w "duchu europejskim", ale za to odpowiadają zdrowemu rozsądkowi. Trzeba zatem wymóc realne współdziałanie Ashton i Barroso i wzmocnić narodową dyplomację w obszarach o kluczowym znaczeniu dla polskich interesów. W praktyce obie rzeczy są ze sobą związane.

A zatem - powrót do "niechlubnej" przeszłości? W pewnej mierze tak. Zmuszają do tego źle zaprojektowane rozwiązania, których jesteśmy współtwórcami. Przewrotny cel "Lizbony", którym było posiadanie szefa unijnej dyplomacji po to, aby politykę zagraniczną prowadził w jego imieniu kto inny, został w sposób paradoksalny osiągnięty. Najwięcej stracą na tym jednak te państwa, które widzą w Unii sojusznika w polityce zagranicznej.

Dziękujemy, że nas czytasz!

Wykupienie dostępu pozwoli Ci czytać artykuły wysokiej jakości i wspierać niezależne dziennikarstwo w wymagających dla wydawców czasach. Rośnij z nami! Pełna oferta →

Dostęp 10/10

  • 10 dni dostępu - poznaj nas
  • Natychmiastowy dostęp
  • Ogromne archiwum
  • Zapamiętaj i czytaj później
  • Autorskie newslettery premium
  • Także w formatach PDF, EPUB i MOBI
10,00 zł

Dostęp kwartalny

Kwartalny dostęp do TygodnikPowszechny.pl
  • Natychmiastowy dostęp
  • 92 dni dostępu = aż 13 numerów Tygodnika
  • Ogromne archiwum
  • Zapamiętaj i czytaj później
  • Autorskie newslettery premium
  • Także w formatach PDF, EPUB i MOBI
89,90 zł
© Wszelkie prawa w tym prawa autorów i wydawcy zastrzeżone. Jakiekolwiek dalsze rozpowszechnianie artykułów i innych części czasopisma bez zgody wydawcy zabronione [nota wydawnicza]. Jeśli na końcu artykułu znajduje się znak ℗, wówczas istnieje możliwość przedruku po zakupieniu licencji od Wydawcy [kontakt z Wydawcą]

Artykuł pochodzi z numeru TP 10/2010