Dyskretny urok Nicei

---ramka 318696|prawo|1---Dlaczego w takim razie, zaraz po zakończeniu obrad w Nicei, rozległy się głosy, by traktat zmienić? Dlaczego w ogóle UE zdecydowała się na traktat, przysparzający jej tyle problemów? Dlaczego zebrał się Konwent i uchwalił projekt Konstytucji, odrzucający nicejski kompromis?

Czy Wschód zburzyłby Unię?

Kiedy podczas szczytu w Kopenhadze, w 1993 r., państwa piętnastki podjęły decyzję o rozszerzeniu Unii, przedstawiły kryteria, po spełnieniu których powinno to nastąpić. Kandydaci mieli zapewnić stabilizację polityczną i funkcjonowanie wolnego rynku oraz zaadaptować dorobek prawny wspólnoty. Unia z kolei, m.in. miała zreformować zasady działania, aby zapobiec paraliżowi decyzyjnemu.

Należało zmienić skład i funkcjonowanie Komisji Europejskiej, system głosowania w Radzie Europejskiej i, ograniczając działanie zasady jednomyślności, rozszerzyć zakres decyzji podejmowanych większością głosów. W Berlinie uchwalono tzw. Agendę 2000 - ramy finansowe Unii, które zapewniły kandydatom wsparcie w procesie dostosowawczym. W tym względzie UE wypełniła “zadanie domowe". Gorzej było z reformą unijnych instytucji.

Zasady działania powiększonej wspólnoty miał ustalić szczyt w 1997 r., w Amsterdamie. Nie ustalił jednak. Perspektywa przyjęcia nowych członków była odległa i widać nie poruszała wyobraźni unijnych przywódców. Poza tym wydawało im się wówczas, że Unia przyjmie tylko pięć najlepiej przygotowanych państw (na liście wcale nie musiała znaleźć się Polska!), i gdyby ktoś powiedział, że dojdzie do tzw. big bangu - dużego rozszerzenia, z pewnością by ten proces powstrzymywano. Unia bała się przyjęcia “całego Wschodu", czyli byłych państw socjalistycznych, tak różnych od systemu unijnego, bo mógł on “zdemolować Zachód", niwecząc jego wieloletni dorobek.

Traktat amsterdamski obszedł się z ideą rozszerzenia tchórzliwie, pozostawiając na następne lata rozstrzygnięcie problemów szykującej się do rozszerzenia Unii. Sprawy podjęła konferencja międzyrządowa, o której zwołaniu zdecydował szczyt Unii w Kolonii latem 1999 r. Efektem jej prac jest właśnie traktat nicejski - kolejna próba pogodzenia “starej" Unii z “nową".

"Tendencja do blokady"

Załóżmy, że Unia przyjmuje nowych członków bez reformy instytucji i funkcjonuje według zasad obowiązujących od 1973 r., kiedy do wspólnoty przyjęto Danię, Irlandię i Wielką Brytanię. Polska miałaby tyle głosów, co Hiszpania, dwa mniej od Francji, Niemiec, Wielkiej Brytanii i Włoch. Moglibyśmy wysłać do Brukseli dwóch komisarzy, a do Parlamentu Europejskiego 64 deputowanych. Parlament rozrósłby się do prawie 1000 deputowanych! Przy 134. lub 144. głosach w Radzie Europejskiej, z których więcej niż połowa należałaby do krajów najmniejszych i małych, i zachowaniu zasady jednomyślności Unię czekałby paraliż. Nie trzeba być prorokiem, zdawali się mówić unijni przywódcy, by przewidzieć, że małe i niedoświadczone współżyciem w UE kraje będą egoistycznie blokować rozwój wspólnoty.

Reforma Unii miała jej zapewnić sprawność oraz ograniczyć możliwość tworzenia “koalicji blokad". Trzeba bowiem pamiętać, że im silniejsza w Unii tendencja do blokady, tym intensywniejsze jest - z drugiej strony - przyspieszone działanie w wąskim gronie państw-założycieli. Poza paraliżem Rady, najwyższego organu Unii skupiającego państwa członkowskie, unijnych realistów raziła perspektywa biurokratycznego rozrostu Komisji Europejskiej, która liczyłaby 35. komisarzy. Wielu z nich byłoby bez teki, chyba, że kilku zajmowałoby się jedną dziedziną. Potrzeba reformy była oczywista.

Choć traktat z Amsterdamu nie spełnił pokładanych w nim nadziei, w protokole zajął się Komisją Europejską. Państwa unijne zobowiązały się ograniczyć liczbę komisarzy do 20, nim poszerzą grono o pięciu nowych członków (tylko tylu planowano przyjąć). Państwa, delegujące do Brukseli po dwóch komisarzy, miały z jednego zrezygnować, robiąc miejsce nowym. Ponieważ dotknęło to największe państwa, ich pozycję miało podkreślić korzystniejsze ułożenie wagi głosów.

Nicea - szczyt uzurpacji i kłótni

Sprawami nieuregulowanymi w Amsterdamie (m.in. system głosowania i rozszerzenia zakresu decyzji podejmowanych większością głosów) miała zająć się konferencja międzyrządowa. Portugalia, przewodnicząca Unii w pierwszej połowie 2000 r., przedłożyła na szczycie w Santa Maria de Feira raport z jej przebiegu. Okazało się, że na agendę trafiły też: sprawa składu Parlamentu Europejskiego, podział miejsc w instytucjach unijnych oraz kwestia integracji o “różnych prędkościach", czyli w jakim stopniu możliwa jest ścisła współpraca grupy państw, bez oglądania się na powolnych lub opornych (już teraz tak się dzieje, np. nie wszystkie państwa wprowadziły euro czy układ o zniesieniu granic wewnętrznych z Schengen).

W lipcu 2000 r. przewodnictwo w UE objęła Francja i z miejsca zapowiedziała dokończenie reformy. Na dwa tygodnie przed szczytem w Nicei Francja nie potrafiła jednak przedłożyć propozycji kompromisu, uważając, że jest nań za wcześnie. Prezydent Jacques Chirac wyraźnie liczył na atmosferę last minute i związane z nią zmęczenie uczestników dyskusji. Taktyka przyniosła sukces. Szczyt w Nicei, zaplanowany na dwa dni, trwał sześć dni i pięć nocy. Rankiem 11 grudnia 2000 r. wszyscy się w końcu jakoś pogodzili, ale chyba zdawali sobie sprawę, ile jest wart zawarty “kompromis". Zadowoleni byli tylko ci, którzy mogli się wreszcie położyć po kilku nieprzespanych nocach. Wkrótce potem Europa zawrzała od krytyki.

Do dziś nie wiadomo, co w Nicei uchwalono. Tekst końcowy traktatu nie jest bowiem identyczny z tym, na który zgodzili się szefowie państw i rządów rankiem 11 grudnia. Jedenaście dni później Francja przedstawiła drugą wersję, 30 stycznia 2001 r. - trzecią, a 14 lutego - czwartą. Ostateczna, piąta wersja traktatu z 26 lutego jest diametralnie różna od pierwszej! Oficjalnie ją podpisano, zatem - obowiązuje. Powstanie kilku wersji wiele mówi o atmosferze szczytu i jakości nicejskiego porozumienia. Pikanterii dodaje fakt, że dopiero “Protokół o rozszerzeniu UE" dołączony do traktatu i rozliczne “deklaracje do deklaracji", odnoszą się do zasadniczych motywów reformy instytucji unijnych: składu Komisji, systemu głosowania i podejmowania decyzji.

Niepodważalną, choć zapewne jedyną, zasługą traktatu z Nicei jest stworzenie warunków de iure, umożliwiających przyjęcie nowych państw. W poszerzonej UE nie chodzi jednak o sprawność zapisaną na papierze, ale tę, którą widać w działaniu: wzmocnienie legitymizacji i przejrzystości podejmowania decyzji, a przez to akceptacji w społeczeństwach europejskich, oraz nakłonienie nowo przyjętych państw do pogłębienia integracji. Traktat z Nicei, który powinno się oceniać wyłącznie według takich kryteriów, nie jest udanym dziełem. Metody, do jakich uciekały się państwa, walcząc o głosy, rodzaj argumentów i zakulisowe zabiegi pozwalają nazwać to spotkanie szczytem uzurpacji, kłótni, demonstracji nacjonalizmów i zawiści. Jak powiedział jeden z uczestników: “Na szczycie w Nicei zapomniano o Europie, pamiętano tylko o sobie". Przyjrzyjmy się, w jaki sposób.

Mieszanka demagogii i demografii

W Komisji Europejskiej, według obecnego systemu, zasiadałoby po rozszerzeniu nawet 35 komisarzy (traktat amsterdamski sugerował ich ograniczenie do 20). Według traktatu z Nicei każde państwo miałoby posiadać jednego komisarza, a z chwilą przystąpienia do Unii 27. państwa ich liczba zostałaby (a jednak!) zamrożona. Pech dla tych ostatnich w kolejce, ale nie to jest najważniejsze. Czy w taki sposób można zapewnić sprawność działania powiększonej Unii?

Wiele państw nie chce rezygnować z komisarza. W Nicei sprzeciwiały się temu m.in. Austria, Finlandia, Dania, argumentując, że skoro w posiadającej inicjatywę ustawodawczą Komisji, określającej kierunek zmian, zbiegają się wszystkie unijne nici, trzeba tam mieć “swojego" człowieka. Zapomina się, że komisarz zobowiązany jest tylko wobec Unii i nie reprezentuje interesów delegującego go państwa. Niemcy i Francja z kolei demonstrowały chęć rezygnacji z “własnego" komisarza, co niektórym państwom kazało podejrzewać, że w ich opinii Komisja Europejska traci na znaczeniu i ciężar władzy przechyla się w stronę Rady Europejskiej. Chciały więc temu zapobiec.

Ostatnie zmiany w systemie ważenia głosów w Radzie Europejskiej towarzyszyły rozszerzeniu wspólnoty z sześciu do dziewięciu członków w 1973 r. Od tego czasu Unia powiększyła się do piętnastu krajów, zmieniając równowagę sił na korzyść mniejszych państw. Po kolejnym rozszerzeniu duże państwa znowu straciłyby na znaczeniu (także Polska), więc bez reformy systemu głosowania decyzję podejmowałaby, co prawda większość państw członkowskich, ale liczących mniej niż 50 proc. mieszkańców wspólnoty. Bojąc się takiej perspektywy, traktat z Amsterdamu przewidywał albo wprowadzenie nowego systemu ważenia głosów korzystnego dla większych państw, albo wprowadzenie zasady podwójnej większości.

Niemcy, z uwagi na liczbę ludności, chciały przynajmniej symbolicznie trochę więcej głosów od Francji. Paryż nie chciał o tym słyszeć, ponieważ “od zawsze" uważał się za równorzędnego partnera Niemiec. Belgia chciała tyle głosów co Holandia (mimo że ma 5 mln mieszkańców mniej), powołując się na Francję, która, choć mniejsza od Niemiec, ma głosów tyle samo. Hiszpania z kolei chciała mieć tyle głosów, co Niemcy i Francja, ponieważ rezygnowała z jednego komisarza i była gotowa ustąpić tyle, ile Paryż w sporze z Berlinem. Francja prawie ostentacyjnie faworyzowała niektórych przyszłych kandydatów, np. Rumunię, kosztem obecnych. Obawiając się zresztą, że powstanie oś Warszawa-Berlin chciała przyznać Polsce mniej głosów niż Hiszpanii, chociaż mają identyczną liczbę ludności. Ukoronowaniem tych anty-europejskich zabiegów było stwierdzenie prezydenta Chiraca, że nowi członkowie nie mogą zgłaszać takich samych pretensji do rozdziału głosów jak starzy. Jak mówiło wielu wybitnych ekspertów: “Nicea to mieszanka demagogii i demografii".

Porównując przyrost głosów Niemiec, Francji i Włoch (prawie trzykrotny w porównaniu z obecnym, a Polski i Hiszpanii ponad trzykrotny) z przyrostem głosów Danii lub Grecji (ponad dwukrotny), w systemie nicejskim duże państwa umocniły pozycję, a mniejsze tylko straciły. Zgodnie zresztą z zaleceniami traktatu z Amsterdamu. Niemniej sposób, w jaki to nastąpiło, położył się cieniem między dużymi a małymi państwami i był jednym z powodów zakwestionowania ustaleń. Ale dużym państwom nie podobały się one także z powodu małej przejrzystości systemu, nadmiaru biurokracji i ogólnego regresu w realizacji idei wspólnoty.

Polityka trzech większości

Jedynym pozytywnym efektem ustaleń z Nicei w sprawie systemu ważenia głosów było otwarcie się Unii na nowych członków. Przyjmowano, że może do niej przystąpić nawet i dwanaście nowych państw bez konieczności ponownego dyskutowania o systemie głosowania. Poza liczbą głosów przyznanych poszczególnym państwom, ustalono też nowy próg niezbędnej większości (istotnego w przypadkach, kiedy nie wymaga się jednomyślności). W Unii, liczącej 15 państw, będzie to 170 głosów; w Unii składającej się z 27 członków - 248 głosów. W pierwszym przypadku potrzeba więc 71,7 proc. głosów dla podjęcia decyzji, w drugim aż 74,8 proc. Później okazało się, że w traktacie - podpisanym przez unijnych przywódców - większość tę wyliczono inaczej niż w opisywanym już “Protokole". Kolejny raz można się było przekonać, jak egoistyczne zabiegi o własną pozycję przysłużyły się bałaganowi, przesłaniając dobro ogólne - Unię.

Nie to jest jednak największym grzechem Nicei. Wraz z podniesieniem progu niezbędnej większości (notabene wyższym od wymaganego w narodowych parlamentach do zmiany konstytucji!) podniesiono poprzeczkę dla zawarcia możliwego kompromisu, utrudniając wypracowanie akceptowanego przez większość porozumienia. Ułatwiono też budowanie “koalicji blokad". Ponadto, Nicea wprowadza potrójny mechanizm gwarantowania większości w podejmowaniu decyzji: większość głosów, większość państw i większość ludności. Każde państwo ma prawo sprawdzić, czy za decyzją podjętą kwalifikowaną większością głosów stoją państwa, których suma ludności przekracza 62 proc. mieszkańców Unii.

O ironio jednak, krytykowaną w Polsce Konstytucję, upraszczającą procedurę, ocenia się jako ułatwiającą Niemcom i Francji zdominowanie Unii. A przecież czyni to już traktat z Nicei. Opierając się na nim, np. Niemcom wystarczy sojusz z Włochami i Francją, by zablokować każdą decyzję. Z kolei, według Konstytucji, blokada wymaga jednomyślności wszystkich czterech dużych unijnych państw.

Kwestionowaną przez Polskę zasadę ściślejszej współpracy w grupach członków, którą przewiduje Traktat Konstytucyjny, wprowadził już traktat z Amsterdamu. Wzmocniona współpraca opiera się na przekonaniu, że w powiększonej Unii przybędzie konfliktów, które tą drogą najłatwiej rozwiązać. Instrument, choć będzie stosowany raczej w forsowaniu projektów legislacyjnych a nie przy zmianie całych dziedzin unijnego życia, otwiera drogę do ścisłej współpracy państw członkowskich, zniechęconych ewentualnymi kaprysami i obstrukcją nowych krajów. Jedynie od dobrej woli i stopnia zrozumienia idei wspólnotowej tych ostatnich zależy, czy państwa “starej" Unii zechcą po ten instrument sięgnąć.

Jeden kraj - jeden głos

Po 16 miesiącach konsultacji Konwent Europejski uchwalił jednogłośnie projekt Traktatu Konstytucyjnego. W art. 24 podejmuje sprawę systemu głosowania w przyszłej Unii, decydując, że ma wejść w życie dopiero w listopadzie 2009 r., kiedy członkiem Wspólnoty będzie Turcja. Do tego momentu ma obowiązywać system z Nicei, a obowiązujący odejdzie do historii 1 stycznia 2005 r.

Według Konstytucji, każdy kraj członkowski, bez względu na potencjał i znaczenie, dysponuje w podejmowaniu decyzji tylko jednym głosem. Tymczasem polscy krytycy tej zasady twierdzą, że w Nicei, przyznając nam aż 27 głosów, “prawie zrównano" pozycję Polski z Niemcami, Francją czy Wielką Brytanią, które otrzymały głosów 29. Co w takim razie powiedzieć o konstytucyjnej zasadzie “jeden kraj - jeden głos", według której w przyszłej Unii Niemcy, Francja, Wielka Brytania, Hiszpania i Grecja, ale też Malta i Litwa, będą miały dokładnie tyle samo głosów - po jednym - co Polska?! Czy nie świadczy to o równej pozycji przy stole obrad? Polska jest mniejsza od Niemiec i Francji, ale aż dziesięć razy większa od Litwy. Mamy zatem nad Litwą dominować, bo potencjał Niemiec lub Francji może dominować nad nami? Czy taka jest filozofia europejskiej integracji?

Konstytucja chce, aby Komisja Europejska składała się z 15 komisarzy, mimo dwukrotnie większej liczby członków Unii. Nie każdemu z tym pomysłem po drodze, zwłaszcza państwom małym i nowym. Komisarz to przecież dla nich prestiż. Tyle że znaczenie w Unii opiera się na możliwości podjęcia decyzji, a nie posiadaniu komisarza.

Traktat Konstytucyjny wprowadza zasadę podwójnej większości: decyzja jest ważna, jeżeli podjęła ją większość państw, na których obszarze żyje, co najmniej 60 proc. ludności Unii (Nicea wymaga ponad 70 proc.). Poszerza się więc możliwość znalezienia kompromisu i obniża możliwość blokowania decyzji. Czy polscy zwolennicy hasła “Nicea albo śmierć" potrafią wykazać, jak ta zasada godzi w Polskę?

Nieprzejednani protestują, bo utrudniono blokowanie decyzji, a poza tym, biorąc pod uwagę, że Polaków jest dwukrotnie mniej od Niemców, nasza pozycja jest o tyle słabsza. Problem jednak nie w liczbie głosów, ale filozofii działania: co kto rozumie, kiedy myśli o Europie i jakie widzi w niej miejsce dla siebie. System konstytucyjny zachęca do działania dla wspólnego dobra. System nicejski z kolei, który powstał wręcz w atmosferze skandalu politycznego i odgrzewanych nacjonalistycznych resentymentów, służy w pierwszym rzędzie blokadzie europejskiej integracji. Stąd ci z Europejczyków, którzy patrzą poza koniec własnego nosa, rok po nieprzespanych nocach w Nicei zdecydowali się zwołać Konwent Europejski, który reformę UE podjął na nowo.

W Konwencie zasiedli przedstawiciele rządów, parlamentów i instytucji europejskich. Obrady były jawne. Pod przyjętym jednomyślnie traktatem podpisali się także obserwatorzy z krajów wstępujących. Jak każdy układ, godzący interesy kilkudziesięciu krajów, nie jest doskonały, ale to on, a nie Nicea posuwa sprawę europejskiej integracji do przodu. Europa podczas obrad Konwentu odzyskała siłę. I perspektywę.

Traktat nicejski stworzył fundament pod rozszerzenie i powinniśmy być wdzięczni krajom unijnym, że go ratyfikowały. Gdyby w trakcie ratyfikacji górę wzięła krytyka Nicei, nie dyskutowalibyśmy dzisiaj nad Traktatem Konstytucyjnym. Nie zapominajmy jednak o wadach tego porozumienia. Traktat z Nicei zapalił zielone światło dla rozszerzenia, ale nie zakończył procesu doskonalenia wspólnoty.

MAREK ORZECHOWSKI jest korespondentem TVP w Brukseli.