Tu na razie jest ściernisko

Michał Kulesza, współtwórca reformy samorządowej: Ustrój mamy głęboko zdecentralizowany, natomiast mechanizmy zarządzania nadal są rodem z PRL-u. Czas to zmienić. Rozmawiała Karolina Wichowska

27.05.2008

Czyta się kilka minut

Karolina Wichowska: Usłyszeliśmy zapowiedź kolejnej reformy administracji publicznej, a reformy kojarzą się u nas z dwiema sprawami: kosztami i bałaganem. Czy to, co nas czeka, jest naprawdę niezbędne?

Michał Kulesza: To nieporozumienie: nie mówimy o żadnej "kolejnej reformie" i nie będzie żadnego bałaganu. Dotychczasowe przekształcenia administracji w Polsce dotyczyły przede wszystkim jej organizacji, m.in. likwidowano rejony i małe województwa, wprowadzano powiaty i duże województwa o zupełnie innym charakterze - samorządowym. To była naprawdę wielka reorganizacja, jednak nie uważam, aby niosła za sobą bałagan i wiele kosztowała (oczywiście zawsze można pytać, czy te koszty nie mogłyby być niższe albo czy w ogóle dałoby się ich uniknąć). To, co się ma dziać teraz, będzie miało inny charakter: chodzi nie o kolejną re­organizację zarządzania, lecz o zmiany funkcjonalne, zwłaszcza o poprawę mechanizmów wprowadzonych w 1998 r.

Nie można było tych zmian dokończyć od razu?

To nie takie proste. Zarówno mieszkańcy, jak politycy, a także urzędnicy lokalni i regionalni potrzebowali czasu na zapoznanie się z nową organizacją zarządzania - z powiatami i dużymi województwami. To naturalne, że musiał upłynąć jakiś okres, w którym społeczności lokalne i nowe elity polityczne oswajały przestrzeń geograficzną, polityczną, społeczną, a nawet emocjonalną miejsca swojego działania. Np. województwo mazowieckie to suma sześciu dawnych województw, zupełnie inna przestrzeń, inna percepcja i również inna formuła zarządzania. Jeśli ktoś przeprowadza się z kawalerki do trzypokojowego mieszkania, to zanim je urządzi, musi je najpierw poznać i wymyślić sobie, jak to będzie funkcjonować.

Założenie reformy z 1998 r. było więc takie: przez rok czy dwa "pacjent po operacji" będzie dochodził do siebie, wszystko się zagoi i wtedy dopiero zaczniemy przebudowywać mechanizmy zarządzania - to był plan na kilka lat. W pierwszym etapie nastąpiło jedynie proste przeniesienie kompetencji między poszczególnymi organami - np. to, co wcześniej załatwialiśmy w rejonie, po reformie załatwiał powiat (dlatego 1 stycznia 1999 r. nie było paraliżu administracji czy jakiegoś bałaganu). Ale to przecież nie było i nie mogło być rozwiązanie docelowe. Dużo ważniejsza miała być zmiana filozofii zarządzania, a w ślad za tym - jego mechanizmów; w końcu chodziło o odejście od państwa scentralizowanego w stronę państwa obywatelskiego, zdecentralizowanego.

Ale kolejne ekipy rządzące wszystko zatrzymały i w rezultacie obecny stan rzeczy jest głęboko dysfunkcjonalny: ustrój mamy głęboko zdecentralizowany, natomiast mechanizmy zarządzania uległy tylko niewielkiej modyfikacji i nadal są przejawem centralizmu rodem z PRL-u.

Wiadomo, że modernizacja administracji to neverending business: jeśli pojawia się sygnał jakiegoś problemu, nie należy czekać, aż nabrzmieje i wybuchnie. Aby w nieodległej przyszłości uniknąć zapaści, trzeba zabrać się do niego od razu - u nas ta niedobra przyszłość niestety już jest ante portas: mamy głęboki kryzys choćby w ochronie zdrowia i w infrastrukturze drogowej, a za chwilę czeka nas to w oświacie.

A zatem z opóźnieniem, ale ma zadziałać nowa filozofia zarządzania. Na czym ma polegać?

Wytłumaczę to na przykładzie oświaty publicznej. Dziś jest ona prawie w stu procentach w ręku samorządów, które zatrudniają nauczycieli według swoich potrzeb oświatowych. Ustawa mówi, że uposażenie nauczycieli opłaca państwo. Pulę środków przeznaczonych w budżecie państwa na oświatę dzieli się według bardzo skomplikowanego wzoru pomiędzy gminy. Jeśli pieniędzy jest za mało, gmina musi dołożyć ze swoich środków. Nożyce się rozwierają jeszcze bardziej, gdy rząd - np. pod naciskiem strajków nauczycielskich - ogłasza, że podniesie pensje: zwiększenie subwencji nigdy nie jest adekwatne do realnego zatrudnienia w oświacie, samorządy muszą znowu dołożyć do tego interesu. Np. Łódź w ciągu dziesięciu lat dołożyła do oświaty równowartość rocznego budżetu całego miasta! W taki sposób nie może to dłużej funkcjonować, bo powoduje zbyt wiele napięć. Jak w czeskim filmie - nikt nie wie, jakimi zasadami rządzi się system.

Dlatego konieczne są standardy oświatowe. Trzeba określić swoisty koszyk usług oświatowych, którego koszty pokrywa państwo. Podstawą jest wielkość oddziału (klasy) i liczba nauczycieli - oczywiście standardy muszą być wyspecyfikowane dla różnych sytuacji, a więc zróżnicowane dla wsi i dla miasta, dla szkół ogólnokształcących i specjalistycznych itd. Standardy zobiektywizują zarządzanie oświatą, wyznaczając parametry brzegowe i pokazując, na jakie pieniądze z budżetu państwa może liczyć konkretna gmina. Jeśli samorząd zechce zatrudnić więcej nauczycieli, niż wynika to ze standardu - proszę bardzo. Ale "za swoje", a nie za państwowe. I będzie musiał się liczyć z tym, że wszyscy nauczyciele będą chcieli podwyżek.

Podobnie jest np. z policją, ochroną zdrowia i wieloma innymi dziedzinami zarządzania publicznego. Najważniejsze, żeby władze samorządowe były w pełni świadome zakresu odpowiedzialności. Bo tym, co trzeba zdecentralizować, jest odpowiedzialność wraz ze środkami pozwalającymi realizować przypisane zadania co najmniej na poziomie standardu, który określa pewne minimum, jakie państwo gwarantuje obywatelom w różnych dziedzinach administracji i usług publicznych.

Dodam, że wprowadzenie standardów od lat napotyka opór biurokracji centralnej - to jasne, bo brak standardów oznacza brak reguł i uznaniowość w zarządzaniu.

Teraz - jak rozumiem - ma być większa samodzielność samorządów. Czy to ułatwi np. prywatyzację szpitali, której wiele osób się obawia?

Samorządy już teraz są właścicielami niemal 90 proc. polskich szpitali. Szpitali powiatowych mamy ok. 500, z tego ponad 10 proc. zostało skomercjalizowanych, a część z nich jest zarządzana przy udziale kapitału prywatnego (są to spółki operatorskie działające na majątku publicznym). Nie słyszałem, by jakiś powiat oddał majątek szpitala na hotel, pozostawiając mieszkańców bez opieki zdrowotnej. Podobna histeria miała miejsce dziesięć lat temu, gdy samorządy przejmowały szkoły: że zniszczą, sprzedadzą itp. Naprawdę, trzeba mieć trochę zaufania do lokalnych społeczności i lokalnej demokracji.

Ale problem istnieje, tylko że trzeba go nieco inaczej zdefiniować. Szpital czy szkoła mogą być przecież oddane w prywatny zarząd (co nie musi wcale oznaczać równoczesnej prywatyzacji majątku publicznego), nadal jednak realizując zadania publicznej służby zdrowia czy oświaty. Forma prawna i forma zarządzania jest kwestią wyboru, a ten w pierwszym rzędzie zależy od rachunku ekonomicznego i od oceny korzyści dla interesu publicznego, jakie przyniesie taka czy inna formuła zarządzania.

Na całym świecie jest dziś tendencja do ekonomizacji administracji - najpierw liczymy, co się bardziej opłaca, a potem wybieramy rozwiązanie rynkowe bądź publiczne. Szpital też jest swego rodzaju przedsiębiorstwem, którym trzeba racjonalnie zarządzać, co w żaden sposób nie podważa jego misji. Dziś dyrektorem szpitala musi być profesjonalny menedżer. Tam, gdzie już wprowadzono nowe mechanizmy zarządzania, znacznie poprawiły się zarówno wyniki ekonomiczne, jak i poziom opieki zdrowotnej.

W zapowiadanej reformie przewiduje się także, że część dotychczasowych kompetencji urzędów wojewódzkich - czyli administracji rządowej w terenie - przejmą samorządowe urzędy marszałkowskie. Czy przeciętny obywatel zauważy różnicę?

Nie pojawią się zapewne nowe podjazdy dla wózków, wcale też nie muszą się skrócić kolejki w urzędach - tym razem nie w tym rzecz. Dzięki tej zmianie natomiast pewien fragment aparatu państwowego będzie ułożony według zrozumiałych, przejrzystych zasad. Chodzi przede wszystkim o rolę wojewody i marszałka województwa w całym systemie zarządzania publicznego. Przed rokiem 1998 w ramach małych województw wojewodowie odpowiadali za wszystko. Po reformie - niedokończonej, do czego wracam z uporem - pojawiły się sejmiki wojewódzkie, które przejęły część zadań publicznych, ale dostały znacznie więcej: legitymizację polityczną do zarządzania sprawami regionu, bo pochodzą przecież z wyborów powszechnych. Nie ma jej wojewoda, który jest przedstawicielem rządu. Tymczasem obecnie kompetencje zarządzające są podzielone między marszałka a wojewodę i dochodzi między nimi do rywalizacji. Wokół wojewody przez ostatnie lata tworzył się dwór polityczny, który usiłował forsować "swoją" linię polityczną kosztem władzy samorządowej.

Chcemy powiedzieć wyraźnie: od zarządzania sprawami regionu jest samorząd województwa, wojewoda zaś - od kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa przez samorząd, od interwencji gdy trzeba, od spraw porządku publicznego i bezpieczeństwa zbiorowego. Inaczej będzie wciąż dochodzić do gorszących kolizji i sporów, takich choćby jak w sprawach kontraktów regionalnych. Było powiedziane, że dysponentem funduszów europejskich jest samorząd, ale umowę podpisuje wojewoda. Awantura na czterdzieści fajerek gotowa, bo odpowiedzialność niby spoczywa na samorządzie, ale w końcu decyzję podejmuje wojewoda. Absurd i strata czasu, bo najpierw wszystko musieli sprawdzić urzędnicy marszałka, a żaden wojewoda nie podpisałby umowy bez sprawdzenia jej samemu. A więc dwukrotna robota, strata czasu, marnotrawstwo energii ludzkiej i zbędne koszty.

W takim razie efekty dla przysłowiowego Kowalskiego będą się sprowadzały do świadomości, że wszystko jest lepiej poukładane. Bezpośrednio tego nie zauważy.

Jeśli będzie wnikliwy, to zauważy, ale ważniejsze, że zobaczy efekty wynikające z uproszczenia procedur i uporządkowania kompetencji. Droga, do której budowy zabierano się przez dziesięć lat, powstanie w ciągu roku, a nie przez kolejnych piętnaście lat. Ludzie często są zbyt zajęci, żeby uczestniczyć w debatach o samorządzie. Ale bardzo chętnie zobaczyliby lepiej działające miasto, np. rozwiniętą infrastrukturę transportową czy sprawną komunikację miejską.

Skoro mowa o miastach: częścią reformy będzie ustawa metropolitalna.

Tak. To istotne dopełnienie zmian sprzed dziesięciu lat - chodzi o stworzenie lepszych warunków dla funkcjonowania miast i aglomeracji miejskich, szczególnie tych, które są - jak to się pięknie mówi - lokomotywami rozwoju. To także reforma funkcjonalna - nie proponujemy kolejnego szczebla administracji, lecz mechanizmy koordynacji i współpracy, co powinno radykalnie zwiększyć efektywność zarządzania na terenach gęsto zaludnionych. Popatrzmy np., jak się dziś buduje, zwłaszcza w gminach podmiejskich. Powstaje nowe osiedle niemal w polu. Nie ma tam jak dojechać ani autobusem, ani inaczej, bo do najbliższej większej ulicy prowadzi wąska dróżka, po której przeciska się sznur samochodów, a szosa też jest sprzed 40 lat. Tak się dzieje, bo wielkie aglomeracje rozrastają się w sposób żywiołowy, niekontrolowany. Ustawa ma stworzyć mechanizmy pozwalające na lepsze planowanie tego rozwoju, zabudowy, przygotowanie infrastruktury drogowej itp.

Ustawa ma wyliczać miasta, których dotyczy. Możemy się spodziewać walki o to, żeby być wpisanym, tak jak dziesięć lat temu mieliśmy protesty przeciwko likwidacji poszczególnych województw.

Tu nie będzie powodu do walki - nie ma o co. "Metropolia" to po prostu duże miasto: albo nim się jest, albo nie. Są w Polsce miasta (metropolie) o znaczeniu europejskim, krajowym i regionalnym. Ustawa będzie je wymieniać, niektóre z nich stanowią centra dużych aglomeracji miejskich, inne - to osobne miasta bez szczególnych związków z otoczeniem. Ustawa przewiduje różne rozwiązania mające wspierać rozwój tych ośrodków miejskich, dostosowane do ich specyfiki.

Chodzi o to, by wreszcie pojawiła się w Polsce polityka miejska państwa, której do tej pory nie ma. Choć ta ustawa rzeczywiście poświęca najwięcej uwagi dużym ośrodkom miejskim, polityka miejska państwa powinna dotyczyć również i innych miast i aglomeracji.

Przy okazji tej reformy będzie podjęta próba zmiany ordynacji wyborczej. Koalicjanci nie zgadzają się w sprawie jednomandatowych okręgów wyborczych.

To kwestia czysto polityczna, ale nie ukrywam, że jestem zwolennikiem okręgów jednomandatowych. Samorząd lokalny mógłby być świetnym polem doświadczalnym, zanim mielibyśmy decydować, czy wprowadzić je także w wyborach parlamentarnych. Zaletą okręgów jednomandatowych jest silniejsza więź między radnym czy posłem a wyborcami.

Michał Kulesza (ur. 1948) jest doktorem habilitowanym nauk prawnych, profesorem Uniwersytetu Warszawskiego. Specjalizuje się w administracji pu blicznej, jest twórcą reform administracyjnych z 1990 i 1998 r. oraz społecznym doradcą rządu i MSWiA w sprawie dokończenia reform.

Dziękujemy, że nas czytasz!

Wykupienie dostępu pozwoli Ci czytać artykuły wysokiej jakości i wspierać niezależne dziennikarstwo w wymagających dla wydawców czasach. Rośnij z nami! Pełna oferta →

Dostęp 10/10

  • 10 dni dostępu - poznaj nas
  • Natychmiastowy dostęp
  • Ogromne archiwum
  • Zapamiętaj i czytaj później
  • Autorskie newslettery premium
  • Także w formatach PDF, EPUB i MOBI
10,00 zł

Dostęp kwartalny

Kwartalny dostęp do TygodnikPowszechny.pl
  • Natychmiastowy dostęp
  • 92 dni dostępu = aż 13 numerów Tygodnika
  • Ogromne archiwum
  • Zapamiętaj i czytaj później
  • Autorskie newslettery premium
  • Także w formatach PDF, EPUB i MOBI
89,90 zł
© Wszelkie prawa w tym prawa autorów i wydawcy zastrzeżone. Jakiekolwiek dalsze rozpowszechnianie artykułów i innych części czasopisma bez zgody wydawcy zabronione [nota wydawnicza]. Jeśli na końcu artykułu znajduje się znak ℗, wówczas istnieje możliwość przedruku po zakupieniu licencji od Wydawcy [kontakt z Wydawcą]

Artykuł pochodzi z numeru TP 22/2008