Przesilenie

Reforma samorządu gminnego pozostaje jedną z niewielu w pełni udanych spośród wszystkich, jakie przeprowadzono po 1989 r. Trudno jednak nie zauważyć, że to, co nam dolega w skali kraju, ma odbicie także w środowisku lokalnym.

31.07.2005

Czyta się kilka minut

Pierwsze wybory samorządowe, Kraków 1990 r. /
Pierwsze wybory samorządowe, Kraków 1990 r. /

Na ekranie telefonu przeczytałem: “Dziś mija 15. rocznica Twojego zwycięstwa w wyborach na wójta". To było 27 maja 1990 r. - wtedy odbyły się pierwsze po wojnie demokratyczne wybory do samorządu. Może i dawno, ale przypominam sobie pospolite ruszenie komitetu obywatelskiego, nieufne spojrzenia jednych, nonszalancję innych. Pamiętam i przyspieszoną edukację obywatelską, w której pomagało zaangażowanie zaprzyjaźnionych naukowców, oraz udział w obradach ówczesnych władz, i pełną niesmaku reakcję 15-letniej córki na słowo “wójt". Po wyborach w skład 19-osobowej rady mojej rodzinnej gminy weszło 17 członków komitetu obywatelskiego. Ja zlikwidowałem warsztat rzemieślniczy i zostałem wójtem.

Większość stanowisk w samorządach objęli najlepsi (a może najbardziej ideowi?), którym chciało się chcieć. Brakowało jednak osób spoza kręgu radnych. Przedstawiciele poszczególnych miejscowości z reguły nie byli zdolni do wyjścia poza ich granice, więc wójt pozostawał sam na gospodarstwie. Dobrze, jeśli miał oparcie w najbliższych współpracownikach.

Tymczasem, zwłaszcza na wsi, brakowało niemal wszystkiego. Wodociągi doprowadzały wodę do 20-30 proc. mieszkańców, telefonów nie było, sieci gazowych i kanalizacyjnych też. Nieliczne oczyszczalnie jedynie sprawiały wrażenie, że oczyszczają ścieki, drogi gminne miały nawierzchnię gruntową, odpady usuwano tylko w miastach i na ich obrzeżach, najczęściej składając je w zagłębieniach po wybranym żwirze. Usługami komunalnymi zajmowały się przedsiębiorstwa państwowe obejmujące miasto i kilka okolicznych gmin. Szef gminy musiał wybierać między zadaniami, z których niemal każde było ważne, przeznaczając na wybrane niemal wszystkie środki.

Wójt jest od wszystkiego

Zadania inwestycyjne to maleńki, choć istotny wycinek problemów, z jakimi borykały się gminy 15 lat temu. Wymieńmy choć najistotniejsze, bo to ich ogrom kształtował okoliczności pracy pierwszych samorządów.

W 1991 r. wszystkie gminy przejęły przedszkola, a nieliczne, dobrowolnie, także szkoły podstawowe. Trzeba się było borykać z rozregulowanymi kosztami ich funkcjonowania, jakością kadry nauczycielskiej, konkursami na dyrektorów. Gminy miały też obowiązek utrzymania, remontów i przejęcia części kosztów instytucji oświatowych. Pod koniec 1990 r. gminy wchodzące w skład aglomeracji musiały ograniczyć koszty komunikacji podmiejskiej. Skutek był taki, że większość prowadzących ją przedsiębiorstw podzielono. Koszty obcięto, ale do dzisiaj nie udało się doprowadzić do takiej ich współpracy, by pasażerowie korzystali z jednego systemu opłat. Systematycznie przejmowano od Wojewódzkich Zarządów Inwestycji Rolniczych wodociągi, zwłaszcza wiejskie, i związane z nimi koszty. Wczesną jesienią 1990 r. ruszyła tzw. komunalizacja mienia, czyli przejmowanie majątku, w który ustawodawca gotów był wyposażyć samorządy. Proces miał trwać kilka miesięcy, zajął lata. Przy tej okazji, korzystając z niestabilności przepisów szczegółowych, niektóre samorządy zdołały przejąć duże połacie atrakcyjnych z punktu widzenia inwestycyjnego gruntów rolnych, pozostałe po zlikwidowanych PGR. W niektórych przypadkach okazało się to interesem stulecia.

Pojawił się problem unieszkodliwiania odpadów komunalnych: nieumiejętność współpracy gmin i zła polityka wojewodów wobec dopiero co powstałych funduszy ochrony środowiska doprowadziły w latach 90. do budowy zbyt wielu małych składowisk. Do dzisiaj są one poważnym problemem, nie tylko z racji wysokich kosztów eksploatacji. Do dzisiaj też wiele samorządów nie wywiązało się z ustawowego obowiązku opracowania programów ochrony środowiska i planów gospodarki odpadami. Większość z opracowanych jest nieprofesjonalna, równie wiele leży na półkach i nie jest realizowana. Powód? Brak wiedzy i zrozumienia wagi tych dokumentów dla tzw. zrównoważonego rozwoju, zarówno u szefów gmin, jak u radnych - co za tym idzie, powierzenie ich realizacji osobom nieprzygotowanym za najniższą z możliwych cenę. Tym samym jest niemal pewne, że Polska nie wywiąże się z obowiązku osiągnięcia poziomu odzysku odpadów wynegocjowanego z UE i zapisanego w Krajowym Planie Gospodarki Odpadami. Niewiele lepsza jest sytuacja w gospodarce wodno-ściekowej (termin rozwiązania tych problemów mija w 2015 r.) - choć tu akurat samorządy robią wiele, muszą jednak uzyskać większe wsparcie finansowe ze strony rządu i funduszy UE.

W połowie 1990 r. rozpoczęła się też recentralizacja - przyczyna poważnych napięć między samorządem a administracją rządową; do reformy z 1998 r. strona rządowa nie była skłonna dzielić się z samorządami ani kompetencjami, ani - szczególnie - dochodami. Do tego doszła odpowiedzialność za biblioteki, ośrodki kultury i sportu czy konieczność nieustannego wykraczania poza ustawowe zadania przez np. prowadzenie remontów w “obcych" budynkach albo finansowanie zakupu paliwa dla policji. Także dzięki współpracy szefów gmin przygotowano pierwsze kontrakty lekarzy rodzinnych w latach 1996-97, utrzymując w trakcie rozpoczynania reformy służby zdrowia podstawową opiekę medyczną.

Do dzisiaj w wielu gminach zaledwie kilka procent ich obszaru jest objętych planami zagospodarowania przestrzennego. To największa słabość polskich gmin, utrzymywana zresztą na własne życzenie, a przecież z gospodarką przestrzenną wiąże się gospodarka nieruchomościami, ochrona gruntów rolnych, plany rozwoju infrastruktury komunalnej od energetyki, wodociągów, kanalizacji i oczyszczalni, sieci gazowych po budowę ulic, szkół, przedszkoli i budownictwo mieszkaniowe.

Nawet ta niepełna lista zadań, które wymagały realizacji w pierwszych latach istnienia odrodzonego samorządu, może przyprawić o zawrót głowy. Jeśli na merytoryczne trudności z ich rozwiązaniem nałożyć trudności społeczne, wynikające z faktu niemowlęctwa naszej demokracji oraz ogromu oczekiwań, urazów, braków w edukacji obywatelskiej - wyniki samorządowej rewolucji są chyba dobre. Co też ważne, inaczej aniżeli w skali kraju, największe koszty przemian ponosili ci, którzy byli jej siłą napędową - pierwsi samorządowcy. Musiało jednak minąć sporo lat, nim ich doceniono. Paradoksalnie, tam, gdzie zmian zabrakło, wprowadzamy je na mocy przepisów UE.

Co się stało z pionierami? Odeszli po kadencji, góra dwóch. To cena, jaką zazwyczaj płacili za realizację zadań najistotniejszych w perspektywie wielu lat, a nie końca kadencji - cena bezkompromisowości, umiejętności przewidywania i odporności na uroki władzy.

Z daleka od samorządu

W ciągu 15 lat zmieniło się prawie wszystko. Gospodarka wolnorynkowa roztacza tyle uroków, że rozpoczęcie pracy w samorządzie to decyzja prawie heroiczna. Zwykle osoby najbardziej dynamiczne zakładają firmy lub pracują dla koncernów i nie są skłonne ryzykować samorządowej przygody mając świadomość, że po czteroletniej kadencji nie wrócą na dawne miejsce. Lepiej zorientowani już wiedzą, że kierowanie gminą to, przy założeniu pełnego zaangażowania, zajęcie pełne stresów. Weźmy jeszcze pod uwagę fakt, że młodzi szukają możliwości realizacji ambicji zawodowych zwykle poza gminą. Na miejscu pozostają pracownicy sfery budżetowej, emeryci i renciści.

A zadań przybyło. Gmina ma ich blisko 900, rozpisanych w około 170 ustawach. Jeśli jest mała, licząca powiedzmy kilka tysięcy mieszkańców, w urzędzie pracuje łącznie z wójtem góra 15 osób - nietrudno wyliczyć, ile obowiązków przypada na osobę. Połączenie przygotowania merytorycznego z cechami przywódczymi jest w takiej sytuacji tym ważniejsze, że np. w administracji małych gmin od zawsze pracują trudne do ruszenia klany. Jeżeli szef jest zbyt słaby, administracja zaczyna dzierżyć prym i kierować gminą. Co to znaczy, wystarczy zapytać wykonawców realizujących gminne zamówienia publiczne - dramat trwa od chwili rozpoczęcia zbierania potrzebnych dokumentów. Trudno w to uwierzyć, ale są jeszcze gminy, w których jedynie 20 proc. zatrudnionych posiada wyższe wykształcenie. Czy w tej sytuacji można się dziwić, że nie zakończono wprowadzania np. informatycznego systemu finansowo-księgowego?

Najmniejsze z 2,5 tys. gmin w Polsce liczą 2 tys. mieszkańców. Wiele gmin wiejskich: 4-7 tys. Ich budżet ma wielkość 7-11 mln złotych, z których blisko połowę, czasem więcej, pochłania utrzymanie szkół i przedszkoli, kilkanaście procent administracja. Na inwestycje, przy największej dyscyplinie finansowej, można przeznaczyć rocznie od pół do miliona złotych podczas gdy wybudowanie kilometra drogi asfaltowej kosztuje 1,5-2 mln. Mało tego: inwestycje w dziedzinie np. gospodarowania odpadami, by miały sens, muszą być zaplanowane na obsługę minimum 100 tys. mieszkańców, a więc 2-3 powiatów. Współpraca między gminami i powiatami wydaje się więc, dla rozwiązania problemów tej skali, co ochrona środowiska czy zagospodarowanie przestrzenne - nieodzowna, a mimo to nawiązywana rzadko.

A pobudzanie rozwoju gospodarczego gmin? Bynajmniej nie chodzi o wyścigi w przyciąganiu zachodnich inwestorów, ale rozwój mini- i mikroprzedsiębiorstw bazujących na zasobach ludzkich gminy wspartych rozmaitymi programami unijnymi i rządowymi. Kolejna sprawa to budowa mieszkań socjalnych (Towarzystwa Budownictwa Społecznego, w których gminy uczestniczą, budują dla średniozamożnych), w której nie obejdzie się bez pomocy rządu i współpracy z organizacjami pozarządowymi. Te ostatnie pozwolą ograniczyć skutki niewydolnej administracji i zracjonalizować koszty.

Grupa trzymająca gminę

W 2002 r. ustrój samorządu gminnego radykalnie zmieniono, wprowadzając bezpośrednie wybory wójta, burmistrza i prezydenta - miało im to pomóc rządzić bardziej zdecydowanie, bez hamulca, jakim jest zarząd rady gminy. Reformatorzy nie docenili roli, jaką w podejmowaniu decyzji przez mieszkańców odgrywają populistyczne obietnice, klany rodzinne czy orientacja wielu środowisk nauczycielskich na kandydata im przychylnego oraz możliwości ich wpływu na wybory rodziców. Nie przewidzieli także sytuacji, w której szef gminy będzie trwał zamiast pracować, nie licząc się nawet z zadaniami wynikającymi z ustawodawstwa. Rada gminy już wójta nie odwoła ani nie zdopinguje go do jakiejkolwiek działalności. Szkoda, bo wybór pośredni takie szanse dawał. Przykładem niech będą organizowane przez rady konkursy, które pozwalały wyłonić fachowca zarządzania gminą i potraktować wybór jak kontrakt menedżerski.

W takiej sytuacji tym pilniejsze okazuje się dokończenie odrabiania pewnej lekcji - tworzenia społeczeństwa obywatelskiego. Minimum to przekonanie mieszkańców, że zwłaszcza na poziomie gminy od ich postawy i zaangażowania tak naprawdę zależy wszystko. Nie do przecenienia jest rola mediów i Kościoła. Edukacja nie podparta systemem wartości nie zda się na wiele. Z kolei rzetelna informacja krytycznie omówiona i istnienie publicznego forum wymiany poglądów wymaga wiarygodnych mediów lokalnych. Dopóki redaktorzy pism, których właścicielem jest samorząd, nie mówią wolnym głosem, nie ma co liczyć na upowszechnienie wiedzy pozwalającej lepiej oceniać poczynania lokalnych władz i wyciągać wnioski.

Świadome społeczeństwo obywatelskie pozwoli też powstać strukturom, współpracującym tak z opozycją, jak aktualną władzą, a pomocną w wypracowywaniu stanowisk i kierunków lokalnej polityki. To dobre zabezpieczenie szefa gminy przed uleganiem rozmaitym lobbies zainteresowanych przyjęciem określonej uchwały; co też ważne - poskromi egoizm niektórych mieszkańców. Pozwoli też na bieżącą kontrolę realizacji uchwał. Nie do przecenienia jest integracja mieszkańców zarówno w skali ulicy, miejscowości, jak gminy. Jej nieobecność szczególnie jaskrawo widać w gminach dużych aglomeracji, w których zmiany ludnościowe są właściwe ustawiczne.

***

Moich spostrzeżeń nie można traktować jako diagnozy opisującej sytuację w kraju. Diagnoza taka musiałaby być poprzedzona badaniami. Chcę jednak sprowokować dyskusję na temat kondycji władz lokalnych - w mediach finansowanych przez samorząd nie ma ona racji bytu. Chociażby dlatego, że w przyszłym roku czekają nas wybory samorządowe, wydaje się ona nieodzowna.

MARIAN WALNY (ur. 1949) jest absolwentem Politechniki Poznańskiej, specjalistą od ochrony środowiska i gospodarki przestrzennej, wykładowcą UAM. Był wójtem gminy Komorniki (1990-98) i Mieleszyn (2000-02) oraz członkiem zarządu Sejmiku Województwa Poznańskiego (1994-98).

Dziękujemy, że nas czytasz!

Wykupienie dostępu pozwoli Ci czytać artykuły wysokiej jakości i wspierać niezależne dziennikarstwo w wymagających dla wydawców czasach. Rośnij z nami! Pełna oferta →

Dostęp 10/10

  • 10 dni dostępu - poznaj nas
  • Natychmiastowy dostęp
  • Ogromne archiwum
  • Zapamiętaj i czytaj później
  • Autorskie newslettery premium
  • Także w formatach PDF, EPUB i MOBI
10,00 zł

Dostęp kwartalny

Kwartalny dostęp do TygodnikPowszechny.pl
  • Natychmiastowy dostęp
  • 92 dni dostępu = aż 13 numerów Tygodnika
  • Ogromne archiwum
  • Zapamiętaj i czytaj później
  • Autorskie newslettery premium
  • Także w formatach PDF, EPUB i MOBI
89,90 zł
© Wszelkie prawa w tym prawa autorów i wydawcy zastrzeżone. Jakiekolwiek dalsze rozpowszechnianie artykułów i innych części czasopisma bez zgody wydawcy zabronione [nota wydawnicza]. Jeśli na końcu artykułu znajduje się znak ℗, wówczas istnieje możliwość przedruku po zakupieniu licencji od Wydawcy [kontakt z Wydawcą]

Artykuł pochodzi z numeru TP 31/2005