Wykupienie dostępu pozwoli Ci czytać artykuły wysokiej jakości i wspierać niezależne dziennikarstwo w wymagających dla wydawców czasach. Rośnij z nami! Pełna oferta →
Obowiązująca ustawa, uchwalona ponad 10 lat temu po trzech latach pracy kolejnych parlamentów i wielokrotnie nowelizowana, powstała w oparciu o kilka projektów przedkładanych przez rządy: Tadeusza Mazowieckiego, Jana Krzysztofa Bieleckiego i Jana Olszewskiego. Każdy z projektów - pracowałem przy tej ustawie od początku, przedstawiałem też w Sejmie sprawozdanie Komisji Kultury - był odmienną wizją organizacji rynku, który jeszcze nie istniał. Łączyło je tylko to, co obecnie oczywiste: demonopolizacja rynku. Dziś radio i telewizja korzystają z technologii praktycznie nieznanych 10 lat temu, obowiązują nas normy prawa europejskiego. Przede wszystkim zaś istnieje w Polsce zróżnicowany, żywy rynek, na którym współistnieją, często mocno skonfliktowane, media publiczne i komercyjne. Dziesięć lat temu dyskutowaliśmy o modelach teoretycznych, dziś o organizacji i regulacji rynku mediów możemy mówić na podstawie doświadczeń.
Kto i co reguluje
O problemach mediów elektronicznych należy więc mówić nie w kategoriach małej czy dużej nowelizacji ustawy, ale w kategoriach postulowanego systemu działania tych mediów. Takie postawienie sprawy określa metodę pracy nad nową ustawą. Po pierwsze, w zapowiedzianej przez rząd “małej nowelizacji" należy ograniczyć się tylko do tych spraw, które są niezbędne ze względu na zobowiązania, jakie nasz kraj podjął w czasie negocjacji akcesyjnych. Powinno to być wyłącznie odrobienie zaległości i jednocześnie ostatnia nowelizacja ustawy z 1992 r.
Drugim krokiem powinien być początek prac nad całkowicie nowym prawem o radiofonii i telewizji. Zapowiedziana przez Ministerstwo Kultury próba zdefiniowania zagadnień, które winny zostać skodyfikowane w nowej ustawie, to dobry sygnał.
Decyzji ustawodawcy wymaga przede wszystkim określenie zakresu regulacji rynku radiowo-telewizyjnego w świetle dyrektyw Unii Europejskiej. W efekcie rewolucji cyfrowej i zacierania granic między tradycyjną radiofonią i telewizją a nowymi formami komunikacji elektronicznej, europejski system prawny zmierza w kierunku deregulacji. Ograniczany jest system koncesji i zezwoleń. Gdzie to możliwe, wprowadza się autoryzacje generalne: działalność może prowadzić każdy podmiot, który spełnia określone kryteria. Punktem wyjścia do nowego prawa musi więc być ponowne zdefiniowanie obszaru, gdzie koncesje i zezwolenia są niezbędne. Tam, gdzie nie będzie już koncesji, warunki prowadzenia działalności i kryteria stosowane podczas kontroli muszą być precyzyjnie i szczegółowo opisane w ustawie.
Gdy określimy już ogólnie, co i jak należy regulować, przemyśleć trzeba, kto powinien to czynić. Konsekwencją decyzji dotyczących zakresu regulacji jest konieczność określenia kształtu ciał regulujących. Warto w tym miejscu przywołać doświadczenia Wielkiej Brytanii. Radiofonią i telewizją zajmowało się tam pięć instytucji powstałych w wyniku ewolucji systemu i “pączkowania" kolejnych urzędów. Po trwających ponad dwa lata przygotowaniach właśnie w tych dniach rozpoczyna działalność nowy regulator, łączący kompetencje ciał istniejących dotąd.
Czy w Polsce powinien istnieć jeden regulator? To wymaga dyskusji, ale nie można uciec od tego tematu. Konstytucyjne umocowanie Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji sugeruje budowę ewentualnego nowego urzędu jako nowej wersji Krajowej Rady, wzbogaconej o znaczną część kompetencji dzisiejszego Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty. Z drugiej strony, trzeba pamiętać o zastrzeżeniach dotyczących kompetencji KRRiT, jakie zgłasza Rzecznik Praw Obywatelskich, który też odwołuje się do zapisów Konstytucji. Jego zdaniem uprawnienia KRRiT powinny dotyczyć sfery kontroli przestrzegania prawa. Lansowany m.in. przez rzecznika pogląd, iż decyzje koncesyjne winny znaleźć się w ręku administracji rządowej, jest jednak nie do pogodzenia z europejskim standardem niezależności regulatora.
Problemów zasadniczych, ustrojowych jest bardzo dużo. Na pewno jednak wymagają one rozstrzygnięcia zanim przejdziemy do określania zasad powoływania członków KRRiT. To bardzo atrakcyjny temat, ale wtórny.
Model mediów publicznych
to temat następny w logicznej kolejności rozstrzygnięć. Podejmując decyzje w tej sprawie trzeba uwzględnić z jednej strony oczekiwania społeczne, z drugiej - mechanizmy finansowania zgodne z unijnymi zasadami rozliczania środków publicznych. Przede wszystkim należy jednak rozstrzygnąć, co w polskich warunkach chcemy uznać za misję telewizji i radiofonii publicznej.
Środki publiczne należy kierować wyłącznie na realizację misji, ale definicja misji należy do poszczególnych państw i w różnych krajach europejskich jest - najkrócej mówiąc - różna. Bodaj najszersza we Francji, gdzie praktycznie uznaje się, że misją jest cały program nadawany przez media publiczne. W końcu lat 90. w jednym z dokumentów Komisji Europejskiej sugerowano zawężenie zadań “misyjnych" do audycji poświęconych edukacji, “wysokiej" kulturze i sprawom społecznym. Ta koncepcja została odrzucona. Dziś - choć dalej trwają na ten temat spory - uznaje się na ogół, iż nie istnieją gatunki właściwe dla mediów publicznych, odrębne od gatunków “komercyjnych".
Definicja zadań “misyjnych" - czy, jak lepiej określają to dokumenty unijne, zadań służących realizacji służby publicznej - to jedna sprawa. Odrębna kwestia to system organizacyjny umożliwiający społeczny nadzór nad realizacją tych zadań i przejrzysty sposób finansowania, w tym zwłaszcza rozliczania środków pochodzących z abonamentu. W Austrii od 2002 r. telewizja publiczna działa w formie fundacji. We Francji od dwóch lat spółki telewizji publicznej mają kształt bardzo szczególnego holdingu. Z kolei krytykowana często w Polsce formuła spółki sprawdza się w wielu krajach i nie należy tak łatwo z niej rezygnować, choć szczegółowe rozwiązania wymagają na pewno rewizji. Być może interesujący kierunek wskazują prace Ministerstwa Gospodarki, dotyczące “spółki użyteczności publicznej"?
Dopiero, gdy określimy oczekiwania wobec mediów publicznych, zdefiniujemy ich zadania, a jednocześnie ocenimy ekonomiczny potencjał rynku, będzie można racjonalnie dyskutować o proporcjach finansowania z różnych źródeł, ilości reklam itp. Tu pojawi się znowu zagadnienie skutecznego poboru abonamentu. Na marginesie warto przypomnieć, że odrzucona przez Sejm ustawa nowelizująca nie zajmowała się wcale sprawą abonamentu i właśnie dopiero nowa ustawa daje szansę uregulowania tej sprawy. Oczywiście dyskusja nad przyszłymi rozwiązaniami nie zwalnia z konieczności podejmowania bieżących decyzji. Tymczasem w Radzie Nadzorczej TVP większość jej członków najwyraźniej postanowiła zablokować wszystkie wnioski zmierzające do uzdrowienia sytuacji w telewizji publicznej i poprawy jej wizerunku. W języku prawniczym można to chyba określić jako działanie na szkodę spółki.
Telewizja bez granic
W dyskusji o mediach publicznych często podnoszona jest ich szczególna rola w momencie, gdy w Unii Europejskiej telewizja staje się rzeczywiście - zgodnie z tytułem międzynarodowych porozumień - telewizją bez granic. Ochrona polskiej twórczości audiowizualnej, co stanowi dziś ważną część ochrony polskiej tożsamości kulturalnej, to jednak nie tylko sprawa wybranych instytucji, ale przede wszystkim kwestia powszechnie obowiązujących mechanizmów. Chodzi więc - skrótowo rzecz określając - przede wszystkim o tzw. kwoty europejskie. Prawo unijne nie pozwala na preferowanie produkcji krajowej, pozwala jednak, a nawet zachęca do ochrony produkcji w języku polskim jako oryginalnym, a także produkcji niezależnej. Umiejętne stosowanie obu tych narzędzi pozwala wspierać polską twórczość, a jednocześnie chronić pluralizm i treści, i formy w mediach elektronicznych. Warto też spojrzeć na niezależną produkcję telewizyjną nie tylko w kategoriach kulturowych, ale także ekonomicznych. Ten sektor to przecież tak dziś hołubione małe i średnie przedsiębiorstwa.
Nieco inny charakter ma strategia wdrażania technologii cyfrowej. Wprowadzenie naziemnej telewizji cyfrowej to nie tylko konieczność uruchomienia nowych nadajników. Aby odbierać program, potrzebny będzie nowy telewizor lub przynajmniej przystawka do telewizora, tzw. set-top-box zamieniający sygnał cyfrowy na analogowy. Oznacza to wydatek kilkuset złotych w każdym gospodarstwie domowym. Uwarunkowania mają tu więc przede wszystkim charakter ekonomiczny i problem sprowadza się do odpowiedzi na pytanie: kto za to zapłaci? Określenie kalendarza wprowadzania “cyfry" ma podstawowe znaczenie dla wszystkich nadawców, szczególnie dla planowania inwestycji. Zupełnie inaczej wygląda rynek telewizyjny, jeśli ze względu na ograniczoną pojemność kanałów jest miejsce dla kilku programów ogólnokrajowych, a zupełnie inaczej, jeśli pojemność eteru powiększy się kilkakrotnie.
To tylko sygnały dotyczące niektórych problemów. Każdy z nich wymaga poważnej analizy, zanim będzie można się zabrać do pisania jakiegokolwiek projektu ustawy. Jeżeli - jak było przez ostatnie dwa lata - zaczniemy kłótnię o sposób powoływania KRRiT, ściągalność abonamentu czy - nie ujmując wagi problemu - archiwa telewizyjne, stracimy szansę na określenie wizji rynku radiowo--telewizyjnego na kolejne dziesięciolecie. Na dziesięciolecie, bo świat mediów zmienia się tak szybko, że przewidywanie czegokolwiek na okres dłuższy to już wyłącznie wróżby, a nie prognozy.
Juliusz Braun jest członkiem KRRiT. W latach 1999--2003 jej przewodniczący (złożył rezygnację w marcu). W 1980 r. współorganizator NSZZ “Solidarność" w regionie świętokrzyskim, w stanie wojennym internowany. W latach 1989-1999 poseł na sejm RP. Współzałożyciel Unii Demokratycznej, potem Unii Wolności.
