Kiedy zakończy się druga wojna światowa?

W obliczu sejmowej rezolucji (i coraz bardziej emocjonalnej dyskusji) trzeba postawić pytania zasadnicze: o realność tych żądań i o relacje Polska-Niemcy.

W przypadku odpowiedzialności za wojnę mamy do czynienia z roszczeniami międzynarodowoprawnymi państwa (w imieniu własnym) wobec innego państwa w wyniku strat i zniszczeń; z roszczeniami międzynarodowoprawnymi państwa (w imieniu osób fizycznych lub prawnych) wobec innego państwa; wreszcie z roszczeniami osób fizycznych lub prawnych wobec obcego państwa lub jego osób fizycznych i prawnych (opartymi na normie krajowej pozywanego państwa).

Bez traktatu pokojowego

Pojęcie reparacji (w prawie międzynarodowym niejednoznaczne) odnosi się do wynikających z wojny roszczeń międzynarodowoprawnych państw, zwłaszcza z tytułu kosztów okupacji, strat i szkód w wyniku wojny i odbudowy. Reparacje obejmują zazwyczaj większość roszczeń indywidualnych. Jeśli jakieś państwo rezygnuje z dochodzenia roszczeń w imieniu swych obywateli, to może to uczynić, choć zazwyczaj reguluje potem z nimi te kwestie na płaszczyźnie prawa krajowego. Co do zasady, roszczenia reparacyjne wobec obcego państwa nie przysługują osobom fizycznym i prawnym. Jako główne formy reparacji wymienia się: przejęcie mienia, wypłatę w pieniądzu lub dostawy towarów. Źródłem prawnym reparacji jest traktat pokojowy (lub traktaty spełniające podobną funkcję). Tyle teorii.

Podczas konferencji poczdamskiej w 1945 r. kwestię całościowej międzynarodowoprawnej odpowiedzialności Niemiec za wojnę odłożono do czasu zawarcia traktatu pokojowego. Jednak ze względu na “zimną wojnę" traktat taki zastępowały przez kilka dziesięcioleci cząstkowe traktaty dwu- i wielostronne. Fazę końcową zaś stanowił Traktat 2+4 (2 państwa niemieckie plus 4 mocarstwa okupacyjne) z 1990 r., który zamykał rozdział wojenny z Niemcami na poziomie regulacji wielostronnej. Właściwego traktatu pokojowego nie było - i już nie będzie.

Umowa Poczdamska stwierdzała, że Niemcy zostaną zmuszone do “odszkodowania w możliwie największym zakresie strat i cierpień", i ustalała ogólne zasady reparacyjne (wysokość reparacji od Niemiec nie została nigdy uzgodniona). Mimo że regulację pokojową z Niemcami zapowiadano w niektórych powojennych umowach, to podczas rokowań nad Traktatem 2+4 sprawa reparacji nie stała się tematem negocjacji - 45 lat po wojnie nie chciano otwierać dyskusji o reparacjach i przeciągnąć procesu zjednoczenia Niemiec (i Europy).

Traktat ten przynosi więc pewną odpowiedź: cztery mocarstwa oraz dwa państwa niemieckie pominęły milczeniem problem reparacji, choć uzgodniły, że traktat ten stanowi ostateczną regulację w odniesieniu do Niemiec w związku z wojną i jej skutkami. Według niektórych opinii, zrzeczenia się reparacji nie można domniemywać, gdyż powinno być ono wyraźnie stwierdzone. Z drugiej jednak strony Traktat 2+4 nie powstał w próżni i wyraża wolę stron (nikt go nie kwestionował). Rozdział ten został więc zamknięty - co nie przeszkodziło później uregulować pewnych kwestii w umowach dwustronnych lub porozumieniach politycznych (o czym za chwilę).

Roszczenia Polski

Według Umowy Poczdamskiej Polsce przysługiwały reparacje z puli przyznanej ZSRR, który z kolei czerpać je miał ze swej strefy okupacyjnej, w części z innych stref i z niemieckiego majątku zagranicznego w Europie Środkowej i Wschodniej (nie rozróżniano między majątkiem prywatnym i publicznym). Była to konstrukcja dla Polski niekorzystna, zwłaszcza ze względu na feudalno-komunistyczny charakter stosunków polsko-sowieckich po wojnie.

Pod naciskiem Moskwy w 1953 r. Polska zrzekła się reparacji od Niemiec. 22 sierpnia 1953 r. rządy NRD i ZSRR podpisały w Moskwie protokół, w którym ZSRR wyraził wolę “znacznego zmniejszenia związanych ze skutkami wojny zobowiązań finansowych i gospodarczych Niemiec wobec czterech mocarstw" oświadczając, że “w porozumieniu z rządem PRL (jeśli chodzi o jego udział w reparacjach) zakończy całkowicie z dniem 1 stycznia 1954 r. pobieranie reparacji z NRD zarówno w postaci dostaw towarów, jak i w każdej innej formie". Dzień później, 23 sierpnia, rząd PRL wydał oświadczenie, w którym “biorąc pod uwagę, że Niemcy zadość uczyniły już w znacznym stopniu swym zobowiązaniom z tytułu odszkodowań i że poprawa sytuacji gospodarczej Niemiec leży w interesie ich pokojowego rozwoju (...) powziął decyzję o zrzeczeniu się z dniem 1 stycznia 1954 r. spłaty odszkodowań na rzecz Polski". Pod pojęciem odszkodowań rozumie się reparacje, co wynika z oficjalnego tłumaczenia na niemiecki. Był to akt jednostronny, nie wymagający akceptacji drugiej strony ani trybu wymaganego niekiedy przy zawieraniu umów międzynarodowych. Polsce przysługiwały reparacje od Niemiec (nie od NRD lub RFN) i zrzeczenie nie zostawia tu wątpliwości.

Zdaniem Polski reparacje wojenne nie obejmowały natomiast roszczeń w wyniku prześladowań nazistowskich. Polska kwestionowała tym samym niesprawiedliwy, jej zdaniem, charakter niemieckich ustaw odszkodowawczych. Pogląd Niemiec był odmienny: Niemcy uważali, że pojęcie reparacji obejmuje wszelkie szkody wojenne. W tym kontekście Polska zawsze upominała się o odszkodowania dla ofiar prześladowań narodowosocjalistycznych.

Dopiero w 1972 r. Polska otrzymała (ex gratia) 100 mln marek od rządu RFN na rzecz ofiar pseudomedycznych eksperymentów. Podział tej sumy między ofiary stał się przedmiotem manipulacji ze strony rządu PRL. Trzeba było czekać do początku lat 90., by ofiary prześladowań z Polski (wówczas ok. 2 mln osób) otrzymały od rządu RFN jakieś - symboliczne - świadczenia: na podstawie polsko-niemieckiej umowy z października 1991 r. rząd RFN “kierując się względami humanitarnymi" przekazał 500 mln marek na rzecz “Fundacji Polsko-Niemieckie Pojednanie". Celem Fundacji jest “udzielanie pomocy ofiarom prześladowania nazistowskiego", a jej środki “przeznaczone zostaną wyłącznie dla szczególnie poszkodowanych ofiar prześladowań nazistowskich" uwzględniając “kryteria ciężkich szkód na zdrowiu i obecnie trudnej sytuacji materialnej".

Jednocześnie rząd polski stwierdził, że “uważa sprawy, będące przedmiotem niniejszego porozumienia, za ostatecznie uregulowane" i że “nie będzie dochodził dalszych roszczeń obywateli polskich, które mogłyby wynikać w związku z prześladowaniem nazistowskim". Taka klauzula znajduje się również w umowach dwustronnych, zawartych przez RFN z państwami zachodnimi.

Końcową fazę stanowiły rokowania wielostronne z Niemcami (z udziałem Polski) w latach 1998-2000, zakończone podpisaniem porozumienia w lipcu 2000 r., na mocy którego RFN dokonała dodatkowych wypłat na sumę 10 miliardów marek, w tym 1,8 mld dla “Fundacji Polsko-Niemieckie Pojednanie" (piszą o tym w wydanej niedawno książce Barcz, Jałowiecki i Kranz: “Między pamięcią a odpowiedzialnością. Rokowania w latach 1998-2000 w sprawie świadczeń za pracę przymusową", Warszawa 2004 - red.).

Wiedergutmachung

Druga płaszczyzna rozliczania roszczeń wojennych to prawo krajowe. Z jednej strony wchodzą tu w grę roszczenia obywateli pod adresem własnego państwa, z drugiej zaś - pod adresem państwa obcego. W ostatnim przypadku roszczenia te są możliwe, jeśli prawo krajowe drugiego państwa je dopuszcza.

W przypadku RFN dopuszczało je - choć w ograniczonym zakresie - specjalne ustawodawstwo, określane jako Wiedergutmachungsgesetzgebung. W Umowie przejściowej z 1954 r. (podpisanej z USA, Anglią i Francją) Niemcy Zachodnie zobowiązały się do wypłaty “odpowiednich" odszkodowań dla ofiar indywidualnych i do restytucji zagrabionego mienia. Kwestii tych nie odkładano do przyszłej regulacji pokojowej, jak to czyniono z reparacjami wojennymi.

Wiedergutmachung jest zatem specyficznym - i związanym z II wojną - rodzajem naprawienia szkód, wynikających nie tyle z operacji wojskowych, co ze zbrodni na ludności cywilnej. Pojęcie to wychodzi poza ramy reparacji przez to, że dopuszcza (nawet jeśli w ograniczonym zakresie) roszczenia indywidualne na podstawie prawa krajowego.

Ustawodawstwo niemieckie dotyczyło głównie prześladowań rasowych oraz przede wszystkim ofiar niemieckich i żydowskich (w ostatnim przypadku - tych posiadających uprzednio obywatelstwo niemieckie). W praktyce eliminowało ono w znacznym stopniu cudzoziemców, zwłaszcza z państw, z którymi RFN nie utrzymywała stosunków dyplomatycznych (czyli też z krajów Europy Środkowej i Wschodniej).

W konsekwencji z większością ofiar z innych państw RFN dokonała rozliczenia poza swym specjalnym ustawodawstwem odszkodowawczym: na przełomie lat 50. i 60. państwa zachodnie wymogły bowiem na rządzie w Bonn odszkodowania dla swoich obywateli z tytułu narodowosocjalistycznych prześladowań. Na kraje Europy Środkowej i Wschodniej przyszła kolej dopiero po zjednoczeniu Niemiec.

Roszczenia indywidualne

Główna obawa wyrażana w polskich mediach i Sejmie dotyczy wniesienia pozwów przez niemieckich wysiedleńców do sądów międzynarodowych. Wymienia się w tym kontekście Europejski Trybunał Sprawiedliwości (ETS) przy Unii Europejskiej, Europejski Trybunał Praw Człowieka (ETPC) przy Radzie Europy i Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości (MTS; organ ONZ).

Istotna dla sądów międzynarodowych jest jednak kwestia czasowa: nie orzekają one w zasadzie w sprawie sporów powstałych przed wejściem w życie traktatu ustanawiającego dany sąd albo przed przystąpieniem do tego traktatu przez dane państwo. Wysiedlenia Niemców i konfiskata ich majątków dotyczą okresu wcześniejszego.

Jeśli chodzi o ETS, to osoby fizyczne i prawne nie mogą wnosić pozwów przeciw państwom członkowskim. Nadto Traktat o Wspólnocie Europejskiej wyłącza sprawy własności spod kompetencji Wspólnoty (art. 295). Jedynie kwestia dyskryminacji w obrocie nieruchomościami po przystąpieniu Polski do Unii mogłaby stanowić przedmiot badania przez ETS. Poza tym ETS nie jest kolejną instancją odwoławczą od wyroku sądów krajowych. Obywatel może wnieść skargę odszkodowawczą przeciw instytucjom wspólnotowym, skargę o unieważnienie aktu wspólnotowego i na bezczynność instytucji - ale te skargi nie mają w omawianym przypadku zastosowania. Sprawa mogłaby wpłynąć do Trybunału w formie pytania prawnego sądu krajowego. Wszelako, co do kontroli zgodności działań państw członkowskich z prawami fundamentalnymi (np. prawem do własności) badana w tym trybie przez Trybunał kwestia musi wchodzić w zakres prawa wspólnotowego, a ponadto ETS może kontrolować działania państw członkowskich tylko w zakresie, w jakim państwa te wykonują prawo wspólnotowe lub korzystają z wyłączeń w stosowaniu tego prawa.

Dalej: do ETPC osoby fizyczne mogą wnosić pozwy, ale po wyczerpaniu krajowego toku instancji. Czyli najpierw pozew musi trafić do sądu polskiego. Należy tu wykluczyć (np. ze względów czasowych) dopuszczenie przez Trybunał skargi Niemców wysiedlonych na mocy decyzji poczdamskich. Nie wiadomo jednak, jak ETPC ustosunkowałby się do kwestii tzw. późnych przesiedleńców (patrz niżej), a jego jurysdykcji nie da się tu z góry wykluczyć. Czym innym z kolei jest kwestia majątku zabużan: ETPC nie zajmował się tu samą utratą majątku na Wschodzie, a jedynie istniejącym w momencie złożenia skargi przyrzeczeniem prawnym rządu polskiego wypłaty odszkodowań dla swych obywateli, czego rząd w pełni nie dokonał (to przypadek rozliczania się państwa ze swymi obywatelami).

Z kolei wniesienie niemieckiego pozwu do MTS byłoby teoretycznie możliwe tylko w przypadku sporu między państwami (Polską i RFN), gdyż i tu osoby fizyczne lub prawne nie mają legitymacji procesowej. Polska i RFN musiałyby jednak wyrazić na to obopólnie zgodę, bowiem RFN nie podlega obowiązkowej jurysdykcji tego sądu, a Polska tylko w ograniczonym zakresie (przy czym wyłączone są spory zaistniałe przed 1990 r.).

Jeśli idzie o pozwy na płaszczyźnie prawa krajowego, to mogą one potencjalnie zaistnieć w przypadku obywateli niemieckich na gruncie prawa polskiego, a obywateli polskich na gruncie prawa niemieckiego. W obu systemach nie widać tu jednak podstaw prawnych.

Przed sądami w USA, gdzie nie można wykluczyć procesu przeciw Polsce, w grę wchodzi jako podstawa naruszenie prawa międzynarodowego. A więc szanse nie wydają się realne w przypadku powojennych wysiedleń i konfiskat mienia Niemców, skoro Stany Zjednoczone interpretują Umowę Poczdamską podobnie jak Polska (a odmiennie niż Niemcy).

Niemcy wysiedleni po wojnie nie mają zatem na co liczyć ani przed sądem polskim, ani międzynarodowym, ani niemieckim. Z prawnego punktu widzenia polskie obawy nie wydają się uzasadnione.

Późni przesiedleńcy

W tym kontekście trzeba odróżnić sytuację tzw. późnych przesiedleńców (Spätaussiedller). Mamy tu do czynienia z grupą osób, które posiadały lub posiadają obywatelstwo polskie i których późniejszy wyjazd nie odbywał się w ramach decyzji poczdamskich. Do zbadania pozostaje (czynią to już sądy polskie) kwestia legalności wymuszonego zrzekania się obywatelstwa polskiego (przynajmniej do 1984 r.) i majątku przy wyjeździe legalnym z Polski, pozostawienia majątku bez jakiejkolwiek dyspozycji lub pozbawiania majątku przy wyjeździe “półlegalnym" (np. wyjazd turystyczny i pozostanie za granicą), co zresztą w ostatnim przypadku dotyczyło nie tylko wyjazdów do RFN.

Przypadki domagania się przez tzw. późnych przesiedleńców zwrotu nieruchomości w Polsce znane są od kilku lat i nagłośnione dziś procesy o kamienice na Śląsku nie są niczym nowym. To są problemy polskie i Polska musi je sama rozwiązać, pamiętając i o tym, że PRL prowadziła “handel ludźmi": rząd PRL dostawał od RFN kredyty za zgodę na legalny wyjazd niektórych obywateli polskich.

Nowym zjawiskiem jest natomiast domaganie się przez niemieckie urzędy finansowe zwrotu świadczeń wyrównawczych (Lastenausgleich), wypłacanych przez RFN tym późnym przesiedleńcom. Jednak trzeba pamiętać, że zwrot takiego świadczenia nie daje podstaw do zwrotu nieruchomości w Polsce. To, czy dojdzie do odzyskania nieruchomości, zależy od prawa polskiego (choć nie wiadomo, jak do polskich rozstrzygnięć ustosunkowałby się ETPC).

Rządowi niemieckiemu trzeba jednak wypomnieć brak kontroli politycznej nad działaniami ministra finansów (co pośrednio wytknęła Erika Steinbach). Otóż późni przesiedleńcy, zdecydowani odzyskać majątek w Polsce, uczynią to niezależnie od tego, czy będą musieli zwracać świadczenia wyrównawcze. Z kolei osoby, których szanse na to są niepewne (lub które nie mają takiego zamiaru), praktyka ministerstwa finansów nakłania do rozpoczęcia procesów w Polsce. A to rzutuje na relacje między państwami.

Pomocna byłaby tu inicjatywa władz polskich, by ułatwić uzyskanie dowodu, że osoby, które nie chcą dochodzić zwrotu majątku, nie są jego właścicielami (byłaby to droga łatwiejsza i szybsza niż dochodzenie zwrotu przed polskim sądem). Kwestie te mogłyby stanowić temat dla rozmów polsko-niemieckich.

Opcja zerowa?

Można zatem sądzić, że tzw. opcja zerowa jest faktem - i nie ma potrzeby potwierdzania jej w nowym traktacie. Ponieważ jednak pojęcie to pojawiło się w obecnej dyskusji w Polsce i w Niemczech, warto zapytać, na czym miałaby ona polegać.

Otóż na płaszczyźnie roszczeń państwowych sprawa wydaje się zamknięta zarówno przez zrzeczenie się przez PRL reparacji w 1953 r., jak i przez Traktat 2+4. A że część wynikających z wojny roszczeń obywateli polskich objęta jest pojęciem reparacji, kwestia ta jest zamknięta (dotyczy to zwłaszcza roszczeń za zniszczone mienie). Ewidencja polskich strat wojennych - rozpoczęta jeszcze przez rząd emigracyjny podczas wojny - została po 1945 r. zaniedbana przez władze komunistyczne. Nadrabianie tego dziś należy postrzegać raczej w kontekście moralnym i historycznym.

Część nie objętych niemieckim ustawodawstwem roszczeń indywidualnych (z tytułu prześladowań narodowosocjalistycznych) stała się przedmiotem porozumień Polski z RFN w l. 1972, 1991 i 2000. Zakres i wysokość tych wypłat była w istocie tylko symboliczna (a wiele ofiar nie dożyło tego momentu).

Dziś obywatele polscy mogą wprawdzie wnosić pozwy do sądów niemieckich, ale musiałaby istnieć podstawa do ich rozpatrzenia. Jeśli podstawy nie ma, sąd odrzuci pozew. Gdyby była, to jeszcze nie znaczy, że uzna roszczenie.

W jaki zatem sposób Polska mogłaby dziś dochodzić roszczeń swych obywateli? Istnieje tu tylko droga polityczno-dyplomatyczna, bo żaden sąd międzynarodowy nie jest kompetentny do rozstrzygania takich sporów między Polską a RFN. Pojawia się tu pytanie: jakich roszczeń mogłoby to dotyczyć i jakie są na to szanse? Mówiąc inaczej, nie jest jasne, czego rząd polski miałby się w “opcji zerowej" zrzekać.

Po stronie niemieckiej przedmiotem miałyby być roszczenia indywidualne za majątki lub prześladowanie osób wysiedlonych na mocy Poczdamu. Czy i jak państwo niemieckie mogłoby dochodzić tych roszczeń od Polski? Podjęcie w tej materii działań przez rząd niemiecki leży w granicach tzw. uznania administracyjnego (Ermessen) i jest praktycznie niezaskarżalne przed sądami RFN. Trudno też zakładać, że rząd niemiecki miałby wypłacać wysiedlonym odszkodowania - tym bardziej, że nigdy się do tego nie zobowiązał i nie widzi dziś takiej potrzeby (abstrahując od możliwości finansowych budżetu RFN), a wysiedleni Niemcy otrzymali uprzednio tzw. świadczenie wyrównawcze (nie stanowiące jednak odszkodowania według prawa niemieckiego).

Doktryna niemiecka stoi wprawdzie do dziś na stanowisku, że wysiedlenia i konfiskaty mienia Niemców w wyniku wojny i Umowy Poczdamskiej były bezprawne. Jednak rząd RFN nie występował nigdy w tej sprawie wobec Polski. Uznaje on tym samym skutki prawne, co potwierdził kanclerz Schröder w Warszawie (na marginesie: rząd RFN nie wypłaca również odszkodowań za konfiskaty mienia w b. NRD przez władze sowieckie w latach 1945-49).

Teoretycznie w grę wchodziłaby instytucja opieki dyplomatycznej, lecz znów: tylko w drodze dyplomatyczno-politycznej, gdyż spory między Polską a Niemcami na tym tle nie podlegają kompetencji żadnego sądu międzynarodowego. Jednak występując tu wobec rządu polskiego, rząd RFN musiałby podważyć decyzje poczdamskie, co jest nie do pomyślenia. Ponadto, opieka dyplomatyczna jest możliwa tylko wtedy, gdy obywatel nie może dochodzić swych racji przed sądem innego państwa, a to odpada, skoro Polska jest państwem demokratycznym z niezależnymi sądami.

Trudno sobie z kolei wyobrazić, by wewnątrzniemieckie rozliczenia z wysiedlonymi po wojnie obywatelami niemieckimi miały się stać przedmiotem polsko-niemieckiego traktatu; trudno też zakładać, że traktat taki miałby zabronić składania pozwów przed sądami krajowymi lub międzynarodowymi. Traktat może najwyżej wpłynąć na dopuszczenie pozwów przez sądy krajowe.

Trzeba więc zadać pytanie, czy w ramach “opcji zerowej" rząd RFN miałby się czego zrzekać.

Czas na polityków!

Pewne tendencje w Niemczech są niepokojące. Jednak w polskich reakcjach zatracają się proporcje, a niedawne obrady Sejmu nad kwestią reparacji porażały niekompetencją wielu mówców. A dziś, po sejmowej rezolucji, powstaje nieciekawa asymetria: nierealnych żądań niektórych kół w Niemczech nie popiera żadna siła reprezentowana w Bundestagu, z kolei nierealne polskie żądania prawne lub polityczne pod adresem Niemiec popiera znaczna część Sejmu.

Czas, aby się zastanowić, co jest istotne w stosunkach polsko-niemieckich, i na tej podstawie opracować polityczną koncepcję. Przykładowo, braki w tzw. polityce historycznej - owocujące w Niemczech niewiedzą o polskich losach podczas wojny (i nie tylko wtedy) - wynikają nie tylko z zaniedbań niemieckich, lecz także z niedostatków koncepcyjnych i operacyjnych polskiej polityki. Potrzeba wysiłku politycznego i społecznego - zarówno w Polsce, jak i w Niemczech. Jest to również zadanie dla rządu niemieckiego.

Jerzy Kranz (ur. 1948) - prawnik, profesor Szkoły Głównej Handlowej i Wyższej Szkoły Europejskiej im. ks. Tischnera; b. podsekretarz stanu w MSZ oraz b. ambasador RP w Niemczech.

Klaus Bachmann (ur. 1963) - historyk, politolog, wieloletni korespondent prasy niemieckiej w Warszawie i Brukseli, obecnie pracownik naukowy Centrum im. Brandta we Wrocławiu.