Gra budżetem

Polska miała w tym roku wielką szansę naprawy polityki fiskalnej. Narzucenie przez Marka Belkę dość elementarnych rygorów wzrostu wydatków budżetowych (inflacja plus jeden) w połączeniu z przyśpieszeniem wzrostu gospodarczego skutkowało znakomitym wykonaniem budżetu w roku ubiegłym. Przy planowanym deficycie 35 mld zł, jego wykonanie - mimo powiększenia wydatków w końcówce roku - wyniosło tylko 27 mld zł (czy różnica ta wynikała z ostrożnego planowania, czy też Marek Belka założył "wyborczego zaskórniaka", którego nie wydał, to inna, i dziś już nieistotna sprawa). Prosta logika wskazuje zatem, że bez wielkiego wysiłku, przy utrzymaniu jakiej takiej dyscypliny wydatków przy przyspieszającej dynamice gospodarki (PKB wzrośnie w tym roku o 4-5 proc.) można było w 2006 r. osiągnąć wynik jeszcze lepszy, schodząc z deficytem po raz pierwszy od roku 2000 do poziomu 2,5 proc. PKB.

***

Nie dość, że szansa ta została zmarnowana już na poziomie poprawki do projektu przygotowanej przez rząd Kazimierza Marcinkiewicza (przy okazji odnotujmy - nie jedyne - kłamstwo rządu, który faktyczne powiększenie deficytu budżetowego reklamował jako wielki sukces i zacieśnienie polityki fiskalnej) powiększającej deficyt do 32,5 mld zł (3,5 proc. PKB). Szczególnie bolesne jest to, że projekt tegorocznego budżetu nie zakłada żadnych oszczędności w kolosalnych, bo czterdziestomiliardowych, wydatkach na administrację (przeciwnie, wydatki te rosną według szacunków nawet o miliard złotych, w tym na: resort sprawiedliwości - 66 mln zł, MSW - ponad 100 mln zł, a na podwyżki płac w Kancelarii Prezydenta o 8,5 mln zł).

Dalej, tradycyjnie, budżet psuli posłowie. Wskutek kuriozalnych poprawek PO: becikowe dla każdego - 350 mln zł, i zmiana zasad świadczeń społecznych dla rolników - ca 750 mln zł (kuriozalność zmiany polega na tym, że obecnie każde czteroosobowe gospodarstwo o obszarze mniejszym niż 15 ha uprawnione będzie do zasiłków socjalnych) oraz PSL - dodatkowe 230 mln zł na dopłaty do paliwa rolniczego, wydatki już wzrosły o ponad 1,3 mld zł. Te dodatkowe wydatki rząd zamierza pokryć dochodami wirtualnymi (m.in. 521 mln zł ma osiągnąć wskutek oszczędności z rozliczeń z Unią Europejską, wynikających z silnej złotówki (nie wiadomo jednak, co będzie, jeśli złoty się osłabi).

***

Nie to jednak - ani fakt, że łączna kwota wydatków związana z poprawkami, jakie opozycyjne partie zgłaszają podczas ostatniego czytania projektu ustawy, może powiększyć się o astronomiczną kwotę 33,5 mld zł - jest najgorsze. (Największe koszty wiązałyby się z propozycją Samoobrony, aby każdy bezrobotny dostawał zasiłek w wysokości 800 zł, co kosztowałoby 25,5 mld zł, oraz propozycjami LPR: świadczeń dla niepracujących matek i dodatku senioralnego dla 2 mln emerytów, po 1 mld zł każda).

Najgorsze jest to, że polityczna gra dotyczy już nie poszczególnych pozycji wydatkowych i faktycznych rozmiarów deficytu, ale samej istoty budżetu. Grę na ten najwyższy poziom wprowadził prezydent Lech Kaczyński, posiłkując się wykładnią prawa odrzucającą zasadę dyskontynuacji prac nad ustawą budżetową. Według tej interpretacji czas dany na uchwalenie budżetu liczy się od złożenia przez ustępujący rząd pierwszego projektu, czyli w obecnym przypadku od 1 października. A ponieważ Konstytucja przewiduje na uchwalenie budżetu czas czteromiesięczny, odrzucenie zasady dyskontynuacji daje prawo Prezydentowi do rozwiązania parlamentu i rozpisania nowych wyborów już 1 lutego.

Taka wykładnia prawa jest absurdalna, ale taką mamy interpretację prawa jak prawo i sprawiedliwość. Po pierwsze, nie wiadomo, dlaczego w tym jednym przypadku zasada dyskontynuacji miałaby nie obowiązywać. Po drugie, co bardziej oczywiste, przyjęcie takiej wykładni sprawia, że w latach wyborczych w ogóle uchwalanie budżetu może być niemożliwe. Konstytucja bowiem określa najpóźniejszy termin przekazania przez rząd projektu do Sejmu na 1 października ("najpóźniej na 3 miesiące przed rozpoczęciem roku budżetowego", dopuszczając "w wyjątkowych wypadkach późniejsze przedłożenie"). Nic jednak nie mówi o terminie najwcześniejszym. A rządowy projekt budżetu gotowy jest zwykle na przełomie maja i czerwca, i już w tym terminie mógłby być (można twierdzić, że nawet dobrze byłoby rozpoczynać prace parlamentarne tak wcześnie) zsyłany do Sejmu. Rzecz jednak w tym, że gdyby wysłany został przed 19 lipca, to czteromiesięczny termin uchwalenia kończyłby się przed datą zaprzysiężenia obecnego Sejmu (19 października).

Nie wiem, czy Prezydent rzeczywiście chce rozwiązać parlament i rozpisać nowe wybory (złośliwi twierdzą, że chce rozwiązać parlament i nie rozpisywać nowych wyborów). Wiem jednak, że skutki takiego szantażu (i ewentualnie takiej decyzji) mogłyby dla budżetu być straszne. Po pierwsze, posłowie przekonani o zakończeniu swojej działalności mogą wyzbyć się resztek odpowiedzialności i uchwalić budżet-potworek. (Rozwiązanie Sejmu przed tym nie zabezpiecza, bowiem rozwiązany Sejm funkcjonuje do dnia zaprzysiężenia nowego i może uchwalać, co chce.) Zablokowanie uchwalonej ustawy przez Prezydenta prawnie nie jest możliwe (uchwalony budżet musi podpisać w ciągu 7 dni, jedyne, co może zrobić, to skierować go - w razie wątpliwości, czy budżet nie narusza ustawy zasadniczej - do Trybunału Konstytucyjnego), ale nawet gdyby wskutek "kaczyzacji" prawa nastąpiło, to posługiwanie się prowizorium budżetowym, zgodnym z projektem rządowym, miałoby fatalne skutki dla dyscypliny budżetowej.

***

Mówiąc krótko. Rozwój gospodarki rynkowej sprawił, że władze: ustawodawcza, wykonawcza i prezydencka mają bardzo ograniczone możliwości pozytywnego wpływania na koniunkturę gospodarczą (zwłaszcza krótkookresową). Mają jednak bardzo wielkie możliwości wpływu negatywnego. Do tej pory wydawało mi się, że jest to możliwość teoretyczna, i że żadna partia nie podejmie próby niszczenia podstaw gospodarki. Nikt bowiem przytomny nie piłuje gałęzi, na której siedzi, ani nie bawi się zapałkami na polu minowym pełnym stogów siana.

Tegoroczna procedura uchwalania budżetu pokazuje, że byłem w wielkim błędzie.