Bezpańskie dziecko

---ramka 312079|strona|1---

Naturalnie żadne to usprawiedliwienie. Tyle że obecna ekipa nie dość, że twórczo rozwinęła chwyty poprzedników, to stosuje je bez żadnych zahamowań. O jakimkolwiek wstydzie nie ma mowy. Dochodzi do tego, że szef kancelarii Premiera mówi otwartym tekstem, że choć prawo nakazuje przeprowadzać na wyższe stanowiska w administracji konkursy, to nie zawsze są one dobrym rozwiązaniem. Za słowami rychło idą czyny.

By obsadzić kluczowe stanowiska swoimi ludźmi, obecna ekipa nie zawahała się łamać prawa - w tym nawet Konstytucji: wprowadzony w grudniu 2001 r. do ustawy o służbie cywilnej art. 144a na pewien czas zawiesił wymogi dotyczące kandydatów na wyższe stanowiska w administracji rządowej. Na wniosek rzecznika praw obywatelskich Trybunał Konstytucyjny uznał ten przepis za sprzeczny z ustawą zasadniczą. Ale wcześniej na jego podstawie zaangażowano 16 osób jako p.o. dyrektorów generalnych ministerstw, urzędów centralnych i wojewódzkich oraz 70 dyrektorów departamentów i wydziałów oraz ich zastępów. Więcej: choć od orzeczenia TK minęło pół roku, to dalej na posadach pozostaje 11 dyrektorów generalnych - wybranych z naruszeniem konstytucji i wbrew ustawie o służbie cywilnej.

Inna, mająca wymiar ustrojowy, tendencja to ustalanie statusu niektórych urzędów państwowych tak, by nie obowiązywały w nich rygory służby cywilnej. Taki zabieg zastosowano wobec Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Środków Biobójczych, głośnego niedawno z racji podejrzeń o manipulacje listami leków dopuszczanych na rynek krajowy. Czy przypadkowo tak wrażliwy korupcyjnie, bo decydujący o kolosalnych pieniądzach urząd, wyjęto spod standardów związanych ze służbą cywilną? Podobny zabieg zastosowano wobec Rządowego Centrum Legislacyjnego.

Wreszcie trzeci trend: lekceważenie organów mających chronić pozycję służby cywilnej. Tak monity Szefa Służby Cywilnej, jak uchwały Rady Służby Cywilnej są często odkładane ad acta. Tu przykład idzie z góry: a jeżeli sam premier dopuszcza, by jego ministrowie lekceważyli Szefa Służby Cywilnej, jeżeli opinie Rady, było nie było powoływanej przez premiera, nie są brane pod uwagę, to nie dziwi, że organy te nie mają autorytetu także wśród urzędników.

Maria Gintowt-Jankowicz (Krajowa Szkoła Administracji Publicznej): - Profesjonalny urzędnik musi tak działać, by wypracować zaufanie klasy politycznej. Oczywiście zdarzają się politycy impregnowani na wszelkie argumenty i takiego muru żadna postawa nie przełamie. Ambaras w tym, by obie strony układu administracja-rządzący chciały tego samego. Przeglądając raport, każdy musi zadumać się nad niskim poziomem kultury administracyjnej: sposobami działania, ignorowaniem prawa, gdy tak jest wygodniej, przyjmowaniem interpretacji przepisów, która jest nie do pogodzenia z logiką i z duchem prawa.

Służba cywilna jest warunkiem sprawnego funkcjonowania demokracji. Ale nie mówmy o strukturach: to ludzie nadają treść, sens i dynamikę każdej strukturze. Fundamentem Służby Cywilnej muszą być ludzie, którzy zapewniają ciągłość w załatwianiu spraw publicznych bez względu na zmieniające się rządy. To jest istota służby cywilnej.

Mam zaszczyt być członkiem Rady Służby Cywilnej. To jest ciało pomyślane jako doradcze. Ale cóż mamy począć, jeżeli ten, dla którego zostaliśmy utworzeni, nas o rady nie pyta? Czasem udaje się Radzie czemuś zapobiec, coś złagodzić, coś wprowadzić. Ale to miało być forum stałego kontaktu partii rządzącej z opozycją, na którym się projektuje wspólnie rozwój Służby Cywilnej.

Lecz politycy muszą ustąpić, bo inaczej wiele przegramy. Dlaczego Komisja Europejska jest zainteresowana tym, co się dzieje w naszej administracji? Dlatego, że to nie krasnoludki, tylko pracownicy naszej administracji zadecydują, czy nasze członkostwo będzie sukcesem, czy będzie byle jakie.

Jan Pastwa (Szef Służby Cywilnej): - Urzędnicy są jak ryby i dzieci, co głosu nie mają. Skądinąd nic gorszego niż państwo, w którym jego słudzy pozwalają sobie na komentowanie wszystkiego. W związku z tym czasem słusznie, czasem nie - wtedy, gdy powinni dmuchnąć w przysłowiowy gwizdek alarmowy - milczą. Tym bardziej istotny jest głos opinii, publicystów, wreszcie wyborców, którzy bezpośrednio odczuwają efekty pracy Służby Cywilnej.

Jeżeli będziemy po jednej stronie ustawiać polityków, a po drugiej urzędników, to skutkiem będzie konflikt. Nic gorszego nie może się zdarzyć. Rządzący politycy mają mandat wyborczy, by nadawać ton i kierunek pracy administracji. Stosunek podległości jest oczywisty. Gorzej, jeżeli w ramach tego mandatu dochodzi do nadużyć. Wówczas istotne jest, by to nie były dwie strony, ale trójkąt - którego trzecim bokiem jest opinia publiczna.

Wiktor Osiatyński (konstytucjonalista, wykładowca Uniwersytetu Środkowoeuropejskiego): - Jeśli miałbym wybierać między korpusem urzędników upolitycznionych a cywilnych, wolę ten drugi. Ale złudna jest nadzieja, że sam korpus cywilny rozwiąże wszystkie problemy. Więcej: jestem przerażony wizją, że w państwie, gdzie nie ma środków ochrony przed biurokracją, urzędnicy mieliby dostać jeszcze większą niezależność i silniejszy immunitet na sprawowanie swej władzy.

KSAP wyszkoli ich dwustu rocznie, ale oni pójdą do urzędów i gangrena się na nich rozleje. Tak, trzeba szkolić urzędników, uczciwie ich awansować, ale nie można wierzyć, że jeśli da im się niezależność od polityki, to staną się uczciwi. Oni nie będą uczciwi, jeżeli wejdą w stare struktury. Tymczasem nikt nie mówi, by urzędników kontrolować. M.in. uzasadnienie decyzji każdego od 1 do 10 miejsca w konkursie winno być jawne i precyzyjne, bo tylko w szczegółach można zobaczyć, gdzie było kumoterstwo albo korupcja.

W Nowym Jorku udało się zlikwidować korupcję w policji. Nie dlatego, że wyszkolono lepszych policjantów ani dlatego, że przekonano ich, by byli uczciwi. W Nowym Jorku jest rocznie dziesięć tysięcy operacji prowokacji przeciw policji. Teraz jeżeli do policjanta przyjdzie ktoś z propozycją korupcji, to w 80 proc. jest to sting operation, czyli prowokacja. Policjant wie, że ryzykuje karierę. Takie rozwiązanie mogłoby uzdrowić gangrenę w administracji.

Tadeusz Wołek (Ministerstwo Sprawiedliwości): - To sposób myślenia znany w tym kraju: mieliśmy trójki robotnicze. Mamy dość instytucji kontrolnych, powoływania sądu nad sądem, prokuratury nad prokuraturą, NIK-u nad NIK-iem - to droga donikąd. Usprawnijmy te mechanizmy, które mamy do dyspozycji, doposażmy je we właściwe procedury. Jak różne partie mogły uzgodnić pryncypia polityki zagranicznej, to mogą zgodzić się co do reguł Służby Cywilnej: tworzenia korpusu sprawnych, apolitycznych urzędników, nie zmieniających się w zależności od tego, która partia rządzi, właśnie po to, by państwo - ten okręt, który płynie między rafami różnych rozwiązań, płynął w tym samym kierunku.

Łukasz Chimiak (Ministerstwo Spraw Zagranicznych): - Co do niebezpieczeństw: w Polsce mamy do czynienia z upadkiem partii i tworzeniem się różnych koterii politycznych czy nawet towarzyskich, które partie zastępują. Jeżeli te grupy czy partie in statu nascendi mają obsadzać wyższe stanowiska w administracji, grozi nam już nawet nie upolitycznienie administracji, ale zawładnięcie jej przez grupy towarzysko-koteryjne.

Jan Pastwa: - W Polsce mamy ten sam problem, jak w większości krajów Środkowej i Wschodniej Europy: czy można stworzyć służbę cywilną od nowa? W Polsce tworzymy Służbę Cywilną z tego, co jest. Zostali nią pracownicy merytoryczni administracji rządowej, krytycy mówią, że w ciągu jednej nocy. Owszem, ale nie było innych zasobów. Mamy wiarę w ludzi i w to, że mogą się zmienić. Jest powiedzenie, że łatwo jest z akwarium zrobić zupę rybną, natomiast z zupy rybnej akwarium już trudno. My robimy z zupy rybnej na powrót akwarium.

Kiedy planowaliśmy konkursy, jednym z pomysłów było to, by wszystko, co się dzieje podczas konkursów, wystawić na ogląd publiczny. Ale na przeszkodzie stoi inne ważne prawo obywatelskie: do ochrony danych osobowych. Lecz szczególnie ważne konkursy są nagrywane i gdyby ktoś zechciał się im przyjrzeć, może to zrobić.

Czasem myślę, że popełniliśmy błąd nie nazywając naszych procedur konkursowych - procedurą selekcyjną, ponieważ konkurs występuje wszędzie. Słyszymy o konkursach na prezesów spółek Skarbu Państwa. Ostatnio pewien prezydent, nawet kilku prezydentów miast wybranych w bezpośrednich wyborach zrobiło konkursy na swoich zastępców. I co czytam - prezydent zaprosił kandydatów, porozmawiał z nimi i w drodze takiego konkursu wybrał swojego zastępcę, szczęśliwy traf chciał, że był to jego długoletni kolega z zakładu pracy, w którym wcześniej pracował. Nazwa “konkurs" zaczyna być myląca. My w służbie cywilnej stosujemy dobór z wykorzystaniem precyzyjnych narzędzi, stale doskonalonych, który jest publiczny, jawny, a przede wszystkim obiektywny. Martwi, że w powodzi “konkursów" nasze mogą się roztopić.

Co do postulatu kontroli: kto będzie kontrolował kontrolerów? Przy całym szacunku dla mechanizmów kontrolnych, ograniczających, karnych, blokujących i proceduralnych - kładę nacisk na to, by, po pierwsze, egzekwować postawę własną. Stąd kodeks etyczny służby cywilnej. Wyliczyliśmy w nim sytuacje, których należy się wystrzegać, by nie zrobić świństwa - bo przestępstwa są opisane w kodeksie karnym. Po drugie, ważne, by egzekwować odpowiedzialność bezpośredniego przełożonego. Jeżeli on przymknie oko na zło, to żadna kontrola nie poskutkuje.

Natomiast nasze członkostwo w UE nie wymusi niczego. Unia nie zajmuje się sprawami wewnętrznymi organizacji państwowej swoich członków. Natomiast może się zdarzyć, że spostrzeżemy poniewczasie, że nasze podciąganie się i dostosowywanie do konkurencji jest spóźnione. Wtedy walka o środki, o znaczenie naszego państwa będzie przegrana. Ale nie będzie presji zewnętrznej - raczej uspokajanie: okey, róbcie tak dalej - nie będziecie konkurencją. Wola zmian musi być po naszej stronie.

Maria Gintowt-Jankowicz: - Zwykły obywatel na co dzień nie zaprząta sobie głowy problemem służby cywilnej. To jest kwestia kuchni rządzenia. Służba cywilna nie jest też celem samym w sobie - jest narzędziem sprawnego rządzenia. Dlatego nie zgadzam się z autorem raportu, który oczekuje, że opinia publiczna ma odegrać nadzwyczajną rolę.

Problemem Służby Cywilnej jest, że nie ma naturalnych lobbystów. Wśród wspierających walkę o przyzwoitość administracji brakuje zwłaszcza sektora prywatnego. To przedsiębiorcy prywatni: korporacje biznesowe, związki pracodawców itd., powinny być pierwszymi zainteresowanymi tym, żeby administracja była przyzwoita i dobrze zorganizowana.

Wiktor Osiatyński: - Co do sektora prywatnego: ilu ludzi w Polsce chce żyć w państwie klientelistycznym? Przeszło połowa Polaków zapytanych uczciwie, ze wszystkimi alternatywami, wolałaby żyć w takim państwie niż w demokratycznym, bo ma możliwość albo szansę, albo widzi jakąś możliwość awansu, zmiany warunków itd. w sytuacji braku kanałów ruchliwości społecznej, w sytuacji ogromnego i rosnącego bezrobocia. To jest dramatyczne pytanie.

Dyskusję zorganizował Program Przeciw Korupcji Fundacji im. Stefana Batorego. Skróty: redakcja “TP" - tekst raportu: www.batory.org.pl/program/przeciw-korupcji/

Służba cywilna w III RP - wnioski z raportu

Ważne, że - mimo trudności - w III RP powstał korpus służby cywilnej, a jej idea nie jest przez nikogo negowana. Istotne też, że największe zagrożenia dla jego funkcjonowania mają charakter zewnętrzny: związane są z chęcią podporządkowania sobie administracji - w stopniu wykraczającym poza demokratyczne standardy - przez rządzące ekipy. By się przed nimi bronić, trzeba użyć równolegle różnych recept: nie tylko uregulowań prawnych, ale i presji społecznej (mediów, organizacji pozarządowych, a nawet obywateli, potrafiących korzystać z instrumentów ustrojowych np. sądów). Równie ważne są obyczaje panujące na styku państwa, polityki i biznesu.

Wśród zmian legislacyjnych najistotniejszymi są: - umocnienie pozycji struktur instytucjonalnych służby cywilnej (przede wszystkim jej Szefa - tak wobec premiera, jak dyrektorów generalnych);

- wzmocnienie barier dla klientelizmu przy naborze do korpusu służby cywilnej i obsadzaniu poszczególnych stanowisk (m.in. przez wprowadzenie przejrzystości naboru - zwłaszcza procedur konkursowych, nałożenie na dyrektorów generalnych obowiązku zgłaszania wakatów i wymogów na nieobsadzone stanowiska w określonym terminie oraz udostępnienie skutecznych środków kontrolnych - w tym rejestru stanowisk i systemu odwołań od niekorzystnych decyzji);

- zagwarantowanie czytelnego podziału między pionem politycznym a urzędniczym w administracji (m.in. przez precyzyjniejsze przypisanie zadań i kompetencji oraz zapewnienie urzędnikom możliwości sygnalizowania nacisków i naruszania ich neutralności);

- ustanowienie mechanizmów ograniczających fluktuację kadr w administracji, która wynikać może ze względów politycznych (zwłaszcza dotyczy to możliwości arbitralnego usuwania dyrektorów generalnych).

Punktem wyjścia są propozycje nowelizacji u.s.c. opracowane w Urzędzie Służby Cywilnej i konsultowane obecnie przez Radę Służby Cywilnej. Miały one trafić pod obrady parlamentu wiosną b.r., co dawało szansę wdrożenia ich w życie od stycznia 2004 r. Nie jest jednak pewne, czy obecna atmosfera polityczna - seria afer sięgających najwyższych szczebli władzy - sprzyja reformom ustrojowym tak wrażliwej sfery.

Z drugiej strony, atutem w przeprowadzeniu skutecznych i głębokich zmian może się okazać społeczna presja na przerwanie procesu zawłaszczania państwa przez koterie polityczno-biznesowe, wszechobecnej (w potocznym odczuciu) korupcji, panowania reguł selekcji negatywnej w życiu publicznym itd. Społeczny sprzeciw wobec tych zjawisk powinien tworzyć dobrą podstawę do budowy i wzmacniania służby cywilnej. Tak długo jednak, jak w społeczeństwie przeważać będzie świadomość podziału na “my" i “oni", trudno sobie wyobrazić sytuację, w której społeczeństwo samo z siebie uzna, że właśnie służba cywilna jest niezbędna, by “oni" i “my" przestali tworzyć wrogie sobie obozy.

Zmiany prawne nie wystarczą. Nie sposób uregulować wszystkich elementów tak złożonego sytemu, jakim jest służba cywilna. Nadto - czego uczy historia - nawet zasadne i precyzyjne, zdawałoby się, regulacje mogą być naruszane bądź omijane. Politycy zaś zawsze będą starali się zdobyć wpływy w korpusie urzędniczym. Podobne zakusy mają, często z nimi powiązani, biznesmeni.

Dlatego prócz reform legislacyjnych konieczna jest społeczna kontrola funkcjonowania administracji rządowej. Rolę nie do przecenienia mają tu środki przekazu. Problemem może być, po pierwsze, panujące w wielu redakcjach przekonanie, że funkcjonowanie administracji to temat mało atrakcyjny dla widza czy czytelnika. Paradoksalnie stereotyp ten przełamać może fakt, że ostatnie głośne afery polityczno-gospodarcze w Polsce niekiedy były możliwe właśnie przez naruszanie zasad funkcjonowania służby cywilnej (jak choćby w przypadku sprawy eksministra zdrowia Mariusza Łapińskiego i jego współpracowników). Ich nagłośnienie, a po części i wyjaśnienie było zaś zasługą dziennikarzy - i przyniosło im zasłużoną chwałę. Po drugie, kłopotliwa dla mediów może być złożona - wymagająca specjalistycznej wiedzy - natura systemu służby cywilnej. By opinia publiczna mogła odpowiednio wcześnie otrzymać sygnały o niebezpiecznych tendencjach w funkcjonowaniu administracji, konieczna jest współpraca środowiska dziennikarskiego z odpowiedzialnymi członkami korpusu i organami służby cywilnej.

Z kolei tylko presja obywateli - w połączeniu z wyciąganiem konsekwencji podczas wyborów - może powstrzymać zapędy polityków do podporządkowywania sobie administracji. Bezkompromisowe ujawnianie wszelkich takich prób jest skutecznym straszakiem dla nieuczciwych urzędników. Podobny skutek miałoby aktywizowanie coraz to szerszych rzesz obywateli, by uparcie dochodzili swych praw w urzędach i wobec nich. By taki nacisk był możliwy, konieczny jest wzrost świadomości prawnej społeczeństwa oraz wsparcie mediów, instytucji w rodzaju rzecznika praw obywatelskich, organizacji pozarządowych, a także sądów.

I wreszcie: tamą dla zakusów na urzędniczą rzetelność i niezależność jest wysoka pozycja neutralnego urzędnika w państwie i jego wizerunku w społeczeństwie (m.in. przez godziwy system wynagrodzeń i premiowania), a równocześnie stałe i skrupulatne oddzielanie sfery publicznej od partyjnej i prywatnej. Metodą jest tu dalsze ograniczanie roli państwa w gospodarce. Nie bez powodu w pierwszych latach III Rzeczypospolitej nienaruszalne dotąd zależności i więzi między sferą władzy politycznej a poziomem administracji państwowej najbardziej osłabiło stopniowe usuwanie państwa z gospodarki w wyniku wprowadzenia reguł wolnego rynku w ramach tzw. I planu Balcerowicza. Ograniczenie koncesji oraz rozmaitych ulg i przywilejów wydawanych przez urzędników znacząco zmniejszyło wszechwładzę polityków - także z korzyścią dla społecznego prestiżu administracji.

Trzeba jednak uważać, by nie zgubić celu, jakim jest budowa nowoczesnego państwa, w lawinie sloganów. Hasło “mniej państwa" ma sens wtedy, gdy wygłaszająca je osoba wie, jakiego państwa chce, a jakie wolałaby ograniczyć. Wezwania do zmniejszenia biurakracji również wydają się uzasadnione. Ale odbiurokratyzowanie państwa nie może być rozumiane tylko jako redukcja liczby urzędników: ważniejsze jest zmniejszenie liczby procedur i uproszczenie pozostałych. To zbędne procedury czynią państwo nieprzyjaznym obywatelowi. Liczba urzędników powinna być wystarczająca, by administracja mogła pełnić przypisane jej zadania - z pożytkiem dla obywatela, sprawnie i efektywnie, zachowując ciągłość i stabilność działań. Do tego między innymi potrzebna jest w państwie służba cywilna.

Zasadniczą przeszkodę w budowie służby cywilnej stanowią dwie postawy. Po pierwsze, dość powszechne wśród szeroko rozumianej klasy politycznej niezrozumienie, czym jest idea służby cywilnej i jaka jest rola tego systemowego rozwiązania dla sprawności i demokratyzacji państwa. Porażkę III RP stanowi fakt, że owo niezrozumienie jest jednym z licznych przykładów braku propaństwowej świadomości wśród ludzi, którzy postanowili powiązać swą karierę zawodową z działalnością publiczną. Paradoksalny też może wydawać się fakt, że brak świadomości, czym jest i czym powinna być służba cywilna, właściwy jest nie tylko politykom, ale i znacznej grupie samych członków korpusu służby cywilnej. Paradoks to jednak pozorny, zważywszy że wymiana kadr w administracji postępuje wolno. Po drugie, tworzeniu służby cywilnej towarzyszy niezwykle silny opór klasy politycznej. Opór ten można uznać za podświadomy, gdy płynie z nieznajomości zasad i praktyki funkcjonowania nowoczesnego państwa prawnego. Większość barier uniemożliwiających sprawne wdrażanie systemu służby cywilnej jest wynikiem świadomego działania polityków, podejmowanego czasem z pobudek ideologicznych, najczęściej zaś jako gest samoobrony przed racjonalizacją i umniejszeniem ich wpływów na funkcjonowanie państwa.