Leniwy Lewiatan

ANNA MATEJA: - Od 1998 r. mamy ustawę o służbie cywilnej, organizacje pozarządowe i dziennikarze patrzą na ręce politykom, czy nie zawłaszczają administracji, a przekonanie, że dobry urzędnik ma być bezstronny i fachowy, choć niekoniecznie "swój", jest chyba powszechnie akceptowane. Jest tak dobrze, że przez najbliższe cztery lata nie czekają nas żadne rewolucje?

MARIA GINTOWT-JANKOWICZ: - Wszyscy politycy, przynajmniej werbalnie, opowiadają się za jawnością, ograniczeniem korupcji i konkursami na stanowiska. Zwłaszcza wtedy, gdy kończy się kadencja. Do poważnej zmiany jakościowej w administracji jednak nie doszło i to właśnie dlatego, że wielu polityków w istocie nie aprobuje idei służby cywilnej. Wolą zatrudniać osoby według zasług politycznych, poleceń znajomych czy zobowiązań podjętych w trakcie kampanii. Nie ujawniają takich poglądów, ale ilekroć zależy od nich jakieś działanie w tym obszarze, postępują wbrew - nawet przez nich głoszonym - regułom.

Możemy uchwalić masę ustaw i co z tego? Dlaczego zakładamy, że ponad 100 tys. osób zatrudnionych w administracji rządowej i ponad 200 tys. osób z innych administracji będzie nimi uszczęśliwiona i zrobi wszystko, aby rzetelnie i z zaangażowaniem stosować przepisy? Zawarte w nich nowe procedury (np. konkursy), rygorystyczne zasady, przy równoczesnym pominięciu życiowo ważnych rozwiązań, a nade wszystko niedbałe stosowanie tego prawa wywołuje bierny opór przeciwko jakimkolwiek zmianom. Wszyscy mamy wszak poczucie, że to państwo nie działa tak, jakby się chciało. Długo nie będzie inaczej, jeśli dwa rozległe obszary niechęci wobec służby cywilnej: wobec polityków i administracji, nie będą równoważone wpływowym lobby wspierającym tę służbę.

- A obywatele? To oni przecież narzekają na administrację najbardziej.

- Obywatele to nie lobby. Poza tym, w Polsce osobami najczęściej zabiegającymi np. o jakieś informacje nie są światli obywatele zamierzający w dobrej intencji zwojować coś dobrego dla swojej wspólnoty, ale pieniacze. Tymczasem potrzebujemy lobby podobnego do sektora prywatnego - z siłą i przekonaniem upominającego się o swoje prawa i piętnującego brak postępów. O odbiurokratyzowaniu np. przepisów podatkowych mówimy co najmniej od 10 lat; traktujemy je jednak jako narzędzie ekonomiczne, pomijając administrację, która odpowiada za tę dziedzinę. Za grupą nacisku musi stać interes. Obywatele będą te grupy tworzyć, gdy podniesiemy poziom edukacji obywatelskiej, a to zadanie na lata.

- Jednym słowem: zacznijmy się wreszcie upominać o swoje prawa.

- I to rozpoczynając od kontaktów z szeregowym urzędnikiem. Tak naprawdę jednak jakość jego pracy zależy od tych, którzy “siedzą wyżej", do których na co dzień interesant nie dociera. To wyższa kadra, którą dobrze rządzone kraje dobierają i kształcą ze szczególną troskliwością. Taka jest też misja KSAP. Szukając jednak tych, którzy “siedzą wyżej", w pewnym momencie na pewno dotrzemy do polityka - kogoś, kto powinien wiedzieć, czego żądać od administracji.

• Bez pomysłu na władzę

Przez lata odbyłam masę rozmów z ludźmi z administracji narzekającymi, że chcą pracować, tylko nikt im nie mówi, czym konkretnie mają się zajmować.

- W rządzie nie ma zapotrzebowania na gruntownie wykształconych i chętnych do pracy ludzi?

- Tak to może wyglądać. Wybory wygrywa jakaś partia, w Polsce zwykle - partie. Sięgając po władzę, powinny mieć program, który następnie rozpiszą na poszczególne działy administracji. Korpus Służby Cywilnej ma im pomóc ten program zrealizować rzetelnie i racjonalnie. Polityk nie musi być technokratą, od tego ma właśnie te dziesiątki tysięcy ludzi w administracji. Powinien jednak mieć jakąś wizję. Jeżeli zaś przychodzi polityk bez “pomysłu na władzę", ciesząc się, że ją po prostu wreszcie ma - że zasiadł w gabinecie, ma samochody, sekretarki, przywileje i spotkania - czas biegnie błyskawicznie właśnie na “byciu rządzącym", bez oczywistych, zdrowych efektów dla społeczeństwa. A administracja zajmuje się co najwyżej bieżącymi sprawami, nie realizując żadnych długofalowych projektów, bo ich po prostu nie ma.

Hasło “budowa autostrad" jest dobrym przykładem. Stworzono stosowne przepisy i urzędy, ale - chyba - bez woli wykonania czegokolwiek. Widać mamy w sobie, jako społeczeństwo, pewien bezwład; nie wykorzystujemy możliwości, nie podejmujemy decyzji, rozwlekamy wszystko w czasie.

- Mówi Pani o polskim społeczeństwie trochę tak, jakbyśmy byli szczególnie uprzedzeni do dobrego administrowania. Może razi nas to, że urzędnik powinien być sługą...

- ...państwa i nas wszystkich - tak właśnie miało być. Kiedy na początku transformacji mówiono o nowoczesnej biurokracji, jedni wystraszyli się, że “będą zwalniać", a inni mieli nadzieję, że wreszcie do administracji wejdą osoby na wysokim poziomie intelektualnym i o szerokich horyzontach. I ideę służby cywilnej, nośną i mobilizującą, rozmyto w licznych potyczkach o jeden artykuł w ustawie albo w sporach, czy dany urząd objąć ustawą o służbie cywilnej, czy nie. A przecież praca w administracji to coś więcej niż tylko umowa o pracę, to przede wszystkim właśnie służba. Pięknie wyraził to Jan Nowak Jeziorański radząc, aby “służyć sobie, służąc innym".

I sporo jeszcze się wydarzy, nim ta postawa służby wśród urzędników stanie się dominująca.

Co też ważne - problematyka służby cywilnej jest szczegółowa, techniczna - Polacy zadań o takim charakterze nie lubią. Nas pociągają piękne, nośne hasła, gdy zaś przychodzi do systematycznej pracy, opadają nam ręce.

• Morze nużących problemów

- Po tej kadencji zapamiętamy chyba dwa nazwiska urzędniczek, poznane podczas obrad komisji śledczej ds. afery Rywina: Janiny Sokołowskiej, dyspozycyjnej wobec politycznych mocodawców, i Bożena Szumielewicz, która zaprotestowała przeciwko nieuprawnionym zmianom w tzw. ustawie medialnej.

- To dobra ilustracja stanu administracji publicznej w ogóle i dowód na to, że brakuje w niej szacunku dla innych i właściwego rozumienia swojej roli w urzędzie. W wyniku tego dochodzi do sytuacji, gdy urzędnik jednego z wyższych szczebli uważa się za dysponenta projektu tekstu prawnego, bez względu na etapy obowiązującej procedury. W jego mniemaniu to “jego projekt" i uważa, że może zmieniać tekst na własną rękę nawet wówczas, gdy został już przyjęty przez Radę Ministrów. To też jeden ze sposobów zawłaszczania instytucji i spraw publicznych.

- Śledzenie afer, które sporo mówiły o funkcjonowaniu administracji państwa, to jedno. Poza tym jednak przez ostatnie cztery lata toczyła się całkiem zwyczajna praca, która miała np. wzmocnić bariery przed klientelizmem w administracji czy jej upolitycznieniem.

- Zapadły dwa ważne wyroki Trybunału Konstytucyjnego, precyzujące istotne pojęcia, którymi określamy administrację: profesjonalna, bezstronna, neutralna politycznie, kompetentna. Były jednak i projekty aktów prawnych, które próbowały wyjąć z zakresu przedmiotowego ustawy o służbie cywilnej całe działy administracji. To właśnie dowód jedynie werbalnego przywiązania polityków do niezależnej administracji: tak, jesteśmy za służbą cywilną, ale do momentu, kiedy przychodzi nam decydować o poddaniu jej wymogom konkretnego, ważnego dla nas urzędu.

Przed poprzednimi wyborami, w lipcu 2001 r., uchwalono ustawę o służbie zagranicznej i konsularnej - właściwie równoległą do ustawy o służbie cywilnej - poddającą innym regulacjom parę tysięcy osób. Ustawa ta powierzchownie nawiązuje do ustawy o służbie cywilnej, podlegającej przecież premierowi i szefowi służby cywilnej. I szybko okazało się, że ten dualizm regulacji prawnej powoduje liczne i poważne trudności w praktycznym stosowaniu. Sytuacja ta co najmniej utrudnia wysłanie kompetentnego pracownika - np. z ministerstwa ochrony środowiska (jednego z fundamentalnych resortów w UE; chyba tylko w Polsce jest to resort drugorzędny) - do właściwej instytucji unijnej. Do tego dochodzą jeszcze kwestie dość prozaiczne, ale w praktyce bardzo ważne: określenie jego praw i obowiązków, kwestia ciągłości pracy, wysokości wynagrodzenia i waluty, w jakiej jest wypłacane; co się dzieje, kiedy ma dużą rodzinę, a co, jeżeli jest samotny. To morze nużących problemów - właśnie takich, których Polacy nie lubią. I przejaw pewnej tendencji - za chwilę inne administracje dojdą do wniosku, że potrzebują osobnej ustawy, która wyjmowałaby je spod katalogu praw i obowiązków służby cywilnej.

• Zakładowa fraternizacja

Państwa tzw. starej Unii nadal są dla nas wzorem kultywowania wartości stanowiących fundament służby cywilnej, np. bezstronności w załatwianiu spraw publicznych. Nie wyklucza to poglądów politycznych - w Austrii, gdzie korpus służby cywilnej istnieje od dawna, urzędnik może nawet należeć do partii politycznej, ale ma działać tylko w oparciu o obowiązujące prawo i najlepszą wiedzę.

- Bo też zło nie tkwi w przynależności do partii politycznej, ale braku czegoś, co Jerzy Giedroyc nazywał instynktem propaństwowym. Dla niego i jego pokolenia to służba państwu była najważniejsza, a interesy partyjne były na dalekim planie. Teraz jest dokładnie na odwrót.

- Tego też nam brakuje, ale nade wszystko, przepraszam za to krzywdzące uogólnienie - brakuje nam charakteru. Wyobrażam sobie, że można należeć do partii i postępować dokładnie tak, jakby się członkiem partii nie było. Tyle że nie jest to skłonność u Polaków powszechna, bo u nas otoczenie polityczne natychmiast od człowieka oczekuje postępowania zgodnego ze swoimi interesami. I, co gorsza, poddajemy się tym oczekiwaniom, bojąc się np. ostracyzmu towarzyskiego.

Karol Marks miał trochę racji: ilość przechodzi w jakość - skoro niewielu ma charakter... Słuchacze KSAP wyjeżdżają m.in. na szkolenia do USA, gdzie przykładowo poznają codzienne relacje między pracownikami. Oczywiście, dziwią się, gdy np. opiekun, szef biura, zabiera ich z grupą pracowników na weekend, podczas którego łowią ryby, piją piwo i bawią się w najlepsze. Jednak w poniedziałek, po powrocie do pracy, nie ma to żadnego znaczenia: przełożony jest przełożonym, pracownicy - pracownikami. Nie ma śladu po weekendowej fraternizacji. W Polsce, nie tylko w administracji publicznej, panuje przekonanie, że w pracy musimy się przede wszystkim lubić. Pracowitość czy zaangażowanie są zdecydowanie na dalszym planie. A rozwiązanie jest dość proste: wystarczy, że przełożony dobrze wie, co do niego należy: daje zadanie, pilnuje jego wykonania i terminowości, ocenia zaś zgodnie z kryteriami dobrze wykonanej pracy, a nie według osobistych sympatii. No i daje przykład. Te obyczaje niejako automatycznie przechodzą na podwładnych, którzy zaczynają rezygnować z zasady: “pracuję tylko wtedy, gdy na mnie patrzą".

- Czy ograniczanie obszaru poddanego rygorom służby cywilnej jest związane z przekonaniem, że pracując poza korpusem jest szansa, by zarabiać więcej?

- W tym nie ma nic złego - za dobrą pracę trzeba płacić przyzwoicie. Problem tkwi w tym, że wynagrodzenia to obszar, który w III RP został skandalicznie zaniedbany. Chyba znowu zabrakło długoterminowego planu, który kreśliłby perspektywę stopniowego podnoszenia wynagrodzeń poszczególnym działom sektora publicznego. Najlepszym tego dowodem jest fakt, że wielu naszych rodaków mówi: “Dopóki nie miałem pracy w Wielkiej Brytanii, moja sytuacja była dramatyczna. Jednak od kiedy tam pracuję, mam z czego utrzymać siebie i rodzinę". Dlaczego nie ma dyskusji publicznej o tym, że w Polsce niemało ludzi żyje z pensji za pracę wykwalifikowaną na poziomie 900 złotych miesięcznie brutto? I jednocześnie osoba na wysokim stanowisku w spółce z udziałem Skarbu Państwa zarabia kilkaset tysięcy złotych. Jak można było dopuścić do każdej z tych skrajności? Według statystyk, ludzi mieszczących się w najwyższym 40-procentowym progu podatku dochodowego od osób fizycznych było w 2003 r. trochę powyżej 1 proc., a w 2004 r. 0, 96 proc.

W Kanadzie, USA czy Wielkiej Brytanii urząd ustalający taryfikatory płac w poszczególnych działach administracji publicznej bierze pod uwagę stan płac w sektorze prywatnym. Pragnąc pozyskać zdolnych i sprawnych, państwo musi ich przyzwoicie wynagradzać. Następnie troską państwa musi być zapewnienie takich warunków pracy i płacy, aby ich utrzymać w służbie państwu. I wcale nie muszą zarabiać najwięcej, wystarczy, że mają poczucie zaangażowania w coś ważnego, stabilizację, i mogą przyzwoicie żyć. Kłopot w tym, że w Polsce jest to bardzo trudne.

• Konkurs bez kandydatów

- Za kilka tygodni powstanie nowy rząd. Obawia się Pani, że rozpocznie pracę od próby jak najliczniejszej wymiany kadr i anulowania konkursów na stanowiska?

- Nie tak szybko. Od kiedy jesteśmy w UE, hasło “co robić dalej" jest wyzwaniem znacznie bardziej odpowiedzialnym aniżeli cztery lata temu. Unia nie zatrzyma się przecież na pół roku, żebyśmy się namyślili, co robić dalej z urzędem takim czy innym albo z konkursami na jakieś stanowisko. Każdego dnia przygotowuje dyrektywy, negocjuje, co zmusza nas do nieustannej pracy i szybkiego decydowania. Mam nadzieję, że taka praca okaże się dla rządu większym wyzwaniem niż obsadzanie urzędów “swoimi". A co do konkursów - wydaje mi się, że zrobiliśmy z tego pojęcia słowo-wytrych.

- Chyba nie chce Pani powiedzieć, że należy odtrąbić odwrót od organizowania konkursów?

- Broń Boże, ale konieczne jest przemyślenie wszystkich elementów procedury konkursowej.

Kiedy w bibliotece uniwersyteckiej w Grenoble ogłasza się konkurs na stanowisko bibliotekarza, zgłasza się 130 kandydatów. W Polsce do konkursu na stanowisko dyrektora departamentu zgłasza się osoba pełniąca jego obowiązki, jakiś pracownik tego urzędu i jakiś desperat z zewnątrz, który właśnie przeczytał ogłoszenie. Czasami znajdzie się w tym gronie jeszcze ktoś, kto wcale nie chce wygrać, bo ma niezłą posadę i planuje ją zmienić dopiero za jakiś czas. Przystępuje, aby poznać reguły gry. Czy to jest konkurs? I tak się dzieje od lat, z rzadka zdarzają się sytuacje, gdy zgłasza się np. 17 kandydatów. Czy zasady konkursu nie powinny jednak zakładać pewnego minimum kandydatów, by było rzeczywiście spośród kogo wybierać? Przecież to kosztuje, nie tylko finansowo, lecz również w sensie czasu pracy oddelegowanych do jury konkursowego pracowników etc. Konkurs nie jest dobrem samym w sobie - ma sens wtedy, gdy daje szansę wybrania najlepszego z możliwych kandydatów do obsadzenia stanowiska.

Po każdych wyborach we Francji, szczególnie gdy wygrywa nowy układ polityczny, pytam ekspertów m.in. o losy prefektów. Są to ludzie kompetentni, doświadczeni, więc z reguły ich się nie degraduje, ale przesuwa na inne stanowiska, gdzie można to doświadczenie wykorzystać. W Polsce można być urzędnikiem służby cywilnej, wygrać konkurs na wysokie stanowisko, a po paru miesiącach je stracić, np. z powodu reorganizacji, albo w ogóle nie otrzymać nominacji, bez uzasadnienia. Niemniej jednak pragnę bardzo mocno podkreślić prawdę oczywistą: postęp w dziedzinie, o której rozmawiamy, jest ogromny. Zaś liczne krytyczne obserwacje mają służyć dalszej, systematycznej budowie demokratycznego państwa.

Dr hab. MARIA GINTOWT-JANKOWICZ jest prawnikiem, byłym wykładowcą Uniwersytetu Warszawskiego, organizatorem i dyrektorem działającej od 1990 r. Krajowej Szkoły Administracji Publicznej, zaś od 1996 r. - wiceprzewodniczącą Rady Służby Cywilnej.