Wykupienie dostępu pozwoli Ci czytać artykuły wysokiej jakości i wspierać niezależne dziennikarstwo w wymagających dla wydawców czasach. Rośnij z nami! Pełna oferta →
Jedna z największych zmian, do jakich dojdzie w najbliższych latach w polskiej polityce zagranicznej, będzie dotyczyła jej powstawania i kształtowania się. Zmieni się treść tej polityki i główne punkty zainteresowania.
Dotychczas politykę zagraniczną tworzyło niewielkie grono osób z jednego lub dwóch ośrodków w rządzie i Pałacu Prezydenckiego. Po 1 maja 2004 r. zmienią to dwa, pozornie sprzeczne, procesy: “uwewnętrznianie" i europeizacja. Z jednej strony, polityka zagraniczna stanie się w większym stopniu niż dotychczas częścią polityki wewnętrznej. Z drugiej, będziemy współtworzyć politykę zagraniczną kontynentu.
Obecnie decyzje dotyczące integracji z UE są częścią polityki zagranicznej. Realizuje je MSZ i UKIE. Integracja sprawi, że polityka unijna, dotycząca np. rolnictwa czy rynku farmaceutyków, stanie się w dużej mierze naszą polityką wewnętrzną. Tradycyjne zaś pola zainteresowania polityki zagranicznej zmienią się. Dojdzie też do dekoncentracji i przesunięcia “w dół", na poziom instytucji krajowych, wielu decyzji obecnie traktowanych jako międzynarodowe. Uzgodnienia i negocjacje z odpowiednikami Unii będą prowadzone nie tylko na poziomie branżowych ministerstw, ale i wielu wyspecjalizowanych agend.
Z drugiej strony, uczestnictwo w polityce europejskiej przesunie wiele decyzji “w górę". Kwestie, dotąd wchodzące w zakres spraw krajowych, np. rolnictwo czy polityka regionalna, nabiorą rangi ponadnarodowej, stając się przedmiotem dyskusji europejskiej. Również polityka wschodnia czy związana z krajami basenu Morza Śródziemnego będzie przedmiotem zainteresowania całej UE i na poziomie jej instytucji zapadną decyzje obowiązujące Polskę. To wyzwanie, ale też szansa na forsowanie polskich koncepcji.
Cena miejsca dla "swojaka"
Jedną z konsekwencji przesunięcia na poziom krajowy kwestii dotychczas traktowanych jako europejskie będzie m.in. instytucjonalizacja polskiej polityki.
Ponieważ sprawami integracji będzie zajmować się wiele ministerstw i agend, kluczowe stanie się koordynowanie oraz przepływ informacji. Tymczasem główną cechą polskiej polityki - zarówno krajowej, jak zagranicznej - jest niechęć do dzielenia się informacją z innymi. Traktuje się to nawet jako zaletę naszej administracji. Informacja jest bowiem potencjalnym źródłem władzy: posiadający ją mają przewagę nad innymi. Przepływ dokumentów, koordynacja i konieczność szybkiego uzgadniania stanowisk między instytucjami w kraju oraz między nimi a agendami unijnymi, zmusi naszą biurokrację do stworzenia systemu szybkiego przepływu informacji.
Wymusi też współdziałanie “poziome". Jedną z głównych bolączek naszej administracji jest przepływ informacji i decyzji w górę i dół hierarchii służbowej. Trudno nakłonić departamenty i komórki do współdziałania z innymi o podobnej pozycji w hierarchii - czynią to pod przymusem i za pośrednictwem przełożonych.
Po wejściu do UE uzgadnianie stanowisk będzie na tyle ważne, że istotne stanie się tworzenie grup zadaniowych, w których będą współpracować eksperci, a nie departamenty. Tym bardziej, że w wyniku “uwewnętrznienia" polityki unijnej konieczne będzie oparcie jej na wiedzy ekspertów. Tylko oni będą w stanie przewidzieć skutki unijnych propozycji i zaproponować ich modyfikację. Przyspieszy to profesjonalizację polskiej administracji - bez ludzi znających się na rzeczy, doświadczonych i umiejących się poruszać w gąszczu unijnych przepisów, przegramy wiele ważkich, choć może mało spektakularnych spraw. Pojawi się też szansa umocnienia służby cywilnej i zahamowania mechanizmu “politycznej miotły", która po każdych wyborach wymiata “nie swoich". Każdy rząd i minister zastanowią się, zwalniając doświadczonego fachowca, aby utworzyć miejsce dla “swojaka". Błędy będą bowiem wymierne i przeliczalne na pieniądze oraz realizację naszych interesów ekonomicznych i politycznych.
Kluczową konsekwencją instytucjonalizacji polskiej polityki i administracji będzie konieczność stworzenia precyzyjnych procedur. Polska biurokracja jest bowiem rozbudowana tam, gdzie nie powinna być - gdy styka się z obywatelem. To on zobowiązany jest wypełniać tysiące formularzy i przestrzegać absurdalnych przepisów. Kiedy jednak przychodzi do spraw wagi ogólnopolskiej, np. tworzenia prawa w rządzie czy Sejmie, okazuje się, że wiele procedur jest na tyle ogólnikowych, że mogą być dowolnie interpretowane. Podejmowanie decyzji w sprawach związanych z polityką europejską musi być precyzyjniej określone. Tak więc kolejny raz “uwewnętrznienie" tej polityki może być dla nas szansą. Tym razem na usprawnienie i odpolitycznienie rządzenia w Polsce. Oczywiście, jeśli rządzącym i opozycji zabraknie woli czy wyobraźni do wprowadzenia zmian, możemy tę szansę zaprzepaścić. Pamiętajmy jednak, że UE tworzą też kraje, które drogo zapłaciły za nieprzystosowanie administracji do unijnych wyzwań.
Wielość tematów polskiej polityki europejskiej i wielość instytucji, odpowiadających za jej prowadzenie, postawi nas przed koniecznością nowego określenia polityki zagranicznej i roli MSZ. Ministerstwo zostanie pozbawione monopolu na duży fragment polityki zewnętrznej, także dlatego, że jego przedstawiciele nie znają się na wielu kwestiach szczegółowych. Konflikty będą nieuniknione. Już teraz jeden z ministrów uczestniczących w kształtowaniu polityki gospodarczej rządu narzekał na konsekwencje, jakie ponosi jego sektor w związku z “mocarstwowymi" zapędami MSZ. Chodziło o stanowczość rządu wobec propozycji zmiany sposobu głosowania ustalonego w Nicei, utrudniającą osiągnięcie innych uzgodnień.
Zgody już nie będzie
Drugim czynnikiem, który wpłynie na zmianę polityki zagranicznej, będzie upolitycznienie. Główne jej cele były do tej pory jednoznaczne - “tak" dla NATO i UE. Po ich osiągnięciu trudno będzie utrzymać zbudowane wokół nich porozumienie. Kończy się więc błogosławiona dla MSZ jednomyślność rządu i opozycji. Consensus zastąpią podziały i konflikty. Gdy zniknie łatwa opozycja “wejść - nie wejść" do UE, pojawią się kwestie o różnych skutkach polityczno-ekonomicznych, niejednoznaczne w ocenie, jak np. sposób głosowania w unijnej Radzie, czyli “sprawa Nicei". Ogólne poparcie dla Unii zastąpią szczegółowe decyzje, które - przełożone na konkretne rozwiązania - będą przedmiotem sporów, tak jak inne sprawy wewnętrzne. Zaktywizują się różne interesy i zabiegi o ich realizację, co też utrudni dochodzenie do zgody.
Polityka zagraniczna zacznie podlegać procesom politycznym, kształtującym całą polską politykę. Partie, walcząc o poparcie, będą podkreślać dzielące je różnice, również w kwestiach dotyczących polityki zagranicznej. Racje doraźne i partykularne, poglądy elektoratu, a nie interes narodowy czy racja stanu, staną się głównymi motywami działań.
“Upolitycznienie" i uczynienie z polityki zagranicznej przedmiotu publicznej dyskusji będzie wynikało i z tego, że wiele spraw rozgrywających się dotychczas między Warszawą a Brukselą “przybliży" się do obywatela, np.: dopłaty, podatki, pomoc publiczna czy wprowadzenie euro. Polacy zmuszeni zająć wobec tych kwestii stanowisko, wejdą tym samym w obszar polityki europejskiej.
Nie będziemy już petentami
Polityka zagraniczna stanie się też bardziej uspołeczniona. Powiązanie wielu spraw z interesami obywateli i włączenie tych kwestii do dyskursu politycznego zwiększy zainteresowanie sprawami “polsko-europejskimi". “Sprawa Nicei" obudziła przecież w kraju dyskusję i nad konstytucją, i nad sprawami europejskimi. Zainteresowanie może pobudzić do pytania o rolę Polski w Europie, o nasze interesy i sojusze. Na razie politycy nie odpowiadają na te pytania. Miejmy nadzieję, że rosnące zainteresowanie społeczne doprowadzi do głębszej refleksji. W dyskusję o polityce zagranicznej włączą się też nowe podmioty, np. media, organizacje pozarządowe, partnerzy społeczni.
Do tej pory trudno było mówić, że dyskutujemy o polityce zagranicznej - rację stanu definiowano w kilku gabinetach polityków, a istoty i powodów decyzji nie wyjaśniano społeczeństwu dostatecznie. Przed referendum informowano nas, że wejście do UE to najlepsza przyszłość dla Polski i przyszłych pokoleń. Kiedy jednak referendum wygrano, nie przedstawiono nowych celów polskiej polityki europejskiej. Zabrakło słów: “Osiągnęliśmy dużo, ale czeka nas ciężka praca, jeśli chcemy zająć ważne miejsce w Europie, dorównać zasobnym i rozwiniętym krajom". Zamiast tego, jesienią 2003 r. politycy zmienili, i to zasadniczo w porównaniu z kampanią referendalną, sposób mówienia o integracji.
Społeczeństwo mogło to odebrać jako niezrozumiałą i trudną do wytłumaczenia zmianę w polskiej polityce. Zamiast wytyczenia celów i zadań dla kraju, regionów, administracji państwowej, samorządów i firm w związku ze zbliżającą się akcesją, skupiono się nie tyle nawet na debacie konstytucyjnej, ile na informowaniu o niezgodzie Polski na proponowany w konstytucji europejskiej sposób głosowania. Nie podano przekonująco racji, dla których bronimy sposobu głosowania zaproponowanego w Nicei. Wiele osób sądziło, że bronimy go, bo “tak nam obiecano". Politycy nie pokazali też, jak “obrona Nicei" ma się do haseł z czasu referendum, kiedy UE opisywano jako rodzinę i wspólnotę życzliwych sobie krajów. Nic dziwnego, że poczucie lekceważenia przez władzę jest najwyższe od 1988 r. Odczuwa je często i bardzo często 43 proc. społeczeństwa (dane CBOS).
Skupiłam się tylko na niektórych zmianach, jakie wywoła w polityce zagranicznej integracja. Wpłynie nie tylko na przekazanie wielu kwestii europejskich “w dół", na szczebel krajowy, ale i na nadanie polskiej polityce bardziej międzynarodowego charakteru. Już niedługo będziemy kształtować politykę całego kontynentu, współdecydować o reformie Wspólnej Polityki Rolnej, polityce zagranicznej i obronnej UE.
Byliśmy petentami. Jeśli chcemy odegrać istotną rolę w Europie, musimy zgłaszać pomysły i propozycje. Nasze struktury nie są jeszcze do tego przygotowane, ale z czasem zmianę wymusi na nas fakt, że Polacy będą zasiadać w setkach komisji, komitetów, ciał doradczych i decyzyjnych. Ważne, by zmiany rozpocząć. By z czasem utrwalały się, zmieniając nie tylko administrację czy politykę zagraniczną, ale cały kraj.
Tekst jest skróconą wersją wystąpienia “Polska polityka zagraniczna: kontynuacja czy zerwanie", wygłoszonego w Fundacji im. Stefana Batorego w Warszawie 5 lutego 2004 r.
Prof. LENA KOLARSKA-BOBIŃSKA jest socjologiem i szefem Instytutu Spraw Publicznych w Warszawie. Zajmuje się m.in. problematyką społecznych skutków reform wprowadzanych
w Polsce pod koniec lat 90., a także stosunkiem społeczeństwa i elit do integracji Polski z UE. Pod jej redakcją ukazały się m.in. “Druga fala polskich reform" (1999) i “Obraz Polski i Polaków w Europie" (2003).
