Uchodźcy: skończmy z wojną na pokaz

Europejski Trybunał Sprawiedliwości (ETS) uznał decyzje unijnych ministrów spraw wewnętrznych z września 2016 r. o relokacji uchodźców wewnątrz Unii Europejskiej za zgodną z unijnym prawem, czyli oddalił skargę Węgier i Słowacji (do której przystąpiła Polska) w całości. Trudno o wyraźniejszą porażkę. Los dalszego postępowania Komisji Europejskiej (KE) przeciwko Polsce, Węgrom i Czechom o naruszenie traktatów poprzez uchylanie się od obowiązków związanych z relokacją wydaje się przesądzony. Albo zaczną przyjmować uchodźców, albo będą musiały płacić dotkliwe kary finansowe. Ale to nie rozwiąże żadnego problemu, lecz jedynie stworzy nowe.

Jak sobie samemu związać ręce

Rada ministrów spraw wewnętrznych miała w 2015 r. prawo uchwalić decyzję kwalifikowaną większością. Inna sprawa, czy było to politycznie mądre. Po co przegłosowywać kilka krajów, skoro wiadomo, że w ostateczności nie można ich zmusić do wykonania decyzji? Właśnie dlatego unijni ministrowie tak często dążą do konsensusu nawet w sprawach, które większość mogłaby narzucić mniejszości.

Ale rządy Polski, Węgier i Słowacji nie zachowały się wcale mądrzej. Wszczynając ksenofobiczne kampanie przeciwko przyjmowaniu uchodźców i UE, które szybko przekształciły się w kampanie przeciwko muzułmanom, imigrantom i mniejszościom w ogóle, same zastawiały na siebie pułapkę. Stworzyły klimat uniemożliwiający im elastyczność w polityce zagranicznej. Teraz muszą płacić dosłownie każdą cenę (i każdą karę), aby nie tracić twarzy. Można to napiętnować, można nad tym ubolewać, ale jest to fakt. Nieważne, że rząd sam sobie związał ręce – tak czy owak ma je związane.

Od samego początku relokacja nie rozwiązywałaby żadnego realnego problemu. Z ponad miliona uchodźców i imigrantów, którzy w drugiej połowie 2015 r. przybyli do krajów UE, miała objąć tylko 120 tys. Sami Niemcy przyjęli 800 tys. ludzi z marszu, a potem jeszcze prawie 30 tys. w ramach relokacji. Nawet gdyby wszystkie inne kraje natychmiast przyjęły przewidziane do rozmieszczenia 120 tys. ludzi, wobec skali napływu do Grecji, a potem do Włoch byłoby to kroplą w morzu potrzeb.

Dla samych uchodźców relokacja też nie jest żadnym rozwiązaniem. Wbrew temu, co w Polsce głosi wieść gminna, nie oznacza ona osiedlania się uchodźców w Polsce, lecz jedynie to, że Polska (zamiast Grecji i Włoch) musi wobec nich przeprowadzić postępowanie azylowe. Jego wynik zależy od Urzędu ds. Cudzoziemców i ewentualnie od polskich sądów. Polska – podobnie jak Węgry i Słowacja – należą do krajów z najniższymi wskaźnikami przyznania ochrony w UE. Nawet Syryjczyk, przeciwnik Assada, uciekający z Aleppo, ma w Polsce kilkakrotnie mniejsze szanse na ochronę, niż gdyby mu pozwolono złożyć wniosek w Niemczech, Austrii lub Belgii. Do zakończenia postępowania koczuje w zamkniętym obozie, na program integracyjny nie ma co liczyć, ewentualnie dostanie opiekę niedofinansowanych organizacji pozarządowych, które są atakowane przez rząd i państwowe media.

Niechętna i niezdolna

Jaki jest sens, aby takich ludzi wysłać z Grecji albo Włoch do Polski, po to, aby Polska odrzuciła wnioski i ich deportowała? To nie jest rozwiązanie ani dla nich, ani dla Polski, a jedyna zaleta tego procederu dla Grecji i Włoch polega na tym, że to nie ich rządy muszą zorganizować deportację i płacić za bilet.

Państwa członkowskie obowiązują standardy minimum w traktowaniu uchodźców, zarówno gdy chodzi o samą procedurę przyznania ochrony, jak i o integrację. Polskie rządy wielokrotnie te standardy naruszały, obecny je gwałci nawet jeszcze przed rozpoczęciem procedury, każąc Straży Granicznej, aby nie przyjmowała wniosków o azyl na granicy. Gdyby polski rząd ustąpił teraz w kwestii relokacji i Polska ­zaczęła przyjmować uchodźców, zwiększyłoby to tylko liczbę kolejnych konfliktów z Komisją Europejską, Europejskim Trybunałem Sprawiedliwości i Europejskim Trybunałem Praw Człowieka. Polska obecnie jest nie tylko niechętna przyjmowaniu uchodźców, ona też jest do tego systemowo niezdolna. Zmiana tego stanu wymagałaby głębokiej reformy prawa i praktyki administracyjnej, współdziałania rządu z samorządami i z organizacjami pozarządowymi. Nie mówiąc już o zmianie stosunku obecnego rządu do prawa międzynarodowego i zmianie przekazu państwowych mediów. Nawet gdyby w Polsce zmienił się rząd, to nowy – obojętne, jak bardzo byłby otwarty na uchodźców – potrzebowałby kilku lat, aby na trwałe uspokoić obecną histerię przeciwko (nieobecnym) uchodźcom.

Wiedzą o tym zarówno w KE, jak i w stolicach najważniejszych państw unijnych. Dlaczego komisarze, posłowie do Parlamentu Europejskiego i niektórzy politycy niemieccy cały czas naciskają na Polskę i Węgry, grożąc zmniejszeniem funduszy i innymi przykrymi konsekwencjami, aby wymusić zgodę na relokację, która w przypadku tych krajów nie ma najmniejszego sensu? Odpowiedź jest prosta: z tego samego powodu, z jakiego polski rząd i jego media rozpętały histerię antyuchodźczą: aby udobruchać opinię publiczną. Rządy państw, które przyjmowały najwięcej uchodźców, musiały pokazać swoim wyborcom, że potrafią ten problem europeizować, że nie zostały z nim same, że mogą „sprawiedliwie” rozłożyć ciężar wynikający z napływu uchodźców. Żadne takie podejście nie jest konstruktywne. Każde rozwiązuje niektóre problemy wewnętrzne, ale do rozwiązania kryzysu migracyjnego nas nie zbliża.

Migracji będzie więcej

Obecnie napływa mniej imigrantów do Europy niż w 2015 r. Ale to nie powód do ulgi: to cisza przed kolejnym sztormem. UE, Włochy i Niemcy – rękami wojsk i milicji zwalczających się rządów Libii – próbują obecnie powstrzymać organizacje pozarządowe od ratowania ludzi na morzu, wyposażają straże przybrzeżne państw północnoafrykańskich, aby mogły zatrzymać łodzie przed wypłynięciem poza ich własne wody terytorialne, i opracowują plany budowy w tych krajach własnych obozów, w których urzędnicy europejscy mają na miejscu rozstrzygać wnioski o ochronę. Dzięki temu migrantów ze stabilnych państw afrykańskich można by od razu odsyłać z kwitkiem, nie ponosząc kosztów ich deportacji. Byłby to rodzaj europejskiego Guantanamo – państwa UE tworzą eksklawę, gdzie mogą robić to wszystko, czego im zabrania ich własne prawo.

Nie byłoby to lepsze niż to, co rząd Viktora Orbána obecnie czyni wobec uchodźców, ale działoby się to daleko od oczu mediów i organizacji pomocowych. Byłoby to też mało skuteczne – powstrzymałoby część migrantów, ale za to wywołałoby nowe fale migracji gdzie indziej. Jeśli plan ma funkcjonować, to państwa afrykańskie trzeba by skutecznie zmusić do pilnowania swoich granic, które w całej Afryce są mało hermetyczne – dzięki temu pozwalają członkom tych samych grup etnicznych rozsianych po obu stronach granicy na nawiązanie kontaktów, ułatwiają handel (i przemyt, w tym przemyt ludzi) i wyrównują różnice ekonomiczne. Jeśli ci wszyscy, którzy z tego korzystają, nagle staną przed drutem kolczastym, strzeżonym przez opłacanych z funduszy europejskich strażników, to wybuchną kolejne konflikty o pastwiska, o dostęp do miejsc kultu i wody.

Migracji do Europy będzie więcej, mimo płotów Orbána, mimo umowy UE–Turcja, mimo układów z Libią i drutów kolczastych. Migracji już jest więcej w Polsce, i wcale nie są to tylko Ukraińcy, którzy w Polsce pracują. Na wschodniej granicy Straż Graniczna nie przyjmuje od Czeczenów wniosków o azyl, ale przedostają się oni przez zieloną granicę, potem wędrują dalej do Niemiec, część jest stamtąd odsyłana do Polski w ramach systemu dublińskiego. Jest ich od 2015 r. już kilka tysięcy, i wobec nich Polska przeprowadza postępowania azylowe, które – jak opisano wyżej – kończą się zazwyczaj odmową. Tak jak Viktor Orbán, PiS prowadzi wojnę na pokaz, ale jest to wojna z UE, nie z imigrantami.

Pole dla rozejmu

Czas ją przerwać. Ostatni wyrok ETS ws. relokacji otwiera pole do negocjowania rozejmu. Warto porzucić relokację i opracować inne, trwalsze rozwiązanie, które wszystkim pozwoliłoby zachować twarz. W tym okienku czasowym, jakie nas dzieli od kolejnego wyroku ETS, Rada UE mogłaby zmienić decyzję z września 2015 r. i tym samym usunąć jego podstawę prawną.

Nowa decyzja powinna zostać uchwalona konsensualnie i uwzględnić elementy tego, co rząd Słowacji kiedyś nazwał „elastyczną solidarnością”: kraje, które są zdolne i chętne do przyjmowania uchodźców, ustaliłyby stałe procentowe wskaźniki, wedle których rozdzielałyby uchodźców między siebie. Kraje niechętnie nastawione do przyjmowania uchodźców przejęłyby odpowiedzialność za zarządzanie obozami dla nich w krajach trzecich, np. w Jordanii, Libanie, Turcji i Libii. Razem z ONZ, UNHCR, organizacjami pozarządowymi i władzami danego kraju zapewniałyby tam uchodźcom warunki, które mogą ich powstrzymać od szukania przeprawy do Europy.

Inaczej mówiąc: niektóre kraje dbałyby o to, aby ci, którzy przedostaną się do Europy, zostali tam godnie i zgodnie z prawem przyjęci, a pozostali członkowie UE dbaliby o to, aby ich było jak najmniej. Nie za pomocą kija wobec przemytników, jak obecnie Unia próbuje to robić w Libii, lecz za pomocą marchewki dla uchodźców. Obecny kryzys zaczął się m.in. dlatego, że uchodźcom z Syrii w obozach w Libanie, Jordanii i Turcji kończyły się oszczędności i możliwości dorabiania – a ONZ i UNHCR nie były w stanie opłacić im jedzenia.

Ten pakiet musiałby zawierać też dwie żaby do połknięcia przez kraje niechętne relokacji: dotrzymywania zobowiązań pilnowałyby KE oraz ETS i obowiązywałaby zasada, że im więcej migrantów napłynie do Europy, tym bardziej rosną też obciążenia dla tych krajów UE, które ich nie przyjmują.

Jest w tym nawet miejsce dla grupy wyszehradzkiej i innych sojuszy regionalnych wewnątrz UE. Co stoi na przeszkodzie, aby kraje V-4 tworzyły wspólne struktury i fundusz, za pomocą których razem będą mogły się zająć jednym z największych obozów dla uchodźców na Bliskim Wschodzie? Byłby to przykład dla innych ugrupowań regionalnych w Unii.

To wszystko jest możliwe tylko pod jednym warunkiem: że stronom w tym sporze nie chodzi wyłącznie o prowadzenie walki na użytek wewnętrzny. Jeśli jedyną motywacją obecnego sporu o relokację jest to, że polski rząd za wszelką cenę chce udowodnić swoją nieustępliwość wobec Brukseli, a niektóre rządy zachodnioeuropejskie chcą jedynie pokazać, że mogą zmusić niesforne rządy na wschodzie do ustąpienia – to musimy po prostu poczekać na następny wyrok ETS, na dalszą eskalację i być może na rozpad UE na dwie strefy: na tę humanitarnie traktującą uchodźców, którzy już są w Europie, integrującą się dalej w ramach unii walutowej, oraz na resztę, która tego wszystkiego nie robi. ©

Autor jest profesorem politologii Uniwersytetu SWPS.