Wykupienie dostępu pozwoli Ci czytać artykuły wysokiej jakości i wspierać niezależne dziennikarstwo w wymagających dla wydawców czasach. Rośnij z nami! Pełna oferta →
Kolebką współczesnego lobbingu są państwa anglosaskie. Jego powstanie związane jest z rozwojem parlamentaryzmu oraz z relacjami między przedstawicielami władz i środowiskami, pragnącymi uzyskać do nich dostęp. Słowem „ lobby” nazywano pomieszczenia przylegające do sal posiedzeń parlamentu, służące do nieformalnych spotkań posłów, polityków oraz urzędników państwowych z interesantami. Rozwój form reprezentacji interesów ugruntował przeświadczenie, że lobbing jest częścią demokratycznych reguł gry.
W USA lobbyści powołują się na zapisy konstytucji gwarantujące wolność słowa i na prawo do „spokojnego odbywania zebrań i wnoszenia do rządu petycji o naprawę krzywd”. Działalność grup nacisku staje się mechanizmem równoważenia wpływu na rząd różnych środowisk społecznych. W Unii Europejskiej lobbing uważa się za element dialogu obywatelskiego w trakcie podejmowania decyzji. Uczestniczą w nim organizacje biznesu, związki zawodowe oraz stowarzyszenia: konsumenckie, ekologiczne itd. Nazywa się go „otwartym i strukturalnym dialogiem ze specjalnymi grupami interesu”.
Jak ocalono województwo opolskie
Lobbing jest przede wszystkim przekonywaniem, dostarczaniem i pozyskiwaniem informacji wpływających na decyzje. Działalność wyróżnia grupa docelowa - decydenci oraz ich współpracownicy: politycy, urzędnicy, eksperci i liderzy opinii (dziennikarze, naukowcy, autorytety moralne). Lobbyści korzystają z metod oddziaływania typowych dla public relations. Nieobce jest im też stosowanie własnych metod, w tym nacisku oddolnego, polegającego na mobilizacji opinii publicznej.
Profesjonalny lobbing opiera się na świadomym zamiarze wywierania wpływu (co przejawia się m.in. organizacją działań) i jest prowadzony przez pośredników, specjalizujących się w komunikowaniu z grupami wpływu. Powinien być realizowany zgodnie z prawem i normami życia społecznego.
Czym są działania grup nacisku pokazują kontrowersje wokół prywatyzacji, zarządzania finansami publicznymi lub decyzji administracyjnych (zamówienia publiczne, dysponowanie nieruchomościami itp.). Spektakularnym przykładem lobbingu były ostatnio działania koncernów lotniczych z USA, Francji, Wielkiej Brytanii i Szwecji, wspieranych przez najwyższego szczebla polityków z tych krajów, służące zdobyciu kontraktu na dostawę samolotu wielozadaniowego dla polskiej armii.
Rosnąca rola mediów powoduje, że metody lobbingu opierają się na aktywizowaniu opinii publicznej, czyli wzbudzeniu jak najszerszego zainteresowania danym zagadnieniem. W Polsce mobilizacja poparcia na „najniższym poziomie” bywa praktykowana m.in. przez zwolenników i przeciwników penalizacji aborcji, związki zawodowe (pakiety socjalne, kodeks pracy), ruch ekologiczny (ochrona zwierząt, budowa autostrad), kupców i handlowców (ograniczenie ekspansji hipermarketów) czy liderów lokalnych społeczności (referenda w sprawie odwołania władz gminy).
Na poziomie regionalnym przykładem skutecznego wykorzystania metod lobbingu, w tym mobilizacji społecznej, była kampania władz i mieszkańców Opolszczyzny o zachowanie swojego województwa.
Auto do „testowania”
Lobbing i lobbyści, inaczej niż na Zachodzie, nie są w Polsce postrzegani w kategoriach nowego zawodu, odmiany konsultingu, doradztwa prawnego lub politycznego. W świadomości społecznej lobbing kojarzony jest raczej z łamaniem prawa, korupcją i zachowaniami nagannymi. W mediach pojawia się zwykle przy okazji skandali na styku biznesu i polityki (komputeryzacji ZUS
czy afery żelatynowej), kontrowersyjnych przetargów między grupami nacisku (bio-paliwa, farmaceutyki), bądź działań zrzucających, drogą transferów środków budżetowych, koszty wdrażanych rozwiązań na innych obywateli (jak dzieje się w górnictwie lub rolnictwie).
Rzadziej dostrzegane są pozytywne aspekty lobbingu: to, że przyczynia się on do wprowadzenia nowych regulacji i standardów zachowań, np. w przeciwdziałaniu korupcji (wprowadzenie oświadczeń majątkowych, rejestru korzyści, zmiany zasad finansowania partii politycznych i kampanii wyborczych) czy uwrażliwianiu na problemy ekologii (ustawa o ochronie zwierząt). Rzadko wspomina się też, że wywieranie wpływu jest wpisane w role polityczne kandydatów do organów władzy publicznej obiecujących, że zrealizują program w zamian za wybór na stanowisko.
Niektórzy posłowie wręcz twierdzą, że są lobbystami ze względu na naturę swojej działalności - bo reprezentują region lub grupę zawodową.
Dlaczego Polacy tak negatywnie postrzegają lobbing? Badania dowodzą, że w Polsce lobbing jest nazbyt często siecią nieformalnych powiązań, w których prywatne interesy na zasadzie „wzajemności usług” przenikają kontakty biznesu i elit politycznych. Kluczowym kapitałem jest „dojście” do tego, kto decyduje. Jego znaczenie rośnie wraz z pogarszaniem się sytuacji gospodarczej, gdy kurczą się możliwości pomnażania kapitału w oparciu o potencjał rynku i liczy się to, kogo się „zna”, zwłaszcza w organach władzy publicznej, które różnymi sposobami „mogą dać zarobić”. Odzwierciedleniem roli takich zależności jest powszechne przeświadczenie, że związki biznesu i polityki w Polsce opierają się na nieetycznych zasadach, a najskuteczniejszą metodą „załatwiania” spraw jest łapówka.
Jaki kształt może przybierać lobbing w kraju, w którym według badań Krajowej Izby Gospodarczej z 1998 r., wedle radnych - co trzeci, a w ocenie parlamentarzystów - prawie co czwarty polityk uwzględniał w działalności publicznej interes wybranej firmy i „prowadził akwizycję” na jej rzecz? Bank Światowy w raporcie o korupcji z 1999 r. opisał patologiczne formy lobbingu w Sejmie, m.in. praktykę świadczenia korzyści finansowych w zamian za „przysługi” blokowania lub modyfikowania zapisów ustaw. W badaniach IFiS PAN z 2000 r. w Sejmie III kadencji spośród najczęściej stognozowano je wielokrotnie, najnowsze sensacje wnoszą jednak sporo informacji spektakularnie rozszerzających krąg aktorów wydarzeń i uzmysławiających systemowy charakter patologii, dokonującej się co najmniej za przyzwoleniem najwyższych kręgów władzy.
Lobbing ucywilizowany
Korupcja to przede wszystkim nadużycie władzy publicznej dla prywatnych korzyści, jednostkowych lub grupowych (korporacyjnych, partyjnych). Wbrew temu, co się potocznie sądzi, zjawisko występuje w wielu formach, bardziej wyrafinowanych niż łapówki. Może to być np. działanie legalne, polegające na wykorzystywaniu przez grupę interesu możliwości wpływu w organach władzy publicznej i doprowadzającej do uchwalenia prawa korzystnego dla siebie. A propos - kto pamięta, że gabinet Leszka Millera 17 września 2002 r. przyjął oficjalnie „Strategię Antykorupcyjną”? Dziś przedstawiciele rządu niezbyt często informują o jej realizacji.
Kontrowersje związane z projektami ustaw o radiofonii i telewizji, biopaliwach, lekach, grach losowych, wychowaniu w trzeźwości (ograniczenia reklamy alkoholu) i przepisów branżowych (o zawodach prawniczych, doradcy podatkowego, farmaceuty) ponownie ożywiły dyskusję o potrzebie prawnej regulacji lobbingu w Polsce. Według badań IFiS PAN, już w Sejmie III kadencji za wprowadzeniem takiej regulacji opowiadało się blisko 64 proc. posłów. Obecnie dyskutuje się nad kolejną wersją projektu ustawy o działalności lobbingowej, przygotowaną przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji. Nad projektem tym ciąży przeświadczenie, że lobbing jest synonimem korupcji i powinien być regulowany restrykcyjnie, jako coś z gruntu podejrzanego. Świadczy o tym m.in. propozycja obciążenia lobbystów głównie obowiązkami, przy minimalizacji uprawnień.
Jeśli metody lobbystów wywołują wątpliwości, warto zastanawiać się, co jest przyczyną zagrożeń towarzyszących czasami działalności grup nacisku. Czy samo zjawisko lobbingu jako reprezentacja interesów cząstkowych w demokracji? Czy raczej ukształtowane w Polsce wzory zachowań części decydentów, wykazujących szczególną otwartość na oddziaływanie „argumentów pozamerytorycznych” i nierzadko wręcz oczekujących posługiwania się nimi przez lobbystów? A może problemy stwarzają niedoskonałości regulacji prawnych i systemu kontroli, niska sprawność organów ścigania i poczucie bezkarności? Nie ma tu jednej, prostej odpowiedzi.
Lobbing budzi mieszane uczucia nie tylko w Polsce. Wynika to głównie ze szczególnego obszaru działania grup nacisku, w tym uczestnictwa w procesach decyzyjnych, często o charakterze niejawnym, sprzyjających zwyrodnieniom. Podejmowane, choćby w USA, próby oczyszczenia lobbingu z patologicznych naleciałości, przyniosły skutki, choć oczywiście nie wyeliminowały zagrożeń.
Profesjonalni lobbyści przypominają, że ich działalność jest specjalistyczną usługą, odmianą doradztwa, konsultingu; że lobbying industry zatrudnia w Waszyngtonie 20 tys., a w Brukseli 10-15 tys. osób; że jego ucywilizowanie uwiarygodni status polityków i urzędników, rozjaśni procedury decyzyjne oraz zwiększy dostęp do informacji, w tym legislacyjnej. Najważniejszą rolę w zwalczaniu negatywnych zjawisk związanych z lobbingiem odgrywa jawność procesów decyzyjnych w państwie i kontrola opinii publicznej nad ich przebiegiem. Aby ucywilizować lobbing w Polsce, trzeba zmienić wzorce i regulacje zachowań w sferze publicznej oraz dokończyć reformy ustrojowe w polityce, gospodarce i administracji.
Lobbysta a ekspert
Zmiana wzorców wiąże się z koniecznością rozróżniania usankcjonowanego prawnie wywierania wpływu od korupcji, m.in. przez wprowadzenie ustawy o lobbingu (rejestru lobbystów, ich sprawozdawczości itd.), uzupełnienia ustaw o wykonywaniu mandatu posła i senatora, o służbie cywilnej oraz regulaminu Sejmu i Senatu (m.in. zapisy odróżniające lobbystów od ekspertów) oraz wypracowania środowiskowych standardów zachowań (kodeks dobrej praktyki, rada lobbystów).
Skuteczność zmian uzależniona jest jednak od efektywności innych regulacji, zwłaszcza o charakterze antykorupcyjnym, dotyczących decydentów, którzy określają warunki działania lobbystów (w tym metody wpływu). Bez ich wdrożenia regulacje lobbingu mogą być martwą literą. Dlatego trzeba m.in. uzupełnić rejestr korzyści i oświadczeń majątkowych o formularze PIT, wprowadzić ograniczenia w uzyskiwaniu przez osoby publiczne dodatkowych dochodów powyżej pewnej sumy, wzmocnić prawo dotyczące konfliktu interesów oraz określić zasady finansowania wyborów samorządowych.
Dokończenie reform podjętych po 1989 r. może z kolei zmniejszyć rolę towarzysko-protekcyjnych grup wpływu w gospodarce i przyspieszyć rozwój lobbingu. Chodzi o dalsze ograniczanie sektora państwowego w gospodarce, wprowadzenie przejrzystych reguł współdziałania sektora publicznego i prywatnego, poprawę gospodarowania środkami publicznymi, usamodzielnienie administracji w relacjach ze sferą polityki (zwłaszcza rozwoju profesjonalnej, ponadpartyjnej i dobrze wynagradzanej służby cywilnej), wzmocnienie wymiaru sprawiedliwości. I wreszcie o zmianę zasad etycznych w życiu publicznym, w tym powstanie faktycznej odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za działania sprzeczne z prawem i ze standardami etycznymi.
KRZYSZTOF JASIECKI (ur. 1960) jest socjologiem w IFiS PAN w Warszawie, współautorem, wraz z M. Molędą-Zdziech i U. Kurczewską, monografii „Lobbing. Sztuka skutecznego wywierania wpływu” (2000). Ostatnio opublikował książkę „Elita biznesu w Polsce. Drugie narodziny kapitalizmu” (2002).
