Stawką są miliardy

Krzysztof Burnetko: - Rynek zamówień publicznych to najbardziej narażona na korupcję sfera gospodarki. Jego wartość sięgnąć może w tym roku ponad 70 mld zł. Tymczasem nieprawidłowości w tej mierze ma być może na swym koncie nawet policja - w ubiegłym tygodniu gotowość dymisji zgłosił odpowiedzialny w niej za przetargi zastępca komendanta głównego. W jakich dziedzinach najczęściej występują nieprawidłowości?

GRAŻYNA KOPIŃSKA: - Najwięcej zagrożeń siłą rzeczy jest w branży budowlanej, bo jej dotyczy najwięcej zamówień, a równocześnie dość łatwo manipulować tu kosztorysami.

- Zgodnie z porzekadłem, że nie sposób policzyć, ile betonu można wlać w glebę, by powstała droga...

- Sporo sfingowanych przetargów związanych jest z zamówieniami na dostawy sprzętu komputerowego - tu zazwyczaj oszustwo polega na takim ustaleniu warunków przetargu przez zamawiającego, że zwyciężyć może jedynie konkretny producent sprzętu informatycznego. Z kolei przy konkursach na oprogramowanie często nie respektuje się reguły jawności postępowania, a nadużywanie tajemnicy handlowej także skłania do podejrzeń o możliwości korupcji.

- Czy więcej lipnych przetargów notuje się na szczeblu centralnym czy samorządowym?

- Ilościowo najwięcej skarg dotyczy poziomu lokalnego. Wynika to jednak zapewne z faktu, że rozpisywanych jest na nim wielokrotnie więcej zamówień, a i chętnych na nie jest mnóstwo małych firm. Szanse w wielkich przetargach, prowadzonych przez administrację rządową, mają najczęściej jedynie potentaci w poszczególnych branżach - a ich liczba jest ograniczona. Tyle że sumy, jakie wchodzą tu w grę, są z kolei nieporównywalne.

- Wskazała już Pani kilka metod ustawiania wyników przetargów. Znają je tak zainteresowani przedsiębiorcy, jak urzędnicy, ba - ich opisy publikowała prasa. Które są najgroźniejsze: najtrudniejsze do wykrycia i wyeliminowania?

- Z informacji, które spływają do Programu “Przeciw korupcji" od poszkodowanych firm wynika, że fałszerstwa polegają najczęściej na ordynarnym naciąganiu prawa bądź wręcz jego łamaniu. Stąd teoretycznie powinny być łatwe do wykrycia, zwłaszcza że ustawa o zamówieniach publicznych z marca b.r. wprowadziła jeszcze precyzyjniejsze reguły walki o budżetowe pieniądze. Dobrym pomysłem wydaje się choćby zasada, że przetargi dotyczące największych kwot muszą być przeprowadzane w obecności obserwatora z Urzędu Zamówień Publicznych. Mogą być też prowadzone kontrole przed rozpoczęciem postępowania, które mają z kolei sprawdzić, czy zamawiający uczciwie ustalił warunki przetargu. Ale ustawa obowiązuje jeszcze zbyt krótko, by można stwierdzić, czy te dodatkowe bariery przed oszustwami okazały się skuteczne.

Jest też oczywiste, że nie ma prawa idealnego. Jak tylko pojawia się nowe unormowanie, zaraz poszukiwane są sposoby jego obejścia. I zwykle są znajdowane. Walka o czystość zamówień publicznych przypomina więc trochę zabawę w nieustanne zatykanie dziur, które pojawiają się w coraz to nowych miejscach łódki.

Osobną kwestią jest, że najlepsze nawet prawo bywa źle realizowane. Ustawodawca może wymyślić wiele świetnych instrumentów, ale co z tego, kiedy nie będą one używane. I tak jest chyba po części w kwestii zamówień publicznych: ustawa przewiduje, przykładowo, różne możliwości kontroli przeprowadzenia przetargu, ale sami zainteresowani nie chcą z nich skorzystać. Okazuje się, że często uczestnicy przetargu zauważają jakieś nieprawidłowości, ale ich nie oprotestowują - choć mają do tego prawo.

- Boją się zemsty urzędników i działa rodzaj solidarności branżowej - dziś przetarg ustawiła konkurencja, a ja przymknąłem oczy, więc następnym razem, jak mi się uda ustawić, ona nie doniesie. Jeśli zaś będę się buntował, to złamię układ i wypadnę z gry.

- Tak: wolą siedzieć cicho licząc, że następnym razem może im się uda. Mechanizm ten działa zwłaszcza na poziomie lokalnym. Bo wielkie przetargi na poziomie centralnym dotyczą znacznie wyższych pieniędzy, co - paradoksalnie - sprawia, że firmy zwykle głośno protestują, gdy tylko dostrzegą jakieś nieprawidłowości. Nie mówiąc o tym, że mają lepszych prawników, łatwiejszy dostęp do mediów itd.

Tak czy tak, chodzi o zmianę mentalności przedsiębiorców: przekonanie ich, że zależność od niejasnego i skorumpowanego układu na dłuższą metę się nie opłaca; że zamiast szukać dojść lepiej powalczyć o przestrzeganie reguł.

- Ale jak ich do tego przekonać, skoro doświadczenie uczy, że układ jest raczej nie do ruszenia, niepokornych jest niewielu i najczęściej przegrywają?

- Przegrywają, bo działają samodzielnie. Od czego są choćby organizacje przedsiębiorców? Pokrzywdzeni mogą szukać w nich oparcia w swej walce. Zwłaszcza na poziomie gmin pomocne może okazać się rozwiązanie, sugerowane przez Transparency International, międzynarodową organizację zajmującą się walką z korupcją. W projekcie zwanym Paktem Uczciwości, zakłada się, by w przetargach dotyczących zamówień publicznych oprócz zamawiającego i oferentów uczestniczył też społeczny obserwator, który dawałby legitymację rzetelności postępowania.

- Społeczny, czyli nie - jak w Polsce - z Urzędu Zamówień Publicznych, lecz z organizacji pozarządowych?

- Obserwatorzy UZP zgodnie z ustawą obserwują tylko największe przetargi. Pomysł Transparency dotyczy wszelkich przetargów, zwłaszcza na poziomie lokalnym. Obserwatorzy ci mogą pochodzić z jakichkolwiek instytucji zaufania publicznego - albo typu Transparency, czyli walczącej z korupcją, albo po prostu organizacji obywatelskiej z danego terenu. Metoda ta sprawdziła się podczas przetargów publicznych w dużych miastach Ameryki Południowej, ale też w niektórych miastach europejskich. Zaproponuję Radzie Zamówień Publicznych, by przetestować ją także u nas.

- Jak więc powinien wyglądać modelowy system gospodarowania pieniędzmi z budżetu państwa i samorządów na inwestycje służące celom publicznym?

- Mechanizm zamówień publicznych jest często krytykowany przez instytucje - tak państwowe, jak samorządowe - na które prawo nakłada obowiązek organizowania przetargów. Twierdzą one, że często tryb taki prowadzi do, paradoksalnie, marnotrawienia środków, bo procedura trwa długo, albo, co gorsza, dochodzi do zmowy oferentów i w efekcie zamówienie kosztuje drożej niż gdyby je finansować z wolnej ręki. Sugerują wreszcie, że jeśli się chce, to konkurs ofert i tak można łatwo obejść.

- Pada i inny argument - o specyfice niektórych branż. Obowiązująca ustawa nałożyła przykładowo obowiązek przeprowadzania przetargów na szeroko rozumianą produkcję telewizyjną i filmową. Prezes TVP Jan Dworak dowodził, że to absurd: programy telewizyjne są przecież rodzajem dzieła sztuki - a w tej sferze nie cena jest najważniejsza. Oczywistym jest, że lepszym artystom trzeba zapłacić więcej niż średniakom.

- Taka regulacja była reakcją na wcześniejsze nadużycia w tej dziedzinie: za zamówienia dotyczące sfery artystycznej próbowano uznać działalność jako żywo nie mającą ze sztuką nic wspólnego. To, co się działo w tym względzie w telewizji, wołało o pomstę do nieba. Choćby przy okazji afery Rywina ujawniono masę takich afer: całkowity brak kontroli nad wydawaniem ogromnych przecież pieniędzy publicznych, którymi dysponuje TVP, czy też rolę koneksji - nawet rodzinnych - przy udzielaniu przez telewizję zleceń.

Nikt nie twierdzi ponadto, że jedynym kryterium oceny oferty powinna być cena. Więcej: to zamawiający zbyt często kierują się właśnie tą przesłanką, zapominając, na przykład, o jakości, która powinna odgrywać decydującą rolę.

Ponadto nawet jeśli wprowadzone obo-strzenia są przesadne, to przecież w wyjątkowych przypadkach można wystąpić z wnioskiem do prezesa Urzędu Zamówień Publicznych o odstąpienie od formy przetargowej.

Podobne zastrzeżenia mieli zresztą architekci. Lecz bezpieczniej jest, jeśli obowiązuje zasada przetargu i dopiero w uzasadnionych sytuacjach można od niej odstąpić. Sytuacja odwrotna - generalne rezygnowanie z przetargów - prowadzi bowiem często do łamania poczucia przyzwoitości i nadużyć w wydawaniu pieniędzy publicznych.

Oczywiście: nawet wprowadzenie mechanizmu zamówień publicznych nie eliminuje możliwości działań korupcyjnych. Ostatnio głośno było o manipulacjach przy przetargach w Stanach Zjednoczonych związanych z operacją w Iraku. Nadużycia mogą więc zdarzyć się wszędzie, niemniej lata doświadczeń państw ze stabilniejszym od polskiego systemem demokratycznym i o wiele wyżej stojących gospodarczo, świadczą, że procedura przetargowa jest najlepszym sposobem na uczciwe wydawanie pieniędzy publicznych. Choć naturalnie trzeba wprowadzać rozmaite zabezpieczenia...

Bo z zamówieniami publicznymi jest jak z demokracją: mają masę wad, lecz są najlepszym rozwiązaniem.

- Afery w Stanach Zjednoczonych dotyczą używania koneksji politycznych do zdobywania kontraktów publicznych. Podobne skandale wybuchają też co jakiś czas w Europie Zachodniej. Czy takie praktyki da się w ogóle wyeliminować bądź przynajmniej ograniczyć? I czy związki świata wielkiej polityki i wielkiego biznesu są w Polsce silniejsze czy słabsze niż w demokracjach zachodnich?

- Ten problem dotyczy generalnie kwestii korupcji: dotyka ona wszystkich, tyle że nie w jednakowym stopniu.

Choć więc kłopoty takie miewają Stany Zjednoczone, Francja czy Włochy, nie może to służyć nam za usprawiedliwienie, że skoro nawet kraje lepiej rozwinięte mają problem, to możemy spocząć na laurach. Przeciwnie: im kraj biedniejszy, a Polska jest zdecydowanie biedniejszym krajem, tym bardziej musi zważać na sposób, w jaki pożytkuje się pieniądze publiczne.

W sprawie zamówień publicznych wzorem powinny być dla nas państwa skandynawskie. Zwyczajem stało się tam, że instytucje publiczne rozpisują przetargi nawet na takie inwestycje, które opiewają na kwoty niższe od wyznaczonych przez ustawę, a więc teoretycznie wymóg taki wobec nich nie obowiązuje. Zwyczaj ten wynika jednak z troski urzędników o dobry wizerunek administracji: chodzi o to, by nie dać podstaw do podejrzeń, że źle wydaje nawet małe kwoty. Ponadto absolutnie wszystkie przetargi są rzetelnie opisywane w biuletynach zamówień publicznych. I słusznie: im więcej jawności i przejrzystości, tym większe zaufanie obywateli do administracji i do polityków.

---ramka 335879|strona|1---