Kruszenie drugiego filara

Komercjalizacja systemu emerytur to nie był oryginalny polski pomysł. W latach 80. i 90., kiedy dokonywała się transformacja naszej gospodarki, dominująca doktryna ekonomiczna uznawała bezwzględną wyższość sektora prywatnego nad publicznym, a co za tym idzie, zalecała urynkowienie kolejnych dziedzin życia. Przed Polską emerytury sprywatyzowano chociażby w Chile czy Boliwii.

Pomysł ten zalecały dwie instytucje, na których opierał się powojenny ład gospodarczy świata – Międzynarodowy Fundusz Walutowy oraz Bank Światowy. Nie inaczej było w Polsce: komercjalizacja emerytur była jednym z warunków redukcji zadłużenia zagranicznego, wygenerowanego w czasach PRL. A dopilnować sprawy miał właśnie wspierający proces oddłużania BŚ.

Inaczej mówiąc, system Otwartych Funduszy Emerytalnych został nam polecony przez wierzycieli, którzy wcześniej kredytowali odesłany do lamusa system. Aby podbudować zaufanie do wprowadzanych zmian, operację okraszono akcją medialną. Udała się aż za dobrze, bo przy okazji trafiła rykoszetem w filar publiczny, do którego zaufanie spadło na tyle, że do dziś Polacy masowo omijają składki różnymi sposobami – od umów o dzieło po samozatrudnienie.

W 1999 r. dokonano zatem częściowej komercjalizacji systemu emerytur przez podział składki i przeniesienie części z nich do otwartych funduszy emerytalnych. Oddaliśmy więc znaczny fragment naszych środków publicznych prywatnym podmiotom, by nimi obracały na rynku kapitałowym.

Podmiotom zresztą w większości zagranicznym – w 2013 r. było przez nie kontrolowane aż 80 proc. rynku OFE, co tłumaczy tak duże zaangażowanie międzynarodowego sektora finansowego podczas wprowadzania reformy w Polsce.

Spirala długu i wyprzedaży

Samo stworzenie filara kapitałowego systemu emerytur nie musi być wcale złym pomysłem. Osoby dysponujące nadwyżkami zasobów powinny mieć możliwość odkładania na emeryturę dodatkowych środków w sposób bardziej ryzykowny. Jeśli nie cierpi na tym podstawowy publiczny filar, to nie powinno być ku temu przeszkód.

Niestety w polskich realiach wyglądało to inaczej. Dotychczasowa składka została w 1999 r. podzielona, a więc do publicznego ubezpieczyciela wpływało od tej pory mniej pieniędzy, tymczasem trzeba było wypłacać świadczenia osobom, którym należały się one na starych zasadach. Deficyt pokrywano z dotacji budżetowej, a ta wiązała się koniecznością stałego podwyższania długu publicznego. W związku z tym w latach 1999–2012 państwo musiało zaciągnąć zobowiązania wysokości 280 mld zł, co stanowiło połowę przyrostu długu publicznego w tamtym okresie. To i tak nie najgorzej – w Boliwii 90 proc. corocznego deficytu było spowodowane prywatyzacją systemu.

Pomysłodawcy reformy stali na stanowisku, że załatać powstającą dziurę będzie można dzięki środkom pochodzącym z prywatyzacji. Inaczej mówiąc, powodzenie projektu OFE było warunkowane sprzedażą majątku publicznego. A jak dobrze wiadomo, pozycja negocjacyjna sprzedawcy stojącego pod ścianą nie jest zbyt mocna. W wyniku tego dokonano wielu nieprzemyślanych prywatyzacji, często za cenę poniżej realnej wartości przedsiębiorstwa. A zwieńczeniem tego procesu była sprzedaż w ubiegłym roku ważnej spółki PKP Energetyka funduszowi spekulacyjnemu.

Uszczuplanie wpływów do Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie było jedyną wadą rodzimej odmiany prywatnych funduszy emerytalnych. Były one bardzo drogie – początkowo opłaty za samo zarządzanie mogły wynosić nawet do 10 proc. składki. Dopiero po pewnym czasie obniżono je do 3,5 proc., a następnie do obecnego poziomu 1,75 proc., co wciąż nie jest wcale mało, gdyż w stricte komercyjnych funduszach działających na polskim rynku opłaty te wahają się najczęściej między 0 a 4 proc. Prowadzenie OFE było zatem intratnym interesem nawet w sytuacji, gdy nie generowały one zysków. W 2011 r. OFE straciły 11 mld zł, co nie przeszkodziło im pobrać 616 mln zł. W sumie w latach 1999–2013 OFE pobrały aż 19 mld zł za samo zarządzanie naszymi składkami. To też nie jest jakiś wyjątek ani rekord – w Chile w latach 1981–2008 AFP (tamtejsze OFE) pobrały sobie w formie opłat 1/3 wszystkich składek, jakie do nich wpłynęły, co oznacza, że tylko na tym zarobiły 20 mld dolarów.

Przekazanie połowy przymusowej składki emerytalnej do filara kapitałowego było bardzo ryzykownym posunięciem. Uzależniło znaczną część podstawowej emerytury od bieżących wycen aktywów finansowych, które przecież mogą znacznie się wahać. W takiej sytuacji wysokość emerytury zależy w niemałym stopniu od tego, w jakim momencie na nią przejdziemy (bądź też nasze środki trafią do FUS). W Chile w samym 2008 r. z tamtejszych OFE wyparowało 60 proc. zysków zakumulowanych przez 26 lat. Perturbacje na rynkach sprawiły, że 2/3 tamtejszych emerytów musiało pobierać pomoc socjalną.

W Polsce obecna sytuacja na rynkach aktywów także nie jest radosna, co odbija się na średniookresowych wynikach OFE. W marcu średnia stopa zwrotu w ujęciu rocznym wynosiła -6,5 proc. i na koniec marca wartość aktywów netto wszystkich OFE była niższa niż rok wcześniej. A wynik ten i tak był lepszy dzięki niezłemu marcowi właśnie – w lutym roczna średnia stopa zwrotu była na 10-procentowym minusie. Aktywa w OFE nie są wcale mniej wirtualne niż słynne już księgowe zapisy w ZUS.

Komercjalizacji ubezpieczeń społecznych wszędzie towarzyszyły podobne bolączki. Kolejne rządy zastanawiały się, co począć z fantem zostawionym przez ekipę premiera Jerzego Buzka. Rząd Donalda Tuska w 2014 r. dokonał dekonstrukcji OFE w tej części, gdzie nie generowało to najmniej problemów: przejął ok. 150 mld zł ulokowanych w obligacjach rządowych, co nie wiązało się z większymi perturbacjami rynkowymi, jakimi mogłoby się skończyć przejęcie pozostałej części (akcyjnej) i próba jej spieniężenia. Zmniejszyło to dług publiczny, a więc mogło co najwyżej spowodować korzystny dla budżetu spadek rentowności polskich papierów dłużnych. Rząd PO umożliwił także powrót w całości do ZUS osobom, które nie miały zamiaru przymusowo „inwestować” składek na rynku kapitałowym. Jednak wciąż 2,5 mln osób przekazuje część swych składek – fakt, że już znacznie mniejszą – do OFE, uszczuplając tym samym repartycyjny filar publiczny, który jest i będzie podstawą wypłacanych emerytur. Z tą sytuacją próbuje mierzyć się nowa ekipa rządowa, która przedstawiła swój plan wyjścia z impasu.

Realna prywatyzacja

Środki w OFE zostaną podzielone na dwie pule. Pierwsza, około 25-procentowa (czyli 35 mld zł), trafi do Funduszu Rezerwy Demograficznej i jej wartości prawdopodobnie zostaną zapisane na indywidualnych subkontach każdego ubezpieczonego w ZUS. Środki te zostaną więc przejęte przez państwo, a ich zarządzaniem zajmie się Polski Fundusz Rozwoju, który będzie mógł je wykorzystywać do swej działalności inwestycyjnej. Nie jest to czymś niespotykanym – państwowe fundusze inwestujące publiczne środki emerytalne funkcjonują w niektórych krajach, czego doskonałym przykładem jest Norweski Państwowy Fundusz Emerytalny, będący jednym z największych funduszy inwestycyjnych świata. Co ważne, pulę tę stanowią zagraniczne aktywa OFE (np. akcje spółek notowanych na zagranicznych giełdach), a więc ich ewentualne spieniężenie nie spowoduje załamania notowań na GPW.

75 proc. aktywów OFE (103 mld zł) stanie się de facto własnością obywateli. A jest to zmiana znacząca, gdyż obecnie pieniądze przekazywane do OFE wcale do obywateli nie należą – są to środki publiczne, co w listopadzie ub.r. potwierdził TK w swoim wyroku i nic dziwnego, gdyż powstały z podzielenia przymusowej składki, a nie dodatkowych wpłat ponad to, co każdy i tak musi odkładać do systemu.

W dotychczas działającym systemie mamy trzy filary: pierwszy publiczny, drugi komercyjny (OFE) i dopiero trzeci prywatny (IKE, IKZE), którego aktywa należą do indywidualnych właścicieli. Nastąpi więc likwidacja drugiego filaru i przeniesienie 75 proc. z niego do trzeciego, w którym każdemu ubezpieczonemu zostanie otwarty rachunek z kapitałem początkowym równym mniej więcej 3/4 jego środków w OFE. Dostęp do nich zostanie znacznie rozszerzony, więc prywatyzacja ta nie będzie jedynie formalna, ale realna. M.in. 1/4 pieniędzy będzie można wypłacić jednorazowo po przekroczeniu wieku emerytalnego; pozostała część będzie musiała zostać przeznaczona na dożywotnią emeryturę, a 15 proc. będzie można wykorzystać w razie ewentualnej choroby lub wypadku, który skończyłby się dla nas niezdolnością do pracy. I co najważniejsze, składka do nowego filaru kapitałowego będzie dobrowolna – wysokości 2 lub 4 proc., zależnie od wyboru.

Zaproponowane przez Ministerstwo Rozwoju zmiany w pewnym stopniu rozwiązują powyższe problemy z polskim filarem kapitałowym. Po pierwsze, środki przekazywane do prywatnego filaru będą stanowić dodatkowe dobrowolne obciążenie i tylko minimalnie uszczuplą wpływy do publicznego filaru – bo zostaną odliczone od podstawy, od której wylicza się obowiązkową „ZUS-owską” składkę. Po drugie, koszty całkowite obsługi prywatnych rachunków emerytalnych zostaną ograniczone do 0,6 proc., więc prywatny filar być może przestanie być tak drogi. Po trzecie, emerytura z trzeciego filaru będzie stanowić dodatkowe dopełnienie dla chętnych, a obowiązkową podstawę będzie stanowić tylko emerytura z ZUS, która nie jest zależna od zmieniających się wycen aktywów finansowych.

Można postawić zarzut, że filar publiczny nieodwracalnie straci ponad 100 mld zł, jednak zostanie to wykorzystane jako kapitał początkowy, który może bardziej skłoni niechętnych do oszczędzania Polaków, by skorzystać z możliwości dodatkowego odkładania na starość. Z drugiej strony, licząc z wcześniejszą reformą dokonaną przez PO, w sumie do publicznej kasy wróci ok. 185 mld zł naszych składek. Wydaje się to rozsądnym wyjściem z tej ślepej uliczki, w jaką wpakowaliśmy się pod koniec lat 90. ©

Autor jest współpracownikiem Fundacji Kaleckiego i członkiem Klubu Jagiellońskiego