Zanim wkroczą dyplomaci

Działania Łukaszenki wymierzone w Związek Polaków na Białorusi wpisują się w prowadzoną od dawna kampanię represji wobec organizacji pozarządowych i niezależnych mediów. Być może na fali oburzenia postępowaniem Łukaszenki uda się w końcu doprowadzić do tego, by z Polski rozpoczęło nadawanie niezależne białoruskie radio. Miałoby ono szansę przełamać monopol informacyjny, będący główną barierą w pojawieniu się politycznej alternatywy dla dyktatury. Takie radio już istniało. W latach 1999-2002 z Białegostoku nadawało prowadzone przez niezależnych dziennikarzy białoruskich Radio Racja. Przedsięwzięcie finansowane przez amerykańskie fundacje upadło z braku pieniędzy. Polska wtedy nie pomogła. W ubiegłym roku, mimo licznych gestów politycznego poparcia dla sił demokratycznych na Białorusi i zaangażowania grupy dyplomatów, nie udało się doprowadzić do tego, by grupa uczniów z rozwiązanego liceum białoruskiego mogła kontynuować naukę w Polsce. Wysłanie obserwatorów z Polski na ukraińskie wybory w 2004 r. było możliwe dzięki udzielonej w ostatniej chwili pomocy zaprzyjaźnionego państwa. Nikt nie pomyślał, by zarezerwować na ten cel środki w polskim budżecie.

Cele i metody

Uruchomienie i sfinansowanie ważnego przedsięwzięcia, podjęcie wspólnej inicjatywy z zewnętrznymi instytucjami to przeszkody nie do pokonania dla polskiej dyplomacji. Problem nie leży w złej woli czy w niewłaściwie sformułowanych celach strategicznych polityki zagranicznej. Ma on charakter strukturalny i 15 lat prowadzenia suwerennej polityki niewiele zmieniło. W instrumentarium polskiej dyplomacji dominują tradycyjne metody: oficjalne wizyty międzypaństwowe (przy okazji których wypada coś podpisać), spotkania na różnych szczeblach, stanowiska zajmowane przez rząd na międzynarodowych konferencjach. To absorbuje ogromną część pracy ośrodków zajmujących się polityką zagraniczną (MSZ, Kancelaria Prezydenta, Kancelaria Premiera). Nie ma się oczywiście co zżymać - taka polityka jest niezbędna. O ile jednak ciągłość i konsekwencja w realizacji zasadniczych celów polityki zagranicznej może być źródłem dumy, to mniej powodów do satysfakcji dostarcza trwałość różnych niezbyt udanych rozwiązań organizacyjnych (np. biura radców handlowych), niemożność powołania wyspecjalizowanych instytucji zajmujących się pomocą międzynarodową czy przekazywaniem polskich doświadczeń dotyczących reform politycznych i gospodarczych.

W polityce wschodniej ten dysonans jest szczególnie odczuwalny. Mamy określone priorytety strategiczne: stabilność obszaru postsowieckiego wymaga umocnienia odrębnego bytu państwowego Białorusi, Ukrainy i Mołdawii, rozwoju gospodarki rynkowej, przemian demokratycznych oraz bliskiej współpracy, a w długofalowej perspektywie integracji z Unią Europejską. Tak naprawdę zatem chodzi nam o wewnętrzną europeizację tych krajów. Brak nam jednak narzędzi, by te priorytety realizować.

Dyplomacja publiczna

Dlatego częścią polityki zagranicznej muszą być programy dzielenia się polskim doświadczeniem: stypendia, staże, wizyty studyjne, wsparcie mediów, przedsiębiorczości, samorządności, edukacji europejskiej i współpracy kulturalnej. To właśnie działania, które nie mieszczą się w obecnych ramach polskiej dyplomacji, tworzą sieć powiązań tamtejszych środowisk z partnerami w Europie. Niezależnie od koniunktury politycznej przesuwają te kraje na Zachód.

Prymat tzw. wysokiej polityki w stosunkach międzynarodowych i kwestii bezpieczeństwa dawno został już zakwestionowany w teorii i praktyce. Eksport polskich towarów do Rosji jest istotniejszy niż pohukiwania rosyjskiego MSZ w sprawie Jałty czy prezydenta Putina w sprawie warszawskich chuliganów. Uzależnienie od rosyjskich surowców energetycznych to nieporównanie większy problem niż wciąż silne zmilitaryzowanie obwodu kaliningradzkiego. Coraz większą rolę w polityce zagranicznej oprócz gospodarki odgrywa także dyplomacja publiczna i działania pomocowe.

Istotą dyplomacji publicznej jest autonomiczne formułowanie celów i metod przez działające we własnym imieniu instytucje. Często oczywiście organizacje pozarządowe, placówki kulturalne, szkoły wyższe, a także firmy (nowatorsko interpretujące zasadę społecznej odpowiedzialności biznesu), stawiają sobie cele zbieżne z oficjalną polityką zagraniczną. W państwie demokratycznym to jednak nie dziwi, bowiem zasadnicze wybory polityki wyrastają z publicznej debaty i demokratycznych procedur. Uznanie dyplomacji publicznej za równoprawny komponent polityki zagranicznej to także praktyczne zastosowanie zasady pomocniczości. Zdrowy rozsądek podpowiada, że wymianą kulturalną, stypendiami, wspieraniem samorządności czy pomocą humanitarną nie powinien zajmować się rząd, ale wyspecjalizowane i tańsze niż administracja instytucje. To nie pieniądze polskiego podatnika, ale przede wszystkim amerykańskie fundusze (publiczne i prywatne) pozwalały przez ostatnie 15 lat polskim organizacjom pozarządowym promować prawa człowieka, niezależną działalność obywatelską i samorządność w krajach b. ZSRR. Czas zacząć myśleć o dyplomacji publicznej jako równoprawnym komponencie polskiej polityki zagranicznej.

Dyplomacja publiczna jest elementem kolejnego niedocenionego instrumentu polityki zagranicznej: świadczenia pomocy innym krajom. Pomoc zagraniczna to wyraz międzynarodowej solidarności, ale również międzynarodowe zobowiązanie, jakie przyjęliśmy, przystępując do UE, która walkę z biedą na świecie oraz wspieranie praw człowieka i dobrych rządów (eufemizm, który Amerykanie skłonni są zastępować terminem demokracja) czyni priorytetem polityki zewnętrznej.

Symboliczne kwoty

Obecnie działania pomocowe są chaotyczne i rozproszone po różnych resortach. Kredyty preferencyjne dla polskich firm prowadzących inwestycje w Chinach, stypendia dla studentów krajów arabskich czy redukcja długów, jakie mają wobec nas najuboższe państwa to parę przykładów działań, które nie wpisują się w żadną spójną strategię. Środki, jakimi dysponuje MSZ (w tym roku jest to rekordowa kwota kilkunastu milionów złotych), są podzielone na dwie części: tzw. pomoc rozwojową adresowaną do krajów, którymi według międzynarodowych klasyfikacji są przede wszystkim kraje Trzeciego Świata, i tzw. pomoc techniczną dla krajów przechodzących proces transformacji. Od kilku lat podejmowane są próby stworzenia strategii pomocy rozwojowej, której wymagają od nas standardy unijne, m.in. poprzez określenie krajów priorytetowych: w większości są to kraje, które miały coś wspólnego z komunizmem (Wietnam, Angola, Afganistan), ale ostatnio pojawiła się również Autonomia Palestyńska. Z państw postsowieckich na tej liście znalazły się Gruzja i Mołdawia, które z powodu niskiego PKB traktowane są jako kraje rozwijające się. Ze względu na skromność środków finansowych (np. 500 tys. zł w Angoli), wymiar tych działań ma charakter symboliczny. Tym bardziej, że nie podjęto próby określenia czegoś, co można by nazwać polską specjalizacją.

W stosunku do Ukrainy i Białorusi - państw kluczowych dla polskiej polityki zagranicznej - nie sformułowano żadnej strategii pomocy. Powody są prozaiczne: nie wymaga tego od nas UE. Dominuje też przekonanie, że zajmowanie się grantami, konkursami, stypendiami nie jest poważną polityką. Pewna zmiana nastąpiła w dniach Pomarańczowej Rewolucji, gdy doszło do zgodnego przyjęcia przez Sejm poprawki do tegorocznego budżetu, zwiększającej o 10 milionów złotych (z półtora miliona) pomoc dla Ukrainy i innych krajów na Wschodzie.

Garstka urzędników w centrali

Co należy zrobić, by nasza pomoc była bardziej sensowna i zyskiwała na tym skuteczność polskiej polityki zagranicznej? Po pierwsze, wydatki na cele pomocowe nie mogą być umieszczane w rezerwie budżetowej, ale powinny stać się odrębną pozycją budżetową. Nie chodzi tu tylko o biurokratyczną mitręgę polegającą m.in. na każdorazowym angażowaniu ministra finansów do uruchamiania tych pieniędzy. Nie należy chować głowy w piasek przed własnymi obywatelami - części społeczeństwa na pewno nie spodoba się, że przy tylu wewnętrznych problemach pomagamy innym krajom. Przeciwnie, należy z otwartą przyłbicą tłumaczyć podatnikom, że pomaganie innym jest zarówno moralnym obowiązkiem, jak również niezbędnym elementem prowadzenia skutecznej polityki zagranicznej. Przyjęcie proponowanego rozwiązania zwiększy przejrzystość polityki pomocowej, pozwoli też na lepszy monitoring efektywności tych działań i kontrolę ze strony parlamentu i opinii publicznej.

Po drugie, należy zerwać z syndromem Polski resortowej i zapewnić koordynację polityki pomocowej. Stypendia dla cudzoziemców nie powinny być wyłącznie domeną ministerstwa edukacji, a ich alokacja (zarówno jeśli chodzi o kraje, jak i kierunki studiów) - odbywać się bez żadnego związku z celami polityki zagranicznej. Wydawałoby się, że ludzi wykształconych w dziedzinie ważnej z punktu widzenia naszych interesów, znających język polski i polską kulturę, chcielibyśmy mieć w tych krajach, które są dla nas istotne. Podobnie zupełnie nie skorelowane z polityką zagraniczną są środki na pomoc gospodarczą, pozostające w gestii ministerstwa gospodarki i rolnictwa.

Po trzecie, trzeba oddzielić kwestie polityki i strategii od zarządzania polityką pomocową. Obecny model, w którym sprawami pomocy zajmuje się garstka urzędników w centrali MSZ nie sprawdza się. Zajmowanie się pomocą wymaga specjalistycznych kompetencji: umiejętności oceny potrzeb kraju - odbiorcy pomocy, wiedzy dotyczącej sztuki sensownego pomagania bez uzależniania beneficjenta, marnotrawstwa i korupcji oraz zarządzania publicznymi pieniędzmi przez konkursy i przetargi. Sprawy pomocy traktowane są jako trzeciorzędne, zwłaszcza że pieniądze do dyspozycji są skromne. Miarą sukcesu dyplomaty jest zajmowanie się “poważnymi" kwestiami i oczywiście wyjazd na placówkę, a ciągła rotacja kadrowa uniemożliwia profesjonalizację i budowę instytucjonalnej pamięci.

Polska nie dysponuje środkami pomocowymi, które uzasadniałyby powoływanie struktur na kształt amerykańskiej agencji USAID czy brytyjskiego ministerstwa rozwoju międzynarodowego (DFID). Trzeba jednak stworzyć odrębną od MSZ instytucję, profesjonalnie zarządzającą programami pomocowymi. Agencja taka, w oparciu o przyjętą przez MSZ strategię oraz wieloletnie i roczne programy pomocowe, powinna prowadzić przetargi (gdy zadanie jest ściśle określone, np. dotyczy wyposażenia szpitala w Angoli) lub konkursy - (gdy zadanie ma charakter bardziej otwarty, np. wzmacnianie społeczeństwa obywatelskiego i niezależnej prasy na Białorusi). Procedury powinny być otwarte dla organizacji pozarządowych, firm komercyjnych, instytucji akademickich i naukowych. Agencja nie powinna tworzyć własnych struktur operacyjnych, ale koncentrować się na określaniu standardów i monitorowaniu finansowanych projektów.

Wydatki muszą rosnąć

Wróćmy do przykładu białoruskiego radia. Gdyby istniała agencja, to oprócz oświadczeń ministra, polskich polityków i eurodeputowanych, mielibyśmy reprezentujący Polskę podmiot, który zadbałby o przełożenie tej koncepcji na projekt, określił budżet i zapewnił finansowanie bez nadzwyczajnej biurokratyczno-budżetowej gimnastyki. Uzupełnieniem działalności Agencji byłoby stworzenie funduszy grantowych, którymi dysponowałyby polskie ambasady w krajach dla Polski priorytetowych. Czyniłoby to naszą politykę bardziej wiarygodną, gdyby można było wesprzeć lokalne inicjatywy kulturalne, pro-demokratyczne i społeczne. Nasze uznanie dla pracy działaczy Memoriału w Rosji miałoby inny ciężar gatunkowy, gdyby można je było wyrazić nie tylko przyznaniem wysokich polskich odznaczeń, ale wsparciem na miejscu w Rosji projektu edukacyjnego, dotyczącego przedstawiania społeczeństwu rosyjskiemu prawdy o przeszłości i stosunkach z Polską.

Po czwarte, polskie wydatki na pomoc międzynarodową muszą rosnąć. Wynoszą one nieco ponad pół promila polskiego PKB. W 2004 r. wynosiły one ponad 135 mln dolarów. Jednak ponad 100 mln to składki dla organizacji międzynarodowych: jest tu wliczana część naszej kontrybucji do budżetu UE. Po odjęciu kwoty na pożyczki i umorzenie długów do dyspozycji zostaje kwota kilku milionów dolarów, w której mieści się właściwie wszystko: zarówno pomoc humanitarna, jak i stypendia, doradztwo, szkolenia, projekty organizacji pozarządowych i działania administracji publicznej. Zgodnie z podjętymi na forum UE zobowiązaniami polskiego rządu, podana wyżej kwota powinna się podwoić w 2006 r. Nowe państwa członkowskie zadeklarowały do 2010 r. wydatki na poziomie 0,17 proc. PKB i 0,33 proc. do 2015 roku, czyli w przypadku Polski kwotę powyżej pół miliarda euro (stare państwa członkowskie odpowiednio 0,51 i 0,7 proc. PKB). Te pieniądze wymagają przemyślanego zarządzania. Powinniśmy domagać się, by działania wobec Białorusi i Ukrainy były uznawane przez naszych partnerów unijnych jako element realizacji tych zobowiązań. Polska nie może uchylać się od pomagania państwom afrykańskim, jednak bardziej skuteczna może być w Europie Wschodniej. Ponadto, co nie jest oficjalnie przyznawane - elementem motywacji wielu krajów zachodnich w wyborze określonych krajów, jako odbiorców pomocy, są więzy z dawnymi koloniami i idące za tym realne interesy polityczne.

Gdy się nie jest mocarstwem

Po piąte, należy zerwać z dotychczasową praktyką ogłaszania konkursów na projekty pomocowe wiosną i uruchamiania pieniędzy w drugiej połowie roku. Innymi słowy, przez pierwsze pół roku po Pomarańczowej Rewolucji Ukraińcy nie mieli okazji poznawać polskich doświadczeń reform w ramach projektów finansowanych z pieniędzy publicznych. Bywało i gorzej, kiedy trzeba było w ciągu trzech miesięcy, które pozostały do końca roku, realizować projekty inwestycyjne w zniszczonym wojną Afganistanie. Możliwość finansowania projektów wieloletnich to jedna z oczywistych reguł pomocy międzynarodowej. Efektywność wykorzystania pieniędzy oznacza też zmianę konstruowania planów pomocy. Nie może ona podlegać regule - dla każdego coś miłego. Tę prawidłowość można było zaobserwować przy konstruowaniu tworzonego w tym roku po raz pierwszy planu pomocy dla Ukrainy. W oparciu o pomysły resortów lista priorytetów liczyła kilkanaście punktów i można tam było znaleźć wszystko: instytucje mikrokredytowe, rynek pracy i zabezpieczenia społeczne, gospodarkę, reformę rolnictwa, tworzenie prawa upadłościowego, rozwój ochrony zdrowia, rekultywację obszarów zdegradowanych ekologicznie, reformę systemu emerytalnego - to wszystko za kilka milionów złotych w kraju, w którym od lat działają na dużą skalę inni darczyńcy (USAID ma budżet ponad 80 mln USD). Powinniśmy maksymalnie koncentrować pomoc - zawężać ją do precyzyjnie zdefiniowanych specjalności i adresować do wybranych regionów. Ciekawy model wybrali Estończycy, którzy pomoc zagraniczną oparli na jednym pomyśle - eksporcie doświadczeń dotyczących e-government, w którym Estonia jest prekursorem na skalę światową. Czesi i Słowacy, którzy nie mają takich kart w historii jak “Posłanie do narodów Europy Środkowo-Wschodniej" i tak ambitnej, jak my, polityki wschodniej, są w tej dziedzinie bardziej zaawansowani. Stworzyli odpowiednie instytucje, szczegółowe strategie i co roku przeznaczają na pomoc dla innych krajów spore pieniądze. Słowacja przeznacza na wspieranie społeczeństwa obywatelskiego na Białorusi i Ukrainie ponad milion złotych rocznie. Na pomoc Serbii, którą określiła jako priorytetowego odbiorcę pomocy zagranicznej, przeznaczyła w tym roku ponad 6 milionów złotych. Więcej niż Polska na Ukrainę.

Rozwój polskiego systemu pomocy zagranicznej istotnie zwiększy wiarygodność naszych zabiegów o aktywną politykę wschodnią. Możemy wtedy pokazać, że nie zamierzamy naszych świetnych pomysłów, dotyczących wspierania demokracji na Białorusi czy zbliżania Ukrainy do Unii, finansować wyłącznie z unijnej kieszeni.

Dla krajów, które nie są gospodarczym gigantem, militarną potęgą czy kulturowym mocarstwem, zaangażowanie w pomoc innym krajom połączone z pryncypialnym stanowiskiem w kwestii demokracji i praw człowieka może być instrumentem budowania prestiżu w świecie. Tym bardziej w Polsce, będącej kolebką “Solidarności" i prekursorem przemian w regionie, postawa ta byłaby świadectwem wierności wyznawanym zasadom i źródłem dumy obywateli z tego, że mogą pomagać innym. Warto o tym pamiętać, kiedy 25. rocznicy powstania “Solidarności" towarzyszą głosy mówiące o tym, jak mało się nas zauważa i docenia.

Jakub Boratyński jest przedstawicielem Grupy Zagranica, koalicji 35 polskich organizacji pozarządowych działających poza granicami kraju, dyrektor programowy Fundacji Batorego.