Unijni „antymuszkieterowie”

Unia, po latach prowadzenia polityki bezpieczeństwa i obrony bez strategicznego drogowskazu, wreszcie zdecydowała się na logicznie uporządkowaną procedurę postępowania: od strategii do polityki. Operacja kongijska natomiast, metodą faktów dokonaj nych, niespodziewanie okazała się ogniwem autonomizacji europejskiej polityki obronnej i w stosunku do NATO. Jej konsekwencje mogą być jednak bardzo niekorzystne.

Nie ulega bowiem wątpliwości, że zamiar zbudowania w Europie konkurencji dla NATO w dziedzinie obrony nie jest, delikatnie mówiąc, strategicznie najlepszym pomysłem. Mimo to istnieją chętni do jego realizacji, co pokazało spotkanie w Brukseli (29 kwietnia br.) przywódców Francji, Niemiec, Belgii i Luksemburga. Zamysł potwierdził prezydent Jacques Chirac podczas ostatniego szczytu Trójkąta Weimarskiego we Wrocławiu. Kanclerz Gerhard Schroder był nieco powściągliwszy - podkreślał potrzebę rozwijania europejskiej polityki obronnej, ale w ramach NATO, o czym świadczy też operacja kongijska. Wszystko to pokazuje charakter wyzwań, wobec których Polska musi już zajmować stanowisko, choć w pełnym wymiarze zajmie się nimi dopiero, gdy zostanie członkiem UE. Pierwszą okazją do zmierzenia się z tymi wyzwaniami powinien być aktywny udział Polaków w dyskusji nad strategią bezpieczeństwa UE, której ostateczny projekt ma być przygotowany do końca tego roku.

Papierowa armia

Myślenie o europejskiej polityce obronnej wypada rozpocząć od refleksji na temat relacji między dwoma inicjatywami, jakimi są ESDI oraz ESDP. Pierwsza - Europejska Tożsamość w Dziedzinie Bezpieczeństwa i Obrony, jest działalnością Europejczyków podejmowaną w ramach NATO. Druga, czyli Europejska Polityka Bezpieczeństwa i Obrony, jest podobną inicjatywą podejmowaną przez Europejczyków w ramach UE.

Europejskie inicjatywy w dziedzinie bezpieczeństwa i obrony są zapewne tak stare, jak długa jest historia NATO i zinstytucjonalizowanych relacji euroatlantyckich. Od początku pojawiał się dylemat: czy podejmować je w ramach Sojuszu, czy poza nim. Amerykanie preferowali pierwszą opcję, co znalazło odbicie w ustanowieniu ESDI oraz nakreśleniu jej strategicznych kierunków w koncepcji strategicznej przyjętej na szczycie w Waszyngtonie w 1999 r. ESDI pomogła przystosować Sojusz do nowych zadań, obejmując przede wszystkim sprawy współpracy NATO z Unią Zachodnio-Europejską, a następnie UE.

ESDP, jako inicjatywa Unii, oparta jest na założeniu, że NATO pozostaje podstawą wspólnej obrony jego członków (przy zachowaniu istotnej roli w opanowywaniu kryzysów), a ona sama będzie rozwijana bez uszczerbku dla zobowiązań państw członkowskich w ramach artykułu 5. Traktatu Waszyngtońskiego. Ważnym krokiem w rozwoju ESDP stało się ustalenie w 1999 r. w Helsinkach Headline Goal, czyli najważniejszego dla państw członkowskich celu w zakresie ich zdolności wojskowych do prowadzenia operacji kryzysowych. Zakłada on osiągnięcie przez UE w 2003 r. zdolności do szybkiego, w ciągu 60 dni, rozwinięcia i ciągłego działania co najmniej przez rok zgrupowania wojskowego w sile do 60 tys. żołnierzy w operacjach typu petersberskie-go, czyli misjach i operacjach kryzysowych.

Realizacja tego ambitnego celu ma jednak małe szanse powodzenia. Była premier Wielkiej Brytanii, Margaret Thatcher, mówiąc o zdolnościach wojskowych UE, określała je mianem „papierowej armii z papierowymi zasobami, której polem bitwy są biurka w Brukseli”. Papierowość potwierdza powszechny zamiar unijnych członków NATO wyznaczenia do dyspozycji UE tych sił, które już są przeznaczone dla NATO (poza Francją, która, jak wiadomo, nie należy do struktury militarnej Sojuszu). Tak też postępuje Polska. W praktyce nie jest to więc nic innego, jak właśnie ów międzyinstytucjonalny „papierowy manewr” siłami i środkami, który żadną miarą nie powiększy zdolności obronnych. Co najwyżej, może je osłabić przez nadmierne komplikowanie sposobu ich wykorzystania.

NATO na margines?

Mimo wielu dwustronnych deklaracji między NATO i Unią, których postanowienia są co jakiś czas solennie ponawiane (ostatnio w grudniu 2002 r.), co już nie najlepiej świadczy o ich wartości - nadal czai się w nich sporo niejasności, a przez to i zagrożeń dla skuteczności obrony europejskiej. Nie może dobrze wróżyć działalność na tym samym polu dwóch podmiotów odpowiedzialnych za podobne lub wręcz tożsame zadania. Z założenia wynika przecież, że te struktury nie powinny się dublować, ale funkcjonować na zasadzie wzajemnego przekazywania sobie kompetencji i decyzji.

Przykładowo: przyjmuje się, że w przypadku ataku na któreś z państw europejskich jego obronę przejmuje NATO. Co się stanie, gdy zaatakowane byłoby państwo Unii nie należące do NATO? Czy Sojusz wziąłby na siebie jego obronę? Jeśli nie, oznacza to, że Unia musi być zdolna do samodzielnej obrony i powinna dublować funkcje NATO. Inny przykład: Unia powinna zajmować się kryzysami w sytuacji, gdy Sojusz nie będzie zainteresowany udzieleniem pomocy. Oznacza to de facto, że NATO jest siłą decydującą i rozstrzyga, kiedy można włączyć w działania Unię, a kiedy nie. Czy Unia może przyjąć takie rozwiązanie? Najwyraźniej nie ma na to ochoty, co pokazała przy okazji operacji kongijskiej.

Gdyby natomiast z góry określić, że obroną zajmuje się NATO, a kryzysami UE, nie byłoby to niczym innym, jak zepchnięciem Sojuszu na margines instytucji potrzebnych we współczesnym świecie. Prowadzenie przez Unię operacji kryzysowej w Kongo z pominięciem NATO jest w istocie ruchemw takim właśnie kierunku. Tylko co może w przyszłości znaczyć NATO, nie zajmujące się reagowaniem kryzysowym? Na razie europejska polityka obronna jest bardziej źródłem dodatkowego ryzyka i powodem do większej troski o bezpieczeństwo niż źródłem poczucia, że jesteśmy bezpieczni. Troskę powiększają inicjatywy zmierzające do utworzenia niezależnej od NATO Europejskiej Unii Obronnej z odrębnymi, wielonarodowymi dowództwami i formacjami wojskowymi oraz europejskim systemem planowania wojskowego (obronnego i operacyjnego). Jak można sobie wyobrazić odrębne planowanie operacji przez dwa różne dowództwa przy wykorzystaniu tych samych sił? Taki zamiar tworzy podziały nie tylko w NATO, ale i w Unii. Zakłada istnienie w niej grupy państw o różnym stopniu zintegrowania pod względem obronnym. Musi to powodować dodatkowe zamieszanie w sprawach bezpieczeństwa i obronności w Europie, i tak już skomplikowanych przez relacje między NATO i UE, między państwami europejskimi i Ameryką oraz między państwami europejskimi wewnątrz obu tych organizacji.

Jeśli spojrzymy na to z punktu widzenia bezpieczeństwa Polski, zdecydowanie lepsze byłoby rozwijanie europejskich zdolności obronnych w ramach NATO niż poza nim. To właśnie najważniejsi unijni członkowie doprowadzili do największego ostatnio kryzysu w Sojuszu. Oparty na słynnej maksymie muszkieterów - „jeden za wszystkich, wszyscy za jednego” - najsilniejszy sojusz obronny jest wyraźnie osłabiany przez współczesnych „antymuszkieterów”.

Nieco optymizmu wnosi perspektywa pracy nad strategią bezpieczeństwa UE. Założenia przygotowane przez Javiera Solanę, Wysokiego Przedstawiciela Unii ds. Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa, na szczyt w Salonikach są dobrym punktem wyjścia. Realistycznie definiują nowe wyzwania i zagrożenia, a szkicowanew nich zalążki koncepcji są zbliżone do nowej strategii Amerykanów. Daje to okazję do zasypania niektórych podziałów transatlantyckich. Jak ją wykorzystamy, zależy również od aktywnego udziału Polaków w publicznej dyskusji nad projektem strategii. Może powinniśmy pójść w ślady Hiszpanów, którzy kilka dni po szczycie w Salonikach zorganizowali seminarium w Toledo, gdzie owe założenia poddano pierwszej publicznej dyskusji?

Nie zapominajmy, że strategicznym interesem III RP jest dbałość o silne więzi transatlantyckie, utożsamiane właśnie z NATO. To one są kluczowym elementem naszego bezpieczeństwa.

Prof. gen. STANISŁAW KOZIEJ jest autorem polskiej strategii obronności oraz inicjatorem i organizatorem narodowego planowania polityczno-strategicznego, uczestnikiem międzynarodowych misji pokojowych w Korei i Gruzji. Pracuje w Prywatnej Wyższej Szkole Businessu i Administracji w Warszawie oraz Akademii Obrony Narodowej.