Rozwód z rozsądku

Projekt rozdzielania funkcji ministra sprawiedliwości i prokuratora generalnego stał się jeszcze jednym obszarem sporu pomiędzy rządem a prezydentem. Ten ostatni już zapowiedział weto wobec zmian, o których mówi nowy minister sprawiedliwości. Weto tym dziwniejsze, że przygotowany w resorcie projekt ustawy właśnie w ręce prezydenta przekazuje prawo wyboru prokuratora generalnego spośród dwóch kandydatów wskazanych przez Krajową Radę Sądownictwa oraz Krajową Radę Prokuratorów. Lech Kaczyński jednak tych nowych uprawnień nie chce, pryncypialnie się sprzeciwiając usunięciu prokuratorskich gabinetów z rządowych gmachów. To przedziwny przykład polskiej cohabitation, kiedy rząd dobrowolnie chce się pozbyć części władzy na rzecz prezydenta pochodzącego z ugrupowania opozycyjnego, ten jednak przyjęcia owej władzy odmawia.

Łasy kąsek

Sporu w tej sprawie nie można chyba rozpatrywać wyłącznie w kategoriach zwykłych złośliwości pomiędzy dwoma centrami władzy wykonawczej, które reprezentują odmienne opcje polityczne. Obserwując osobiste zaangażowanie prezydenta, można odnieść wrażenie, że wizja niezależnej od rządowych układów prokuratury w sposób fundamentalny narusza jego koncepcję sprawowania władzy w państwie. Lech Kaczyński wie zresztą, o czym mówi, bowiem sam był swego czasu ministrem sprawiedliwości i prokuratorem generalnym w jednej osobie i skrzętnie wykorzystywał przysługujące mu wówczas kompetencje do kreowania wizerunku sprawiedliwego szeryfa. Wizerunku, który pomógł mu później wspiąć się na szczyty władzy.

Do perfekcji mechanizm ten doprowadził jego następca, podporządkowując w istocie pracę prokuratury rytmowi kolejnych konferencji prasowych. Zbigniew Ziobro, bo o nim mowa, znalazł w prokuratorskich aktach świetny materiał na medialny show z sobą w roli głównej. W tym sensie rozdzielenie funkcji prokuratora generalnego od ministra sprawiedliwości politykom zapatrzonym w sondażowe słupki musi się jawić jako dowód skrajnej nieodpowiedzialności.

Prokuratura stanowi łasy kąsek nie tylko z uwagi na swoje możliwości przyciągania medialnej uwagi. O jej "politycznej" wartości decyduje zasób informacji, który tworzy i gromadzi. Mając do nich dostęp, można szantażować i pogrążać politycznych konkurentów, strojąc się jednocześnie w piórka niezłomnego stróża prawa. Dochodzi do tego mechanizm ręcznego sterowania decyzjami o przeszukaniu czy założeniu podsłuchu, o zatrzymaniu, wszczęciu postępowania karnego czy też o postawieniu zarzutu. Owe rozstrzygnięcia łatwo wykorzystać do dyskredytowania politycznych przeciwników, opinii publicznej z trudem przychodzi bowiem odróżniać je od prawomocnych wyroków skazujących.

Uczciwie trzeba przy tym podkreślić, że pokusie wpływania na przebieg konkretnych spraw ulegali ministrowie sprawiedliwości pochodzący z różnych opcji politycznych. Archiwa prasowe z ostatnich kilkunastu lat dostarczają aż nadto przykładów takich bezpośrednich ingerencji.

Funkcjonujący w tym zakresie mechanizm jest przy tym banalny i bazujący na specyficznej strukturze prokuratury, w której z jednej strony gwarantuje się prokuratorom niezależność, z drugiej jednak zakłada się hierarchiczne podporządkowanie, umożliwiające kolejnym szczeblom nadzoru wpływanie na treść decyzji. Kiedy doda się do tego mętne kryteria awansu zawodowego oraz zakaz wykonywania jakiejkolwiek innej pracy poza prokuraturą, powstaje układ, w którym w sposób naturalny kariera zawodowa, zwłaszcza na stanowiskach kierowniczych, zależy w dużym stopniu od "politycznej poprawności".

To z tego powodu zmiany na stanowisku prokuratora generalnego prędzej czy później wywoływały falę zmian szefów prokuratur apelacyjnych czy okręgowych. Kto chciał się utrzymać na stanowisku, musiał mieć, zwłaszcza w ostatnim okresie, niezłego nosa politycznego. W takiej atmosferze, immanentnie tworzącej polityczny serwilizm, nie trzeba być geniuszem, by mniej lub bardziej bezpośrednio wpływać na rozstrzygnięcia podwładnych - "niezależnych" prokuratorów.

Co najciekawsze, sprzeciwiając się rozdzieleniu funkcji prokuratora generalnego i ministra sprawiedliwości, prezydent nie widzi niczego zdrożnego w takim ubezwłasnowolnieniu prokuratorów. Wręcz przeciwnie, w tym właśnie zdaje się upatrywać największej wartości obecnej unii personalnej. Zdaniem Lecha Kaczyńskiego, rząd (czytaj: politycy) musi mieć sprawny instrument w walce z przestępczością i prowadzeniu odpowiedniej polityki karnej. Bo w ten sposób można realizować odpowiedzialność za bezpieczeństwo państwa i obywateli. W dowolnym tłumaczeniu oznacza to przekonanie, że tylko bezpośrednie uzależnienie prokuratury od urzędującego polityka-ministra sprawiedliwości może wymusić jej aktywność w oczekiwanym przez tegoż polityka kierunku.

Kierunek słuszny

Tkwi w tym ciągle wizja dobrego szeryfa oraz brak zaufania do mechanizmów instytucjonalnych. Jakkolwiek wizja ta odpowiada oczekiwaniom społecznym, dobry szeryf najczęściej okazuje się prymitywnym strażnikiem partyjnych interesów. Patologią samą w sobie jest funkcjonowanie mechanizmu powoływania na stanowiska prokuratorów, w szczególności Prokuratury Krajowej (choć nie tylko) - zaufanych współpracowników kolejnych ministrów-prokuratorów generalnych i wyposażania ich na odchodnym w immunitet i pensję równą wynagrodzeniu sędziego Sądu Najwyższego.

Z tej perspektywy prezydencka obrona status quo może być uzasadniona raczej osobistymi emocjami i alergią na krytykę niż racjonalną oceną sytuacji. Rozpaczliwym argumentem przeciwników zmian jest stwierdzenie, że połączenie funkcji prokuratora generalnego i ministra sprawiedliwości było wynikiem przemian ustrojowych z 1989 r. i krytyką instytucji Prokuratury Generalnej z czasów PRL-u. Zapomina się przy tym, że owo połączenie funkcji miało charakter czysto taktyczny: prokurator generalny był według ustaw obowiązujących w 1989 r. powoływany przez Sejm i przed Sejmem politycznie odpowiadał. A ponieważ był to Sejm kontraktowy, w którym demokratyczna opozycja nie dysponowała większością głosów, wobec tego jedyną szansą na przeprowadzenie reform w komunistycznej prokuraturze było przejęcie nad nią kontroli przez ośrodek rządowy - w szczególności przez ministra sprawiedliwości.

Prowizoryczne rozwiązanie, wymuszone nadzwyczajną - jak na demokratyczne standardy - sytuacją, utrwaliło się w polskim systemie prawnym na kilkanaście lat i trzeba było dopiero geniuszu min. Ziobry, by zdać sobie sprawę, jakie zagrożenia się z tym wiążą.

Modele zmian

Choć raczej powszechnie wiadomo, jak być nie powinno, wcale nie jest oczywiste, jaki model funkcjonowania prokuratury i prokuratora generalnego byłby najkorzystniejszy. Byłoby bowiem naiwnością twierdzić, że samo rozdzielenie funkcji i zerwanie z unią personalną stanowi antidotum na wszystkie opisane wcześniej patologie. Przede wszystkim stanowisko prokuratora generalnego nie może się stać kolejnym bonusem w politycznym podziale łupów między poszczególnymi partiami. Dlatego tak kluczowe znaczenie ma sposób jego powoływania. Proponuje się w tym zakresie szereg gwarancji - tak jeżeli chodzi o samego kandydata, którym mógłby być wyłącznie czynny zawodowo sędzia lub prokurator z wieloletnim stażem, jak i o biorące w jego powołaniu organy.

Realne jest niebezpieczeństwo osuwania się "niezależnej" prokuratury w korporacjonizm i towarzystwo wzajemnej adoracji, zazdrośnie strzegące swoich przywilejów zawodowych i socjalnych. Wyraz takich dążeń było już można wyczuć w ostatniej dyskusji o wynagrodzeniach prokuratorów oraz gwałtownym proteście w obronie istnienia prokuratur apelacyjnych. Ten szczebel w hierarchii prokuratury pełni głównie funkcje nadzorcze i w rzeczywistości trudno uzasadnić sens jego istnienia - dlatego proponowana reforma prokuratury zakłada jego zniesienie. Wycofanie się z tych propozycji będzie sygnałem, jakie znaczenie mają korporacyjne tendencje w prokuraturze.

Ręczne sterowanie działaniami podejmowanymi przez prokuratorów było możliwe także i z tego powodu, że ich decyzje często mają charakter uznaniowy, oparty na bardzo ogólnych przesłankach. W niezależnej prokuraturze może to prowadzić do efektu odwrotnego: powolności w podejmowaniu decyzji, rezygnacji z prowadzenia spraw trudniejszych, spychologii i inercji. Nie bez znaczenia jest w tym kontekście polityka kadrowa. Rozdzielenie funkcji nie może oznaczać pozostawienia prokuratury samej sobie, bez jasnych kryteriów awansowych dotyczących funkcji kierowniczych. Wskazuje się w tym przypadku na konieczność wprowadzenia kadencji dla tych funkcji - i ten jednak model ma swoje słabe strony.

Jedno jest pewne - rozdzielenie funkcji ministra i prokuratora generalnego musi być raczej funkcją rozsądku, a nie emocji. Nie jest też celem samym w sobie, lecz środkiem, który ma pozwolić na uzdrowienie sytuacji w prokuraturze i przywrócenie jej należnego autorytetu i zdolności wykonywania swoich zadań. W naszym dobrze pojętym interesie jest, aby ten akurat rozwód dokonał się jak najszybciej.

Dr hab. Włodzimierz Wróbel jest pracownikiem naukowym Katedry Prawa Karnego UJ. Stale współpracuje z "TP".