Płaca minimalna a wielkość bezrobocia

Płaca minimalna dotyczy pracowników o najniższych kwalifikacjach. Jednak dolne granice wynagrodzeń wszystkich innych pracowników są także regulowane, choć w inny sposób. Dokonuje się to w umowach zbiorowych, zawieranych przez przedstawicieli związków zawodowych i pracodawców. Kodeks Pracy stanowi, że warunki wynagradzania za pracę ustalają układy zbiorowe pracy (art.77[1]) oraz, że “postanowienia układu zakładowego nie mogą być mniej korzystne dla pracowników niż postanowienia obejmującego ich układu ponadzakładowego" (art.241[26].§1). Potrzeba ładu prawnego w stosunkach pracy jest oczywista. Natomiast ustalanie dolnych granic wynagrodzeń przez zhierarchizowane struktury działające ponad przedsiębiorstwami nie jest oczywiste, nie może bowiem uwzględniać ani zmian sytuacji finansowej konkretnego przedsiębiorstwa, ani zmian sytuacji na rynku pracy w otoczeniu przedsiębiorstwa.

Dylemat

W sprawie wysokości płacy minimalnej wypowiadają się organizacje międzynarodowe: Międzynarodowa Organizacja Pracy oraz Komitet Ekspertów Rady Europy. Sugerują one, aby przy ustalaniu płacy minimalnej brano pod uwagę “możliwości ekonomiczne kraju", a w miarę możliwości zbliżano ją do “minimum socjalnego". Konkretne decyzje należą do władz państwowych. Władze państwowe zwykle ustalają płacę minimalną w relacji do przeciętnego wynagrodzenia lub do mediany wynagrodzeń. Stosunek płacy minimalnej do przeciętnego wynagrodzenia w krajach OECD jest bardzo zróżnicowany: od mniej niż 30 proc. do więcej niż 60 proc. Mogłoby się wydawać, że kryje się za tym różny poziom produktu krajowego na mieszkańca, jednak związku takiego nie widać.

W bogatych Stanach Zjednoczonych, w których rynek pracy jest elastyczny, od dwudziestu lat realny poziom płacy minimalnej maleje, a jej stosunek do produktu krajowego na mieszkańca wynosi 25 proc. W mniej bogatej Francji, w której rynek pracy jest usztywniony, płaca minimalna jest zwiększana wraz ze wzrostem cen i płacy przeciętnej i stanowi 51 proc. produktu krajowego na mieszkańca. W jeszcze mniej bogatej Polsce, ale również z nieelastycznym rynkiem pracy, płaca minimalna jest także stopniowo zwiększana i stanowi 36 proc. produktu na mieszkańca. Po ostatniej zmianie mamy się upodobnić do Francji. W bogatszej od nas Hiszpanii omawiany wskaźnik jest niemal taki sam jak w Stanach Zjednoczonych - 26 proc.

Powody braku korelacji płacy minimalnej z poziomem produktu na mieszkańca tkwią w systemie ekonomicznym i w stosunkach politycznych. Znaczenie mają przede wszystkim różne rozwiązania instytucjonalne w zakresie rynków pracy, poglądy ekonomiczne ekip rządzących oraz układ sił w stosunkach rządu ze związkami zawodowymi. Ilustrację znaczenia tych czynników stanowi, z jednej strony, Wielka Brytania, gdzie w latach 1992--1998 zniesiono stosowanie płacy minimalnej, a z drugiej strony Francja, gdzie presja na zaspokajanie bieżących potrzeb różnych grup społecznych jest wyraźnie silniejsza niż polityczna możliwość uelastycznienia rynku pracy i powstrzymania wzrostu płacy minimalnej.

Związek wysokości płacy minimalnej z wielkością zatrudnienia jest niewątpliwy i łatwy do zrozumienia. Przedsiębiorca, chcąc zwiększyć produkcję i zatrudnienie, zrobi to, jeśli sprzeda dodatkową produkcję po cenach wyższych od kosztów. O cenach sprzedaży pojedyncze przedsiębiorstwa nie decydują, chyba że dominują na rynku (co nie jest zjawiskiem powszechnym). W tej sytuacji o wielkości sprzedaży decyduje zdolność dostosowania kosztów do cen. W dłuższych okresach możliwości dostosowania się przedsiębiorstwa do warunków rynkowych są większe niż w krótszych okresach. W grę wchodzi wtedy zmniejszanie kosztów jednostkowych przez zmiany organizacyjne i techniczne oraz zdobywanie nabywców dzięki nowościom produktowym. W krótkich okresach takie działania nie są możliwe i warunkiem zwiększenia produkcji albo nawet utrzymania jej dotychczasowego poziomu może być zmniejszenie wynagrodzeń. Zmniejszenie wynagrodzeń w stosunku do dotychczasowych mogłoby nastąpić, oczywiście tylko za porozumieniem pracowników z pracodawcą. Istnienie narzuconych przedsiębiorstwom dolnych granic wynagrodzeń wyklucza taki sposób dostosowywania się przedsiębiorstw do zmieniających się warunków rynkowych.

Dylemat: czy zwiększyć (lub utrzymać) produkcję i zatrudnienie przy niższych płacach, czy zachować poziom płac, rezygnując ze zwiększenia (lub utrzymania) produkcji i zatrudnienia, występuje w gospodarce nierzadko. Przy dużym bezrobociu powinien on być rozstrzygany na korzyść większego zatrudnienia. W warunkach istnienia sztywnych dolnych granic wynagrodzeń dylemat jest rozstrzygany na korzyść wariantu z mniejszym zatrudnieniem.

Znów ta polityka

Lipcowa nowelizacja ustawy o płacy minimalnej nastąpiła z inicjatywy poselskiej i ustala wzrost płacy minimalnej z obecnych około 40 proc. średniego wynagrodzenia do 50 proc. Rząd był przeciwny tej ustawie. Wcześniej bowiem obiecał, że zmniejszy podatkowe i parapodatkowe obciążenia płac, co miało prowadzić do zwiększenia zatrudnienia. To się nie udało, ale rząd miał też drugi argument. Z płacą minimalną są powiązane niektóre wynagrodzenia i świadczenia płatne z budżetu państwa, które rosną wraz z nią. Przy istniejącym deficycie i długu publicznym nie powinno to mieć miejsca. Mimo sprzeciwu rządu prezydent podpisał ustawę. Oznacza to, że motywy polityczne wzięły górę nad ekonomicznymi. Trudno byłoby to jednak oficjalnie przyznać. W kancelarii prezydenta wymyślono więc sztuczną alternatywę, aby wykazać, że prezydent wybrał wariant mniej zły. Wybór mniejszego zła zamiast dobra prześladuje nas od lat, ale z takim przypadkiem jeszcze nie spotkaliśmy się. Ustawa podnosi płacę minimalną do 50 proc. płacy przeciętnej. Prezydent podpisuje ją informując, że nie zrobiłby tego, gdyby płaca minimalna miała wzrosnąć do 68 proc. płacy przeciętnej. Mimo tak powalającego argumentu decyzję prezydenta skrytykowali eksperci i organizacje pracodawców.

Dyskutując o płacach w Polsce, nie można nie uwzględniać bardzo wysokiego i bardzo długo utrzymującego się bezrobocia oraz braku koncepcji rozwiązania tego problemu. W ostatnich latach w Polsce powstało wiele rządowych programów “walki z bezrobociem", ale ich skuteczność wyraźnie nie dorównywała nadziejom twórców programów. Powinno się stąd wyciągnąć wniosek, że stosowana droga postępowania jest niewłaściwa i trzeba ją zmienić. Mnożenie rządowych programów zwalczania bezrobocia - które mają charakter życzeniowy, są uzgadniane między ministrami, dyskutowane długo i bezproduktywnie w komisji trójstronnej, a na końcu oddawane do realizacji biurokracji państwowej i samorządom lokalnym, zwykle finansowo biednym - nie mogło być skuteczne i nie było. Ta metoda zawiodła. Trzeba odejść od administracyjnie ustalanych i administracyjnie stosowanych “bodźców finansowych", mających zachęcać przedsiębiorstwa do zwiększania zatrudnienia. Potrzebne są zmiany w systemie ekonomicznym, które usuną hamulce powstrzymujące przedsiębiorczość podmiotów gospodarczych i zapewnią, że zwiększona aktywność tych podmiotów utrzyma się przez długi czas.

Potrzeba równowagi

Pożądany w Polsce wzrost gospodarczy powinien być oparty na inwestycjach przedsiębiorstw, rosnących w szybkim tempie, które utrzyma się przez długi okres. Bezrobocie jest tak duże, że okres ten musi być wieloletni. Szybki i trwały wzrost inwestycji przedsiębiorstw jest możliwy, ale wymaga spełnienia trudnych warunków. Wśród tych warunków są także takie, które odnoszą się do dynamiki płac.

Przyspieszony wzrost inwestycji oznacza, że rosną one szybciej niż produkt krajowy. Konsumpcja i wydatki rządowe, razem wzięte, rosną wtedy wolniej niż produkt krajowy. Narzuca to konieczność wolniejszego wzrostu płac niż wydajności pracy oraz wolniejszego wzrostu wydatków budżetowych niż dochodów. W odniesieniu do płac wymaga to rezygnacji z odgórnie regulowanych wynagrodzeń oraz oddania decyzji o wynagrodzeniach indywidualnym umowom między pracownikami i pracodawcami. Dzięki temu mogłyby być uwzględniane warunki finansowe przedsiębiorstw i stan bezrobocia na lokalnym rynku pracy. Przy wysokim bezrobociu płace rosłyby prawdopodobnie wolniej niż wydajność pracy.

Szybszy wzrost wydajności pracy niż płac oznacza szybszy wzrost zysków niż płac w przedsiębiorstwach. Jest to potrzebne dla zachowania równowagi finansowej przedsiębiorstw, gdy ich aktywność inwestycyjna jest i ma pozostawać wysoka. Przedsiębiorstwo zwiększające i doskonalące swe zdolności wytwórcze zwiększa też swoje długookresowe zadłużenie. Wraz z tym rosną koszty obsługi długu. Odpowiednio rosnące zyski są potrzebne po to, aby przedsiębiorstwa mogły ponosić te koszty bez większych trudności, a to pozwala im także zwiększać zobowiązania finansowe związane z inwestycjami. Gdyby natomiast przedsiębiorstwa miały trudności w obsłudze długu w miarę jego narastania, musiałyby redukować swoje plany inwestycyjne. Taka konieczność wystąpiła w naszych przedsiębiorstwach po 1997 r.

Innym warunkiem ważnym dla utrzymania szybkiego wzrostu inwestycji przez długi okres jest niepogarszanie stanu równowagi w stosunkach ekonomicznych z zagranicą. W szczególności potrzebne jest nadążanie eksportu za wzrostem globalnego popytu krajowego; import nadąża za popytem krajowym automatycznie. Gdyby deficyt w handlu zagranicznym zwiększał się szybciej niż produkt krajowy, pojawiłaby się groźba silnej deprecjacji złotego, kończąc ekspansję inwestycyjną wielu przedsiębiorstw, a nawet doprowadzając niektóre z nich do bankructwa. Głęboka nierównowaga w handlu zagranicznym prowadzić może do kryzysu walutowego i ekonomicznego. Przed taką groźbą znalazła się polska gospodarka na początku obecnej dekady. Stabilność równowagi w handlu zagranicznym jest ponadto potrzebna dla spełnienia wymagań dotyczących kursu walutowego po wejściu do ERM-2 [system stabilizacji kursu waluty narodowej względem euro - red.].

Nadążaniu wzrostu eksportu za wzrostem produktu krajowego sprzyjałby wolniejszy wzrost płac niż wydajności pracy, czyli zmniejszanie kosztów jednostkowych produkcji. Dochody konsumpcyjne powinny się zwiększać głównie przez wzrost zatrudnienia umożliwiany przez szybko rosnące inwestycje. Zasada jednakowego tempa wzrostu płac i wydajności pracy, zrozumiała w normalnych warunkach, przy wysokim bezrobociu jest szkodliwa, bo utrwala je.

Warunki

Dla realizacji programu konsekwentnej redukcji bezrobocia konieczne są i inne zmiany w systemie ekonomicznym i w polityce ekonomicznej. Kierunki pożądanych zmian są znane, gdyż powtarzane są od lat, choć niestety ze słabą skutecznością.

- Przede wszystkim powinno nastąpić szybkie odrobienie zaległości w prywatyzacji sektora publicznego. Zakres własności państwowej jest ciągle za duży, przez co w znacznej części gospodarki skuteczna jest “pogoń za rentą", co pozwala dużym przedsiębiorstwom państwowym utrzymywać się na rynku, niezależnie od ich zdolności konkurencyjnej.

- Konieczne jest szybkie i radykalne zmniejszenie obecności państwa w gospodarce, czyli deregulacja. O ile prywatyzacja dokonywana była w niedostatecznym tempie, to w posocjalistycznej deregulacji następował regres. I trwa on nadal. Ostatnimi przykładami są: ustawa dająca państwu prawo do ingerowania w decyzje prywatnych spółek kapitałowych, jeśli mają one “szczególne znaczenie dla porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego", oraz ustawa zwana antylichwiarską. Ustawa wprowadzająca państwowych obserwatorów do prywatnych spółek mających znaczenie dla porządku i bezpieczeństwa publicznego wywoła, jak sądzę, sprzeciw Komisji Europejskiej, choć twórcy ustawy wyrażają nadzieję, że tak nie będzie. Rozszerzanie ingerencji państwa w gospodarkę następuje wszędzie, gdzie tylko jest to możliwe. Tendencja do odgórnego, administracyjnego regulowania ujawniła się nawet w ustawie o sporcie, wprowadzającej nadzór ministra sportu (właśnie takie ministerstwo zostało utworzone) nad związkami sportowymi. Wywołało to już negatywną reakcję Komisji Europejskiej. Przy okazji ustawy o spółkach kapitałowych, szczególnie ważnych dla porządku i bezpieczeństwa publicznego, dokonano zmiany w kodeksie handlowym. Zmiana pozwala państwu ingerować w decyzje zarządów tych spółek, w których Skarb Państwa ma udziały mniejszościowe. W uzasadnieniu tej zmiany przyznano, że wymaga to odstępstwa od zasady “jedna akcja - jeden głos". Znów wyrażono nadzieję, że Komisja Europejska zgodzi się na to, chociaż autorzy stwierdzili jednocześnie, że Komisja chyba będzie się jednak sprzeciwiać. Trzeba tu dodać, że spółek z mniejszościowym udziałem Skarbu Państwa jest około tysiąca i że państwo niechętnie pozbywa się swoich akcji. NIK obliczyła, że jeśli wyzbywanie się przez państwo mniejszościowych udziałów będzie się odbywało w dotychczasowym tempie, to zakończy się za 17 lat.

- Konieczne są możliwie szybkie i konsekwentne działania w kierunku osiągnięcia równowagi budżetowej; istniejący od lat deficyt strukturalny, czyli nieuzasadniony złą koniunkturą, “wypycha" inwestycje przedsiębiorstw.

- Kolejnym warunkiem jest uproszczenie, obniżenie i ustabilizowanie podatków (w tym zdecydowane zmniejszenie narzutów na płace, nazywane w literaturze “klinem podatkowym").

Jednym z najważniejszych i najtrudniejszych warunków przyspieszenia wzrostu inwestycji poprzez zmiany systemowe i sprzyjającą inwestycjom politykę ekonomiczną państwa jest zwiększenie konkurencji na rynku pracy. Płaca powinna w większym stopniu zależeć od sytuacji finansowej konkretnych przedsiębiorstw i od sytuacji na lokalnych rynkach pracy. W regionach i miejscowościach, w których bezrobocie jest większe niż w innych częściach kraju, skłonność do dostosowywania kosztów pracy do cen zbytu produktów, także w krótkich okresach, byłaby zapewne większa niż w innych regionach. Zgoda pracowników na niższe płace niż ustalone przez państwo lub w umowach zbiorowych zwiększałaby zatrudnienie. Wzrost zatrudnienia podnosiłby dochody rodzin. Obniżenie kosztów pracy mogłoby z kolei zachęcać inwestorów do lokowania środków w tych regionach i miejscowościach, gdzie możliwe są niższe wynagrodzenia. Napływ inwestycji prowadziłby do zwiększania popytu na pracę. Dzięki temu także i wynagrodzenia zaczęłyby w końcu rosnąć. Przy niskiej terytorialnej mobilności siły roboczej zwiększenie zainteresowania kapitału regionami biedniejszymi byłoby bardzo pożądane.

Dotychczasowe rozwiązania systemowe zwiększające ingerencje państwa w gospodarce, oddające decyzje płacowe ponadzakładowym strukturom związkowym i państwu oraz prowadzona polityka budżetowa sprzyjają utrwalaniu się wysokiego bezrobocia w Polsce.

Cezary Józefiak - ekonomista, profesor zwyczajny. Kierownik Zakładu Teorii Wzrostu Gospodarczego Uniwersytetu Łódzkiego. W latach 1980-1989 doradca NSZZ “Solidarność". Przewodniczył podkomisji polityki gospodarczej w rozmowach Okrągłego Stołu. 1989-1991 senator RP i przewodniczący Senackiej Komisji Gospodarki Narodowej, 1990-1993 dyrektor Instytutu Nauk Ekonomicznych Polskiej Akademii Nauk, 1995-1999 prezydent Centrum im. Adama Smitha, 1998-2004 członek Rady Polityki Pieniężnej.