Wykupienie dostępu pozwoli Ci czytać artykuły wysokiej jakości i wspierać niezależne dziennikarstwo w wymagających dla wydawców czasach. Rośnij z nami! Pełna oferta →
Teoretycznie prokuraturę można by zlikwidować. Konstytucja RP z 1997 r. nie wspomina o jej istnieniu, choć pojawia się w niej - dość marginalnie - Prokurator Generalny. Jest rzeczą charakterystyczną, że aktem prawnym określającym szczegółową organizację i zadania prokuratury jest ustawa pochodząca jeszcze z 1985 r., którą potem, co prawda, wielokrotnie nowelizowano, nigdy jednak nie zastąpiono nową regulacją. To bodaj ostatnia ważna instytucja państwowa, która wciąż za podstawę swojego działania ma prawo pochodzące z czasów PRL-u.
Oskarżyciel publiczny
Podstawowym zadaniem prokuratorów jest "strzeżenie praworządności oraz czuwanie nad ściganiem przestępstw". To oni przygotowują akty oskarżenia i następnie, jako oskarżyciele publiczni, występują w sądach z prawem skarżenia nietrafnych, ich zdaniem, rozstrzygnięć. To oni, w ramach gromadzenia dowodów mogą zdecydować o zatrzymaniu podejrzanych, zajęciu ich majątku, przeszukaniu czy podsłuchu. To oni wnioskują do sądu o zastosowanie tymczasowego aresztowania. Ale aktywność prokuratury nie ogranicza się wyłącznie do spraw karnych. Prokurator może w interesie obywatela lub w interesie społecznym wytoczyć powództwo cywilne niemal w każdej sprawie albo skarżyć decyzje administracyjne, jeżeli jego zdaniem wymaga tego ochrona praworządności. Jednak zaangażowanie prokuratorów w sprawy cywilne i administracyjne nie jest ogromne - dotyczy ok. 40 tys. przypadków rocznie w skali kraju.
Prokuratura wyposażona została w potężne instrumenty. W jej ręce przekazano nadzór nad działaniami innych organów państwowych uprawnionych do daleko idących ingerencji w sferę praw i wolności obywatela - to przez biurko prokuratora przechodzą decyzje w sprawie akcji ABW, CBŚ, CBA czy policji. Rozwój nowych technologii sprawia, że możliwość inwigilacji obywatela i bezpośredniej ingerencji w sferę jego życia prywatnego na podstawie prokuratorskich decyzji jest ogromna.
Równocześnie przesłanki wydawania tych decyzji dalekie są od wzoru matematycznego. Wręcz przeciwnie, opisując uprawnienia prokuratora w tym zakresie, ustawa posługuje się rozciągliwymi określeniami: "uzasadnione podejrzenie popełnienia przestępstwa", "duże prawdopodobieństwo popełnienia przestępstwa", "wypadek niecierpiący zwłoki". I nawet trudno mieć pretensje do ustawodawcy, owa elastyczność wynika bowiem ze specyfiki prowadzonych przez prokuraturę spraw. To prokurator, kierując się dobrem śledztwa i mając na względzie zasady praworządności i cały katalog wartości konstytucyjnych, powinien ostatecznie rozstrzygać, czy konieczne jest zarządzenie zatrzymania danej osoby, czy też nie. Takich rozstrzygnięć nie jest zresztą mało - np. w skali roku prokuratorzy wnioskują w ok. 35 tysiącach przypadków o zastosowanie tymczasowego aresztowania.
Ograniczona kontrola sądu
Oczywiście działania prokuratury, przynajmniej w tym najistotniejszym dla praw obywatelskich zakresie, pozostają pod kontrolą sądu. Choć w języku potocznym w dalszym ciągu areszt określany bywa jako "sankcja prokuratorska", to przecież nie prokurator jest władny stosować tymczasowe aresztowanie, lecz niezawisły sąd. Sądowej kontroli podlegają decyzje o przeszukaniu, zajęciu mienia czy podsłuchu. Trzeba mieć jednak świadomość, jak bardzo ograniczona jest ta kontrola. Gdy sędzia, najczęściej młody asesor, dostaje prokuratorski wniosek o zastosowanie tymczasowego aresztowania, ma bardzo ograniczone możliwości skontrolowania, na ile interes śledztwa faktycznie wymaga stosowania tego środka. Od dawna wiadomo, że w Polsce nadmiernie szafuje się tymczasowym aresztem, a sądy nie stanowią szczególnej bariery dla prokuratorskich zapędów. Widać to zresztą po danych statystycznych. Kiedy pojawiali się ministrowie sprawiedliwości, którzy od prokuratorów żądali zwiększenia liczby wniosków o tymczasowe aresztowanie, natychmiast przekładało się to na zwiększenie liczby aresztów orzeczonych przez niezawisłe - i niezależne od ministra sprawiedliwości - sądy. Trudno się spodziewać, by inaczej było w przypadku sądowej kontroli przeszukań czy modnych szczególnie ostatnio - podsłuchów.
Ostatecznie więc, pomimo sądowej kontroli i ustawowych uregulowań, prokurator ma świadomość, że korzystanie z przekazanych mu kompetencji do ingerowania w sferę praw i wolności obywatelskich tylko w bardzo ograniczonym zakresie poddaje się obiektywnej weryfikacji. Z jednej strony zapewnia to prokuratorowi znaczną swobodę i możliwość obrony legalności podejmowanych działań. Z drugiej strony enigmatyczność przesłanek stosowania wspomnianych środków powoduje, że bardzo łatwo postawić prokuratorowi zarzut ich nadużywania, czy wręcz naruszenia prawa. Toczący się aktualnie spór o dopuszczalność akcji CBA w ministerstwie rolnictwa jest tego doskonałym przykładem.
Nic więc dziwnego, że podstawową gwarancją prawidłowego stosowania władzy, jaką przyznano urzędowi prokuratorskiemu, powinna być, podobnie jak w przypadku sędziów, niezależność od wszelkich podmiotów i osób czy władz publicznych. Ową niezależność ma gwarantować prokuratorowi wysoki (stosunkowo) status majątkowy, zakaz podejmowania dodatkowego zatrudnienia czy przynależności partyjnej. Prokurator nie jest jednak sędzią, i działa jako element pewnej struktury. Stąd prokuratorska niezależność doznaje ograniczeń - szczególne uprawnienia do ingerowania w działalność prokuratora ma jego przełożony. W określonych w ustawie przypadkach może zmieniać on treść podjętych przez podległego prokuratora rozstrzygnięć, może go odsunąć od sprawy czy wydać polecenie jej prowadzenia w określonym kierunku.
Politycy jako słonie
Między zasadą niezależności prokuratora a obowiązkiem podporządkowania się decyzji przełożonego z samej istoty rodzi się napięcie. I jest ono nie do uniknięcia. Z jednej strony prokuratura nie może funkcjonować jak korporacja wolnych i autonomicznych prokuratorów, z drugiej strony zasada podległości nie może prowadzić do ubezwłasnowolnienia prokuratorów prowadzących konkretne sprawy i traktowania ich jak zmilitaryzowanej służby. Jeżeli do tego dodać niejasne kryteria awansu zawodowego prokuratorów (przechodzenie z prokuratury rejonowej do okręgowej, a następnie apelacyjnej, czy powierzenia stanowisk kierowniczych w jednostkach prokuratury), to rodzi się skomplikowany obraz instytucji, którą wyposażono w olbrzymie kompetencje, a równocześnie w strukturę organizacyjną wymagającą wielkiej ostrożności i rozwagi.
Wprowadzenie do tej instytucji polityków prowadzi do efektu odwiedzin słonia w składzie porcelany, co zresztą dane jest opinii publicznej obserwować w ostatnim okresie aż nazbyt często. I choć manipulowanie działaniami prokuratorów przez polityków dotyczy tylko niewielkiego odsetka spraw, niemniej skutecznie prowadzi do złamania pewnego etosu niezależności i bezstronności prokuratora. Efektem ubocznym jest drastyczny spadek zaufania do całego urzędu prokuratorskiego i paradoksalnie prowadzi do osłabienia możliwości działań prokuratury wobec polityków, także partii opozycyjnych. Utracona cnota bezstronności powoduje bowiem, że nawet zasadne działania prokuratury, podejmowane przeciwko politykom błyszczącym na politycznym firmamencie, a podejrzanym o popełnienie przestępstw, w opinii publicznej odbierane jest jako kolejny przejaw nieczystej gry politycznej ugrupowań aktualnie rządzących.
Do znudzenia trzeba więc powtarzać, że w dobie medialnej demokracji, prowadzonej głównie przy pomocy konferencji prasowych, stawianie na czele prokuratury partyjnego polityka, uwikłanego w bieżące spory rozgrywające się pomiędzy władzą wykonawczą i ustawodawczą, zawsze musi się skończyć patologią i upolitycznieniem tej instytucji. Chyba dla wszystkich - poza aktywnymi politykami - stało się oczywiste, że oddzielenie urzędu Ministra Sprawiedliwości od urzędu Prokuratora Generalnego jest obecnie palącą potrzebą reformy państwa. Powinno też być jednym z głównych postulatów wyborczych. Niestety z ław obecnej opozycji jakoś nie słychać głosów domagających się takiego rozwiązania. Czyżby prokuratura znowu miała się okazać zbyt łakomą zdobyczą, by z niej dobrowolnie rezygnować?