Państwo w wersji premium

MAREK RABIJ: Obchodzi Pani dzień wolności podatkowej?

HANNA KUZIŃSKA: Nie. Nawet nie wiem dokładnie, kiedy wypadł w tym roku.

8 czerwca.

Wynik i tak zależy od tego, czy w domenie fiskusa umieścimy także składki na ZUS i ubezpieczenie zdrowotne oraz inne daniny wpłacane przez pracujących na rzecz państwowych funduszy celowych i jednostek samorządu terytorialnego. Słowem: wszystkie wydatki sektora finansów publicznych finansowane głównie z danin.

Jakkolwiek by liczyć, i tak działa na wyobraźnię. Ponad pół roku harówki wyłącznie na państwo.

To nie jest dużo, jeśli uświadomimy sobie, że w zamian otrzymujemy emerytury i renty, zasiłki chorobowe i wypadkowe, bezpłatną edukację, ochronę zdrowia, ochronę granic i porządku wewnętrznego, pomoc społeczną czy wsparcie dla rodzin z dziećmi.

I tak boli.

Moim zdaniem lepiej sięgnąć do statystyk, niż ulegać emocjom. Przed naszą rozmową zajrzałam do zestawień Eurostatu. Wynika z nich, że w 2017 r. udział wpływów podatkowych w produkcie krajowym brutto wyniósł w Polsce 35,1 proc., czyli poniżej średniej, która dla 28 krajów UE osiągnęła 40,2 proc. Średnia dla krajów strefy euro to również nieco ponad 41 proc. Polska z pewnością nie należy więc do krajów o najwyższych obciążeniach podatkowych. Innych boli jeszcze bardziej.

Przeciętny polski podatnik odpowiedziałby, że w tamtych krajach obywatel płaci sporo na państwo, ale w zamian może na coś liczyć.

Czas odwrócić tok rozumowania o polskim systemie podatkowym i powiedzieć sobie, że jeśli chcemy od państwa wymagać, to musimy – używając wolnorynkowej terminologii – najpierw mu za te usługi godziwie zapłacić.

Trawestując znane powiedzenie: „no representation without taxation”?

W pewnym sensie. Podatki są transakcją. Płacąc je, kupujemy usługi, które państwo realizuje zbiorowo za podatników i dla podatników. Oczywiście zdaję sobie sprawę, że w Polsce nie jest to zbyt popularny pogląd i że genezy takiej postawy można doszukiwać się nawet w trudnej polskiej historii, kiedy unikanie podatków nałożonych przez okupantów było objawem patriotyzmu. Tyle że to już – właśnie – historia.

Od 30 lat jesteśmy gospodarzami własnego, w pełni suwerennego państwa, tymczasem przekonanie o tym, że podatki są haraczem, którego trzeba unikać, nadal ma się świetnie. Neoliberalna narracja o fiskusie, który hamuje rozwój przedsiębiorczości, innowacyjność i utrudnia powstanie klasy średniej, trafiła na bardzo podatny grunt. I wie pan, jakie są efekty? Sukcesywny spadek wydatków publicznych. Jeszcze w 1997 r. stanowiły one 47 proc. polskiego PKB, do roku 2017 zmalały jednak do 41 proc. PKB. Kiedy więc narzekamy na słabość państwa, powinniśmy jednocześnie mieć świadomość, skąd się bierze ta systemowa anemia. Państwo słabnie, gdy podatki są za niskie, a nie przeciwnie – słabość państwa nie stanowi argumentu za tym, żeby płacić na nie jak najmniej.

Maciej Grabowski, dyrektor Instytutu Badań nad Gospodarką Rynkową, w artykule na temat polskiego systemu podatkowego pisze wprost: na początku lat 90. celowo skonstruowano go w taki sposób, by przyciągał kapitał zagraniczny i know-how. Zapewnienie wysokiego poziomu usług publicznych i jakości życia obywateli było więc – choć autor nie pisze tego wprost – sprawą drugorzędną.

Wielu ekonomistów uważa, że na początku lat 90. nie było alternatywy, bo nie mieliśmy ani kapitału na rozwój gospodarki, ani wiedzy, jak to zrobić. Jest w tym sporo racji. Ale już w pierwszej połowie ubiegłej dekady Polsce udało się ustabilizować wysokość dochodów budżetowych. Gospodarka też pięknie rosła. I to był moim zdaniem moment, żeby rozpocząć ewolucję systemu podatkowego w stronę takiego, który w społecznej gospodarce rynkowej, wpisanej w naszą konstytucję, stawia akcent na społeczeństwo, a nie nadal na rynek. Niestety, w ówczesnej polityce fiskalnej wszystko podporządkowano celom nadrzędnym, jakimi było dalsze obniżanie deficytu budżetowego i podtrzymanie konkurencyjności polskiej gospodarki.

To źle?

Proponuję, żeby w dyskusji o wydatkach publicznych koncentrować się na diagnozach, a nie ocenach. Zapytałabym więc raczej, czy trafnie rozpoznaliśmy wówczas priorytety i czy dopasowaliśmy do nich politykę fiskalną.

Przez wiele lat w Polsce dominowało przekonanie o konieczności utrzymywania płac w ryzach, bo to przyciągało kapitał zagraniczny. Mówiąc wprost: bieda miała być naszym atutem. W 1997 r. pensje stanowiły 35,3 proc. polskiego PKB. 10 lat później ich udział spadł już do 31 proc., a np. w Wielkiej Brytanii wynosił wówczas 42 proc. Jednocześnie kolejne ekipy rządzące, które z naszych zasobów demograficznych uczyniły niemal towar eksportowy, nie robiły nic, by zahamować lub odwrócić spadek przyrostu naturalnego. Uelastyczniano za to rynek pracy – tyle że znowu bez żadnej strategii osłonowej. A wręcz przeciwnie. Jeszcze w 1997 r. państwo polskie przeznaczało na pomoc społeczną 18,3 proc. PKB. Do 2017 r. udział tych wydatków w produkcie krajowym spadł do 16,4 proc. Spadek o niecałe dwa punkty procentowe – i to przy jednoczesnym wzroście całego PKB – może się wydawać drobnostką, ale w liczbach bezwzględnych wygląda zupełnie inaczej.

W 2017 r. PKB Polski sięgnął 1,9 biliona zł. Gdyby wydatki na pomoc społeczną pozostały na wspomnianym przez Panią poziomie z 1997 r., w 2017 r. wydawalibyśmy na ten cel jakieś 38–39 mld zł więcej, niż wydaliśmy rzeczywiście.

A teraz proszę odpowiedzieć na pytanie, czy z punktu widzenia interesów państwa i społeczeństwa groźniejszym zjawiskiem byłby chwilowy wzrost deficytu budżetowego, czy powstanie rozległych obszarów strukturalnej biedy?

To pytanie retoryczne. Dlatego odpowiem swoim: nie ostrzegaliście?

Ależ oczywiście, że ostrzegaliśmy. Ale czy zna pan kraj, w którym politykę fiskalną dopasowuje się do wyników badań ekonomicznych, a nie doraźnych celów politycznych?

Ustawy tworzące polski system podatkowy nowelizowano już przeszło sto razy.

Ale to była doraźna kosmetyka. Na to, co trzeba zrobić w pierwszej kolejności, czyli na większe zróżnicowanie wysokości podatków bezpośrednich przy jednoczesnym obniżaniu danin pośrednich, takich jak VAT i akcyzy np. na energię elektryczną, nie ma odwagi żaden rząd.

System podatkowy to dość skomplikowany instrument, stąd pokusa, żeby opowiadając o nim opinii publicznej sięgać po uproszczenia. Każdy w lot zrozumie, na czym polega podatek liniowy, bo 19 proc. od 50 tys. zł to dwa razy mniej niż 19 proc. od 100 tys. zł. O wiele trudniej wyjaśnić obywatelom, że w kontekście czegoś, co w ekonomii nazywa się malejącą krańcową użytecznością dochodu, nie jest to najlepszy pomysł.

Bo?

Bo jeśli pan będzie zarabiać miesięcznie 3 tys. zł, zysk lub strata w wysokości 1000 zł miesięcznie oznaczać będzie dla pana radykalną zmianę warunków bytowych. Ale jeśli pańska pensja będzie wynosić 30 tys. zł miesięcznie?

Wówczas może nawet tego tysiąca nie zauważę.

Właśnie dlatego w dojrzałych demokracjach przyjmuje się, że system podatkowy musi być progresywny, tzn. że zamożniejsi powinni oddawać na wspólny cel fiskalny większą część dochodu niż biedniejsi. Można spróbować zbadać, o ile większą, czyli jak stroma progresja podatkowa byłaby społecznie akceptowana.

Polski system podatkowy jest również progresywny, tyle że jedynie w teorii. Od dochodu do 85 528 zł płaci się 18 proc. podatku, powyżej – 32 proc. W rzeczywistości daniny w drugim progu uiszcza jedynie około 900 tys. Polaków. Większość dobrze opłacanych specjalistów i menedżerów dawno ewakuowała się na tratwę samozatrudnienia, gdzie może odprowadzać ZUS jedynie od pensji minimalnej oraz podatek liniowy w wysokości 19 proc. A dodatkowo część zakupów można wrzucić w koszty działalności i odliczyć sobie VAT.

Przychody z VAT od lat stanowią najważniejszą pozycję w strukturze dochodów polskiego państwa: to blisko 45 proc. wszystkich wpływów budżetowych.

I zarazem to największa wada naszego systemu podatkowego, bo w ten sposób państwo sięga najgłębiej do kieszeni najbiedniejszych. Jeśli pan od wspomnianych 3 tys. zł odprowadzi 18 proc. podatku, wówczas zostanie panu tylko tyle, żeby opłacić rachunki i kupić żywność. Cały dochód będzie pan mieć zatem opodatkowany dwukrotnie: najpierw bezpośrednio – PIT-em, a potem pośrednio – VAT-em i akcyzą. Ale jeśli zarobi pan 30 tys. zł, zapłaci pan wprawdzie kilka tysięcy złotych podatku PIT, ale reszty raczej nie pochłoną wydatki na jedzenie i rachunki. Owszem, kupi pan zapewne więcej dóbr luksusowych, obłożonych najwyższą 23-procentową stawką VAT, dużą część dochodu będzie pan mógł jednak odłożyć.

I zapłacę podatek Belki.

Jedynie od zysków w formie odsetek. W ostatecznym rozrachunku całkowite obciążenie podatkami będzie jednak mniejsze niż w wariancie z zarobkami na poziomie 3 tys. zł. Nasz system podatkowy jest tak skonstruowany, że najgłębiej sięga do kieszeni tych, którzy zarabiają miesięcznie od 2 do 5 tysięcy złotych brutto. Powyżej 10 tys. obłożenie podatkami znacząco spada. Ot i cała prawda o polskiej progresji podatkowej.

Z nieoficjalnych zapowiedzi ­polityków PiS-u wynika, że po ewentualnym zwycięstwie w jesiennych wyborach podniosą podatki najbogatszym. Nie wiadomo tylko, o ile i jak zdefiniują tych „najbogatszych”. Przedsiębiorcy już narzekają, że fiskus zwleka ze zwrotem prawidłowo odliczonego VAT-u i traktuje ich jak przestępców. Czy tak powinna wyglądać reforma systemu podatkowego?

Uszczelnienie poboru VAT, pakiet paliwowy, wprowadzenie jednolitego pliku kontrolnego i podzielonej płatności – to jedno. Muszę przyznać, że jestem za. Dobrze, że władza wysyła wreszcie czytelny komunikat, że zobowiązania podatkowe należy traktować poważnie i są one nie do uniknięcia. W ten sposób na dłuższą metę wzmacniamy szacunek do prawa i instytucji państwa.

Sęk w tym, że poza uszczelnianiem nie słychać zapowiedzi choćby ewolucyjnych zmian systemu. Wciąż nie ma mowy o obniżeniu stawki podstawowej VAT, która należy do najwyższych w Europie – choć przecież podniesiono ją w 2011 r. tylko na jakiś czas dla sfinansowania doraźnych potrzeb budżetowych. VAT jest po prostu bardzo wygodnym narzędziem dostarczania wpływów podatkowych, nie mówiąc o tym, że przynosi państwu mnóstwo pieniędzy i każda zmiana stawki powinna błyskawicznie przekładać się na sytuację budżetową.

A sugerowana podwyżka podatków osobistych dla najbogatszych?

Kierunek wydaje mi się trafny. Wszystko zależeć będzie jednak od szczegółów. Myślę, że powinniśmy mówić raczej o większym zróżnicowaniu stawek. Progresja trzy-czterostopniowa, aż do stawki około 50 proc. dla multimilionerów, byłaby moim zdaniem społecznie do zaakceptowania. Na pewno nie byłoby przyzwolenia na stawkę 100 proc. podatku od zarobków nawet powyżej np. 10 mln zł, gdyż w takim działaniu brak logiki. Właściciele firm po prostu nie będą sobie wypłacać tak wysokich pensji.

Ważniejsze może się okazać usunięcie z systemu absurdalnych przywilejów i luk. Weźmy chociażby jednoosobową działalność gospodarczą, która często jest po prostu wykonywaniem pracy etatowej, tylko na lepszych warunkach podatkowych. Uważam, że rząd słusznie próbuje ograniczyć ten proceder. Nie rozumiem jednak, dlaczego jednocześnie toleruje istnienie potworka, jakim jest podatek rolny. Bardzo łatwo można przecież skonstruować przepisy, które skutecznie opodatkują milionowe dochody latyfundystów, a obciążenie małorolnych chłopów pozostawią na dotychczasowym poziomie. Podobnie rzecz ma się z podatkiem katastralnym. Tabloidy straszą, że po jego wprowadzeniu ludzi nie będzie stać na własne mieszkanie, ale tu również diabeł tkwi w szczegółach. Dobrze skonstruowany podatek katastralny obciąża nieruchomości komercyjne i mieszkania zakupione do celów spekulacyjnych. Dla kogoś, kto ma jeden dom lub mieszkanie, nie powinien być dotkliwy.

W roku wyborczym prezes Kaczyński zapowiedział jednak, że podatku katastralnego nie będzie w Polsce tak długo, jak długo przy władzy będzie PiS.

A ja bym bardzo chciała wiedzieć: dlaczego? Czy jedynym argumentem przeciwko ma być strach, jaki wokół niego wywołano? Przecież podatek katastralny to jedna z najbardziej efektywnych danin publicznych, do tego bardzo sprawiedliwa, jeśli mogę się tak wyrazić, bo płaci się ją od wartości nieruchomości. Dom na Saskiej Kępie w Warszawie ma przecież inną wartość od domu w Pcimiu.

Muszę przyznać, że ostatnio zastanawiam się nad jeszcze jednym pomysłem: powszechnymi deklaracjami majątkowymi dołączanymi do zeznania rocznego.

Zainspirowała mnie informacja o zwykłym sposobie rozliczania podatku w Norwegii, gdzie fiskusowi trzeba przedstawić komplet dokumentów, w tym potwierdzenie z instytucji, w której posiada się papiery wartościowe i depozyty. Jakże byłoby to użyteczne w sytuacji, gdy w danym roku podatkowym zarobiłeś np. 50 tys. zł i jednocześnie wzbogaciłeś się o stumetrowe mieszkanie w Warszawie lub akcje warte miliony.

Na razie przedstawiła Pani argumenty za tym, że polski system podatkowy wymaga zmian. Tylko czy wyższe wpływy podatkowe i uszczelniony system zagwarantują nam sprawne państwo?

Gwarancji nigdy pan nie dostanie. Chyba że na nieefektywne, zgrzebne państwo – przy niskich podatkach.

Po jednej z konferencji napisaliśmy z kolegami książkę „Celowość i oszczędność wydatków publicznych”, w której wskazywaliśmy na konkretne obszary funkcjonowania państwa, gdzie wydawanie publicznego grosza winno zostać usprawnione. Usprawnione, podkreślam, a nie ograniczone. Zaobserwowaliśmy wręcz, że dążenie na siłę do oszczędności skutkowało niekiedy stratami, bo np. na etapie planowania oszczędzano na przygotowaniu inwestycji i już w trakcie jej realizacji okazywało się, że całą rzecz trzeba było poprowadzić inaczej albo nawet zacząć od początku.

Czy polskie państwo wydaje ­pieniądze podatników lepiej, czy gorzej od innych państw Unii?

Nie istnieją wiarygodne badania porównawcze efektywności wydatków publicznych. Tego się po prostu nie da zbadać metodami ekonomicznymi. Każdy kraj ma inne priorytety, odmienną sytuację społeczno-ekonomiczną, otoczenie geopolityczne. Kryterium kosztowe, co wiemy choćby na przykładzie niektórych polskich kontraktów na budowę dróg i autostrad, też nie sprawdza się w każdym przypadku. Albo wydatki na obronność. Czy fakt, że kraj nie jest zagrożony bezpośrednim atakiem ze strony któregoś z sąsiadów, dowodzi, że wydatki należy zmniejszyć? A może wprost przeciwnie – to inwestycjom zbrojeniowym zawdzięczamy odpowiednio wysoki potencjał odstraszający?

Jedno nie ulega wątpliwości. Jeśli marzy nam się Polska w wersji premium, ze sprawną administracją, bezpiecznymi ulicami, edukacją na wysokim poziomie i opieką medyczną, która naprawdę leczy, musimy też zdać sobie sprawę, że to wszystko można sfinansować jedynie z naszych podatków. Zastanówmy się więc, co powinniśmy robić, by w Polsce, szczególnie w młodym pokoleniu, zaczęło dominować przyzwolenie dla danin i dla finansowanych z nich wydatków na nowoczesne, sprawne państwo. ©℗

DR HAB. HANNA KUZIŃSKA specjalizuje się w badaniach finansów publicznych i systemów podatkowych. W latach 2002-05 była podsekretarzem stanu w Ministerstwie Edukacji Narodowej i Sportu. Obecnie wykłada w Akademii Leona Koźmińskiego.