Pakty, nie z diabłem

Liczone w miliardach euro środki unijne powinniśmy wykorzystać zarówno dla poprawy infrastruktury regionów kraju, jak dla stworzenia przyjaznych i bezpiecznych warunków życia. Szkoda więc, że większość dokumentów, szczególnie tych przygotowanych przez władze regionalne - w tym regionalne programy operacyjne - w niewielkim stopniu odnosi się do działalności istniejących na ich terenie organizacji pozarządowych, duży nacisk kładąc przede wszystkim na rozwój infrastruktury technicznej, wzrost kompetencji administracji publicznej, rozwój przedsiębiorczości.

Czy nikt nie zdaje sobie sprawy, że brak konsultacji z organizacjami pozarządowymi i odsuwanie ich od tworzenia polityk w zakresie edukacji, kształtowania tożsamości kulturowej, ochrony środowiska, promocji zachowań proekologicznych i zdrowotnych, restrukturyzacji rynku pracy, świadczenia pomocy dla osób niepełnosprawnych lub marginalizowanie ich w inny sposób jest nie tylko sprzeczne z duchem Konstytucji i dokumentów unijnych, ale też chybione z punktu widzenia skuteczności działań? Nieuwzględnianie kapitału, jakim są wyspecjalizowane organizacje społeczne, mające zdecydowanie lepsze od innych podmiotów rozpoznanie problemów na terenie swojego działania, odbędzie się ze szkodą dla podejmowanych przez władze regionalne inicjatyw. Organizacje pozarządowe są bowiem nie tylko sprawnymi wykonawcami zadań publicznych - mogą też być doradcami władz lokalnych i pomysłodawcami nowatorskich podejść do złożonych kwestii społecznych.

Bo marszałek nie chce...

Współpracę obu sfer powinna określać nie tylko jedna czy druga ustawa, pomocna może być też wspólnie przygotowana umowa społeczna. Istnieją zresztą jej wzory, m.in. w Chorwacji, Estonii, Francji, Ghanie, Kanadzie, Nowej Zelandii czy na Węgrzech. Do najbardziej znaczących trzeba jednak zaliczyć pakty brytyjskie wdrażane na Wyspach od lat 80.

Z polskich doświadczeń - jakie zdążyły nabyć województwa: dolnośląskie, mazowieckie, warmińsko-mazurskie i pomorskie - widać, że inicjatorem tworzenia tego typu dobrowolnych paktów są organizacje pozarządowe. Władze publiczne rzadko bowiem robią coś, co nie wynika wprost z ich zobowiązań ustawowych, a takie dobrowolne porozumienia z organizacjami pozarządowymi, choć solidnie umocowane prawnie, są właśnie działaniami nieobowiązkowymi samorządu. Co równie ważne, pakty odpowiadają na istotne, ale trudne dla przedstawicieli administracji publicznej pytania dotyczące organizacji pozarządowych: jaką pełnią rolę w państwie? Czy władze publiczne widzą w organizacjach tylko wykonawców swoich zadań, czy też są one rzeczywistym partnerem w tworzeniu i realizacji polityki społecznej? Jaka przyszłość czeka polskie organizacje w Unii Europejskiej - czy dla rządu ważny jest przede wszystkim rachunek ekonomiczny, czy też bilans aktywów społecznych, kulturowych, ekologicznych (vide: kazus Rospudy)?

Polska coraz silniej się regionalizuje, a zatem głównymi partnerami ze strony władz publicznych, odpowiedzialnymi za kreowanie współpracy z sektorem pozarządowym, stają się marszałkowie, urzędy marszałkowskie i jednostki im podporządkowane. Stąd specyficznie polskim pomysłem na pakt, opracowanym w województwie mazowieckim (przez stowarzyszenie "Boris" i Federację "Mazowia"), jest porozumienie między władzami wojewódzkimi szczebla rządowego i samorządowego a organizacjami pozarządowymi działającymi na terenie danego województwa. Pakt opiera się na uznaniu, że role samorządu regionalnego i organizacji społecznych mogą się uzupełniać w działaniach na rzecz rozwoju społecznego i gospodarczego. O istocie takiej współpracy pisał już w XIX wieku Alexis de Tocqueville: "Gdyby rząd we wszystkim zastąpił stowarzyszenia - moralność i poziom umysłowy społeczeństwa narażone zostałyby na nie mniejsze ryzyko niż jego handel i przemysł".

Pakt poprawiać powinien relacje między administracją a organizacjami obywatelskimi, m.in. pomagając rozwiązywać konflikty, jakie pojawiają się na ich styku. Nie wiąże prawnie, a jego status wynika przede wszystkim z poparcia wojewody, marszałka, prezydentów największych miast w regionie, przedstawicieli jednostek samorządu terytorialnego i sektora organizacji pozarządowych, udzielanego zarówno podczas jego przygotowywania, konsultacji, jak podpisywania i obowiązywania. Ponieważ pakt można zawrzeć na czas nieokreślony, powinien on być wiążący dla następców reprezentantów władzy publicznej i organizacji podpisujących dokument.

W województwie mazowieckim na lata 2002--04 zawarto Pakt "Razem dla Mazowsza". Choć w trakcie prac nad tym dokumentem odbyły się dwie duże konferencje, trzy seminaria robocze i szereg spotkań w mniejszych zespołach, sukces był połowiczny. Długo sprawa porozumienia - prawda, że precedensowego w skali kraju - przeciągała się z powodu niezrozumiałej niechęci Urzędu Marszałkowskiego. Nie było wiadomo, skąd bierze się opór, aż w końcu członek ówczesnego zarządu województwa wyjaśnił, że problemem jest nazwa - słowo "pakt" kojarzyło się władzom z... diabłem. Cóż, każdy ma prawo do własnych skojarzeń... Ostatecznie marszałek "Paktu dla Mazowsza" nie podpisał, zrobili to natomiast przedstawiciele wielu samorządów z województwa mazowieckiego, liderzy organizacji pozarządowych, wojewoda. Nie wiadomo jednak, jakie będą jego losy, bo dla jakości dokumentu kluczowe jest zawarcie porozumienia wojewody z marszałkiem, co po ostatnich wyborach wydaje się jeszcze trudniejsze.

Z inicjatywy stowarzyszenia "Eswip" podobną drogę do zawarcia paktu regionalnego obrały kluczowe instytucje publiczne i pozarządowe w województwie warmińsko-mazurskim - jednak, inaczej niż na Mazowszu, osiągnęły znaczący sukces. Pakt na rzecz rozwoju województwa warmińsko-mazurskiego podpisany w 2004 r. w obecności prof. Jerzego Buzka nazwać można nowatorskim. Pod wspólnie wyznawanymi wartościami oraz zasadami dialogu i współpracy podpisali się przedstawiciele sektora publicznego (wojewoda, marszałek, gminy i Konwent Powiatów Województwa Warmińsko-Mazurskiego) i pozarządowego (Rada Organizacji Pozarządowych Województwa Warmińsko-Mazurskiego), a także organizacje biznesowe (Sejmik Gospodarczy Warmii i Mazur, Stowarzyszenie Pracodawców Prywatnych, Loża BCC). Dziś pakt ten przywoływany jest w wielu strategicznych dokumentach, jako modelowe porozumienie różnych środowisk na rzecz rozwoju regionalnego.

Z czego wynikają różnice w doświadczeniach obu województw? Wydaje się, że największymi przeszkodami nie są nieprecyzyjne przepisy prawa, ograniczenia instytucjonalne czy finansowe, ale ludzkie postawy, uznawane wartości i zasady działania. Przykład - dobry lub zły - dają tu przede wszystkim przedstawiciele administracji publicznej.

Władza to ja

Zgodnie z Konstytucją, samorząd terytorialny nie jest formą władzy w państwie, ale uczestniczenia obywateli w wykonywaniu przez administrację zadań publicznych - jest zatem prawem obywateli. Niestety, w mniemaniu wielu przedstawicieli samorządu terytorialnego to oni właśnie są jedyną "władzą", która z racji swojego usytuowania może więcej powiedzieć o potrzebach mieszkańców niż oni sami. W świadomości wielu radnych i włodarzy jednostek samorządu terytorialnego w Polsce, akt wyboru lub mianowania tylko ich utwierdza w przekonaniu co do nieomylności sądów i działań. To właśnie przeświadczenie sprawia, że samorządowcy w wielu przypadkach nie uważają za konieczne konsultowania decyzji z wyborcami czy osobami kompetentnymi. To też prawdopodobnie jedna z głównych przyczyn pojawiania się oporów w trakcie realizacji dokumentów włączających obywateli i ich zorganizowane grupy w obręb polityki.

Z drugiej strony, dla wielu ludzi władzy sytuacja bliskich kontaktów z liderami organizacji obywatelskich w kwestii bezpośrednio ich dotyczącej może być niezręczna, i to z kilku powodów. Po pierwsze, istnieje zbyt wiele organizacji reprezentujących sprzeczne lub dublujące się interesy. Po drugie, jeśli już dojdzie do wypowiedzenia przez te organizacje oczekiwań, okazuje się, że... nie wiedzą, czego chcą. Taka sytuacja może budzić podejrzenia, że przedstawiciele trzeciego sektora potrzebują polityków wyłącznie ze względu na osobiste interesy liderów czy dostęp do pieniędzy publicznych, a nie rozwiązanie istotnych problemów społecznych.

Obywatelski dobrostan

Kilka lat po uchwaleniu ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie substytutem porozumień regionalnych stały się wojewódzkie, powiatowe i gminne programy współpracy władz samorządowych z organizacjami pozarządowymi. Skupiając się jednak na finansowej stronie współpracy, samorządy nie wypracowują zestawu uznawanych wartości i partnerskich zasad działania - pod tym względem są one przepisywane wprost z ustawy. Brakuje samodzielnej refleksji, powszechne jest ignorowanie mechanizmów rozwiązywania sytuacji problemowych. To poważne braki, które odczujemy jeszcze nie raz. Przecież większość funduszy unijnych, jakie otrzymamy na rozwój województw, będzie zarządzanych przez urzędy marszałkowskie, nietrudno więc się domyślić, jakie znaczenie może mieć zawarcie paktu o współpracy między partnerem publicznym, społecznym i biznesowym. Tak merytoryczne, jak propagandowe, szczególnie potrzebne wówczas, gdy dojdzie do konfliktu.

Być może czas świadomego tworzenia i wdrażania paktów regionalnych jest całkiem blisko. Przecież wielu reprezentantów administracji publicznej wspieranie trzeciego sektora traktuje jak inwestycję w demokrację i gospodarkę rynkową, bo jego istnienie gwarantuje, że ani państwo, ani podmioty gospodarcze nie będą bezkarnie naruszać interesów obywateli. A bez kapitału społecznego, czyli szeroko pojętego dobrostanu Polaków, rozwój naszego kraju raczej możliwy nie będzie.

ZBIGNIEW WEJCMAN (ur. 1965) od 15 lat związany ze stowarzyszeniem "Boris", jest inicjatorem wielu nowatorskich rozwiązań w polityce społecznej. Autor książek dotyczących dialogu obywatelskiego, rzecznictwa i lobbingu, standaryzacji i zarządzania w sektorze pozarządowym.

---ramka 499380|strona|1---