Wykupienie dostępu pozwoli Ci czytać artykuły wysokiej jakości i wspierać niezależne dziennikarstwo w wymagających dla wydawców czasach. Rośnij z nami! Pełna oferta →
Spór o miejsce prokuratury i jej status wchodzi w kolejną fazę. Do Sejmu został wreszcie wniesiony rządowy projekt rozdzielenia funkcji ministra sprawiedliwości i prokuratora generalnego. Trudno zrozumieć powód owego spóźnienia, zwłaszcza że długo oczekiwana sztandarowa ustawa nowej ekipy rządowej jest już mocno spóźniona i prawdopodobnie nie ma szans wejść w życie do końca bieżącego roku. Pogodzili się z tym chyba nawet projektodawcy, skoro w przesłanym do parlamentu tekście projektu wyznaczyli dzień 1 stycznia 2010 r. jako moment wejścia w życie reformy. To porażka, biorąc pod uwagę fakt, że zespół ekspertów przygotowujących projekt ustawy zakończył swoje prace już na początku roku. Jeżeli trzeba było aż kilku miesięcy na wędrówkę projektu przez ministerialne i rządowe gabinety, to znaczy, że dotyka on bardzo skomplikowanego układu interesów i wciąż budzi kontrowersje, czego najlepszym dowodem jest zapowiedź prezydenckiego weta.
Prokurator ma władzę
Owe polityczne emocje są z jednej strony uzasadnione zakresem władzy, jaki otrzyma nowy prokurator generalny, z drugiej - przewidywanym "trzęsieniem ziemi", jakie w strukturach prokuratury może nastąpić po wejściu w życie reformy. Jej twórcy musieli bowiem poruszać się po cienkiej linie, mając w pamięci doświadczenia politycznego serwilizmu prokuratury uzależnionej od partyjnego nominata, jakim z reguły bywał minister sprawiedliwości, oraz niebezpieczeństwa i pokusy osunięcia się prokuratury w kolejną, zamkniętą korporację zawodową, dbającą przede wszystkim o ochronę swoich środowiskowych interesów.
Najlepszym rozwiązaniem dla reformatorów byłoby mocne zakorzenienie instytucji prokuratury w Konstytucji, choć trzeba pamiętać, że pojawia się w niej prokurator generalny w charakterze podmiotu uprawnionego do wnoszenia wniosków do Trybunału Konstytucyjnego. Stosowne uregulowania konstytucyjne nie przesądzają jednak, czy prokurator generalny ma być w pełni samodzielnym urzędem, czy też, jak było to dotychczas, może być łączony z funkcją ministra sprawiedliwości. Rozdział tych funkcji następuje więc na poziomie ustawy. I ustawą może zostać zniesiony. To pierwsza słabość projektu - uzależnia bowiem w dalszym ciągu funkcjonowanie prokuratury od zmiennych partyjnych sojuszów w parlamencie. W tym kontekście przyjęte w projekcie rozwiązania, w myśl których odwołanie prokuratora generalnego może nastąpić w Sejmie tylko kwalifikowaną większością głosów (3/5 w obecności co najmniej połowy posłów), wygląda jak zaklinanie rzeczywistości, skoro taką samą zmianę można przeprowadzić zwykłą większością - po prostu uchylając lub modyfikując tekst ustawy.
Polityczne napięcie wokół funkcji prokuratora generalnego jest konsekwencją realnej władzy, jaką w Polsce posiada prokurator. Decyduje on o wszczęciu postępowania karnego i postawieniu w stan oskarżenia. Może gromadzić informacje niedostępne dla innych osób i urzędów, może stosować środki ograniczające prawa i wolności obywatelskie. Może ostatecznie doprowadzić do aresztowania określonych osób. Jednocześnie efektywna sądowa kontrola działań prokuratorskich jest znacznie ograniczona. Na dodatek coraz częściej samo postawienie komuś przez prokuratora zarzutu popełnienia przestępstwa sprawia, że ta osoba, w myśl obowiązujących przepisów, nie może wykonywać funkcji publicznych.
Opisane wyżej imperium okazało się smakowitym kąskiem dla polityków. Ponieważ prokuratura oparta jest na systemie podległości służbowej i nadzoru, niepomiernie wzrasta w niej rola szefów, w tym także superszefa, jakim jest prokurator generalny. Kiedy zostaje nim partyjny polityk, pełniący jednocześnie funkcję ministra sprawiedliwości, prokuratura siłą rzeczy staje się zakładnikiem politycznych interesów aktualnie rządzącego ugrupowania. Choćby bowiem ów minister był święty i przestrzegał wszelkich zasad państwa prawnego, to i tak nie uniknie zarzutów, że próbuje przypodobać się panującej władzy.
System chroni i kształtuje
Oczywiście, samo rozdzielenie funkcji ministra sprawiedliwości i prokuratora generalnego nie jest remedium na odpartyjnienie prokuratury. Kluczowym staje się sposób powoływania i odwoływania osoby, która miałaby sprawować tę drugą funkcję. Projekt w tym zakresie rozdziela uprawnienia pomiędzy Krajową Radę Sądownictwa, Krajową Radę Prokuratorów, ministra sprawiedliwości, prezydenta, premiera i Sejm. Kandydatów na stanowisko prokuratora generalnego wskazują (po jednym) KRS i KRP. Te dwie osoby minister sprawiedliwości przedstawia prezydentowi, który spośród nich dokonuje wyboru prokuratora generalnego i powołuje na sześcioletnią kadencję. Z kolei odwołanie z funkcji przed upływem tej kadencji może zainicjować premier, jeżeli odrzuci sprawozdanie z rocznej pracy prokuratury. Wtedy występuje z wnioskiem do Sejmu, a ten podejmuje decyzję kwalifikowaną większością głosów.
Wydaje się, że ten dość skomplikowany system z jednej strony chroni prokuratora generalnego przed bezpośrednim wpływem polityków, z drugiej - pozostawia w ich rękach instrumenty pozwalające efektywnie kontrolować pracę prokuratury.
Koronnym argumentem przeciwników rozdzielenia funkcji prokuratora generalnego i ministra sprawiedliwości jest obawa przed utratą przez rząd efektywnego instrumentu kształtowania polityki karnej, a tym samym walki z przestępczością (do czego rząd jest zobowiązany przez Konstytucję). Argument ten jest tyleż efektowny, co demagogiczny. Niewątpliwie zabranie politykom możliwości decydowania o wszczynaniu konkretnych postępowań karnych czy stosowaniu aresztu wobec konkretnych osób osłabia możliwość zdobywania popularności. Nie można jednak mylić polityki karnej z polityką partyjną. W przeciwieństwie do tej ostatniej polityka karna nie służy do zdobywania i utrzymywania władzy. Polityka karna to zestaw racjonalnych działań nakierowanych na ograniczenie i kontrolę przestępczości. Rząd ma realizować politykę karną poprzez wnoszenie projektów ustaw i finansowanie infrastruktury służącej ściganiu przestępstw. Ma też do dyspozycji policje i inne służby, których zadaniem jest ochrona obywateli. Natomiast partyjny rząd nie może przypisywać sobie uprawnień prokuratorskich. Jeżeli zdaniem rządu sądy orzekają zbyt niskie lub zbyt wysokie kary albo stosują zbyt krótki lub zbyt długi areszt, to pozostaje mu przekonanie większości parlamentarnej do zmiany stosownych regulacji prawnych, a nie załatwianie rękami prokuratorów konkretnych spraw.
Kto prokuratorem generalnym?
Odebranie ministrowi sprawiedliwości - a w konsekwencji rządowi - kompetencji prokuratora generalnego nie zdejmuje z tego ostatniego odpowiedzialności za efektywną pracę podległego mu urzędu. Brak owej efektywności może stanowić przesłankę odwołania z funkcji. Praca prokuratury ma także podlegać corocznej ocenie przez premiera. Nie zmniejsza to wszakże niebezpieczeństwa przekształcenia się tej instytucji w zadowoloną z siebie korporację zawodową, zainteresowaną głównie strzeżeniem własnych interesów. Symptomy tego niebezpieczeństwa pojawiły się zresztą już w trakcie prac przygotowawczych nad reformą, czego wyraźnym przejawem była rezygnacja z pierwotnego zamiaru likwidacji prokuratur apelacyjnych. W opinii ekspertów istnienie tego szczebla prokuratury nie ma racjonalnego uzasadnienia i jest ewenementem na skalę europejską. Stanowi natomiast wyraz rozdętego do granic możliwości wewnętrznego nadzoru w prokuraturze. Likwidacja prokuratur apelacyjnych spotkała się z silnym oporem środowiska, gdyż pozbawiłaby stanowisk liczną grupę prokuratorów. Ministerstwo jednak ustąpiło. Nie wróży to dobrze na przyszłość, bowiem wzmacnia tendencje korporacyjne i potwierdza obawy przeciwników reformy.
Niewątpliwie kluczową decyzją, po ewentualnym wejściu w życie ustawy, będzie powołanie pierwszego prokuratora generalnego. Od charakteru tej osoby i stopnia jej determinacji w zreformowaniu obecnych struktur prokuratury zależeć będzie powodzenie całego projektu. Samo rozdzielenie funkcji ministra sprawiedliwości i prokuratora generalnego nie jest magiczną formułą, po której nastąpi okres wiecznej szczęśliwości. Wręcz przeciwnie, to tylko formalna zmiana, stanowiąca jedynie przesłankę podjęcia rzeczywistej pracy nad uzdrowieniem prokuratury. W tej sytuacji papierkiem lakmusowym stanie się sposób doboru kadr do nowej prokuratury generalnej oraz powoływanie szefów prokuratur apelacyjnych, okręgowych i rejonowych. Niestety, wspomniane na początku przesunięcie o kolejny rok zmian w prokuraturze wydłuża okres niepewności i sprzyja umacnianiu się nieformalnych grup interesów.
Dr hab. Włodzimierz Wróbel jest pracownikiem Katedry Prawa Karnego Uniwersytetu Jagiellońskiego.
