Fachowcy i oportuniści

Najwyraźniej prokuratura nie ma dobrej prasy... Przypomnijmy jeszcze dwie duże sprawy, od dawna rozpoznawane przez sądy: PZU i FOZZ, w których, jak wiele na to wskazuje, prokuratura nie popisała się przy ocenie opinii powołanych przez siebie biegłych i grozi to jej kompromitacją. Można podejrzewać przede wszystkim uchybienia w organizacji śledztwa oraz błędy wynikające z jego nieprofesjonalnego prowadzenia przez prokuratorów.

Trzeci przykład to sprawa byłego wiceprezydenta Bydgoszczy, podejrzanego o przyjęcie łapówki, tymczasowo aresztowanego. W ciągu dwóch miesięcy od zatrzymania prokuratura nie znalazła czasu, by podejrzanego przesłuchać; jak twierdzą prokuratorzy z prokuratury gdańskiej, do której sprawę przekazano z prokuratury toruńskiej (a po drodze była jeszcze włocławska), nie zdążyli zapoznać się z 30 tomami akt. Chodzi więc o - niestety, często się zdarzającą - przewlekłość postępowania i nadużywanie możliwości tymczasowego aresztowania.

Prokuratura nie ma też dobrej opinii u specjalistów. Prof. Andrzej Zoll, rzecznik praw obywatelskich, w wywiadzie opublikowanym w “Forum Penitencjarnym" (nr 10/04) mówi: “Dzisiaj najsłabszym elementem wymiaru sprawiedliwości jest prokuratura. Tutaj mamy daleko posunięty oportunizm, nie wszczyna się postępowań, wszczęte umarza, chociaż brak do tego podstaw. Zbyt często w sytuacjach nieuprawnionych do tego sięga się po argument znikomej społecznej szkodliwości czynu, np. wobec sprawcy, który wprowadził do internetu adres znanej osoby w ramach ofert erotycznych. Mamy też sytuacje, kiedy aresztowanie nie następuje, chociaż powinno, jak np. sprawcy wypadku, w którym zginęły trzy osoby. Stało się tak, aby mógł uciec, bo tak należy w tym przypadku powiedzieć. A z drugiej strony trudno mi zrozumieć, dlaczego aresztuje się kogoś i pół roku nie robi nic w jego sprawie. Sprawa aresztowania musi być intensywnie prowadzona, by akt oskarżenia szybko trafił do sądu".

Do tego można dodać znane wszystkim zawodowo stykającym się z wymiarem sprawiedliwości przypadki nieefektywnego nadzoru nad postępowaniem przygotowawczym, prowadzonym przez policję. Czasami wręcz toleruje się niewłaściwą pracę policji podczas śledztwa czy dochodzenia. Jakoś są z tym związane przypadki odmawiania ochrony ofiarom policyjnego bezprawia.

Zła prasa prokuratury odpowiada więc faktom. Prokuratura zbyt często nas zawodzi.

Nie z wyborów ani losowania

Przepisy prawa - przede wszystkim Konstytucja, ustawa o prokuraturze i kodeks postępowania karnego - stwarzają wystarczające warunki do praworządnej i efektywnej pracy prokuratura, wzbudzającej społeczne zaufanie. Co najwyżej kilka unormowań prawnych można uznać za dyskusyjne. Za marny stan rzeczy odpowiadają przede wszystkim sami prokuratorzy.

W świetle przepisów ustawy o prokuraturze kandydat na prokuratora musi spełniać wysokie wymagania etyczne (“nieskazitelny charakter") i fachowe. Takie same, jak kandydat na sędziego. Podobnie jak on, prokurator ma, biorąc pod uwagę polskie warunki, bardzo dobre wynagrodzenie pobierane do końca życia (przechodzi w stan spoczynku, a nie na emeryturę) i immunitet, a za delikty dyscyplinarne ponosi odpowiedzialność dyscyplinarną.

Dlaczego więc korpus prokuratorski (ponad 5 tys. osób) nie składa się tylko z wybitnych prawników o nieskazitelnym charakterze? Przecież nie wybiera się ich w wyborach powszechnych, nie pochodzą z losowania - a więc nie jest usprawiedliwieniem fakt, że w polskim społeczeństwie w ogóle nie ma nadmiaru ludzi zarazem uczciwych i wykształconych. Prokuratorów wyłania wieloetapowy system selekcji, przy zastosowaniu surowych kryteriów.

W praktyce zawodzi jednak właśnie ten system. Zdarza się przecież, że prokuratorem zostaje osoba niegodna tej funkcji czy też nie jest usuwana ta, która zawiodła. Dziwią niekiedy awanse prokuratorów (zasmucający poziom niektórych funkcjonariuszy prokuratur wysokich szczebli mogła dostrzec ostatnio cała Polska). Winić za to można zakorzeniony w naszym społeczeństwie nepotyzm, skłonność do protekcji i brak kompetencji osób kierujących jednostkami prokuratury. Każdy obeznany z praktyką w tej dziedzinie podałby kilka mało budujących przykładów...

Tak dochodzimy do problemu powoływania kierowników prokuratur rejonowych, okręgowych, apelacyjnych, Prokuratury Krajowej, nie wspominając o jednostkach prokuratury wojskowej i prokuraturze IPN. Szefowie prokuratur powinni wyróżniać się zaletami umysłu i charakteru; być dla podległych sobie prokuratorów pomocą i ochroną, także przed wpływami politycznymi. Takich szefów prokuratur mamy prawo oczekiwać. Tymczasem zdarza się, że ci zawodzą, a wręcz szkodzą dyspozycyjnością. O tym także wszyscy mogli się przekonać, choćby przy okazji sprawy Orlenu.

Oczywiście, przełożeni nie ponoszą całej winy. Prokurator jednak powołany jest do dzielności, a nawet męstwa - musi umieć się sprzeciwić. Tym bardziej, że ma ku temu instrumenty prawne, zawarte w ustawie o prokuraturze. Przykro powiedzieć, że dzisiaj, w wolnej przecież Polsce, takich bezkompromisowych i dzielnych prokuratorów brak. Choć okazji, by się pokazali, mamy sporo. To oni mogliby stać się wzorem dla innych. Czy skoro brakuje legend, wzory narzucą karierowicze, oportuniści i ludzie po prostu nieuczciwi?

Po pierwsze, nie ma woli

Taki niewesoły stan rzeczy jest udziałem prokuratury i nas wszystkich, bo prokuratura to instytucja ważna dla państwa i społeczeństwa. Czeka nas pilna naprawa wszystkiego, co szwankuje. Nie możemy czekać ani działać połowicznie. Jednak obserwacja polityków, którzy przecież w sprawie naprawy instytucji życia publicznego mają ostatnie słowo, nie dodaje otuchy.

W ogólnie fachowym rządzie premiera Marka Belki funkcję ministra sprawiedliwości i zarazem prokuratora generalnego pełni znany radca prawny, a więc osoba zawodowo jak najdalsza od spraw prokuratury. Wypada mu życzyć, żeby choć miał odpowiednich zastępców. W ministerstwie sprawiedliwości, ale i wśród prokuratorów, trudno zauważyć dyskusje programowe, projekty reform, niechby i merytoryczne spory. Kwestię naprawy prokuratury, także przez zmiany ustrojowe, podejmowano w czasach minister Hanny Suchockiej: były spory i, dyskusyjne niekiedy, propozycje. Jeszcze za czasów Grzegorza Kurczuka coś się planowało, ale lawina faktów zrobiła swoje.

Trudno mieć jednak wobec rządu Belki wielkie oczekiwania w tej mierze. Na kilka miesięcy przed wyborami będzie się zajmował multum innych, równie pilnych spraw. A opozycja, szykująca się do objęcia rządów w 2005 r.? Trudno tam wypatrzyć coś optymistycznego. Ba, niektórzy żywią wręcz obawy (są tacy, co boją się np. Zbigniewa Ziobry z PiS w roli ministra sprawiedliwości), nawet Jan Maria Rokita z PO, chyba kandydat na premiera, wypowiada się o prokuraturze w sposób, delikatnie mówiąc, mało pocieszający. Pomysł na specjalnego prokuratora dla sprawy Rywina to dowód, że Platforma sprawy prokuratury jeszcze nie przemyślała (to samo dotyczy PiS, nie mówiąc o LPR, PSL czy Samoobronie).

A może obóz popierający rząd - SLD, Socjaldemokracja i UP - szykuje coś dobrego i mądrego? Przecież w najgorszym dla nich przypadku po wyborach będą grać ważną rolę opozycji, też wpływającej na rządzących. Niestety i tam nie znajdujemy niczego obiecującego.

Mimo ubóstwa intelektualnego i złych doświadczeń, politycy muszą się roztropnie i uczciwie naprawą prokuratury zająć. Do tego trzeba ich zmusić i powinna to uczynić opinia publiczna, wspierająca fachowców, których, na szczęście, w Polsce nie brakuje.

Za dużo nut

Choć generalnie przepisy prawa dotyczące prokuratury są dobre, niektóre unormowania wymagają zmian, a przynajmniej głębokiego przemyślenia. Oto przykłady.

Co i rusz podnosi się potrzebę rozdzielenia funkcji prokuratora generalnego i ministra sprawiedliwości. Konsekwentnie opowiada się za tym np. tak wybitny karnista, jak prof. Stanisław Waltoś. Przemawia za tym szereg argumentów, podczas gdy uzasadnienie obecnego stanu można sprowadzić do poszanowania tradycji i kilku istotnych argumentów natury teoretyczno-ustrojowej. Są jednak i tacy, co prognozują, że zmiana niewiele da. Biorąc pod uwagę wszystkie za i przeciw wychodzi, że należy funkcje rozdzielić, ale skoro tak, trzeba tę, de facto niezbyt trudną prawnie operację, szybko przeprowadzić.

Kwestionuje się też rozbudowaną strukturę prokuratury, którą tworzą jednostki: rejonowe, okręgowe, apelacyjne, nadto Prokuratura Krajowa, a nad nimi znajduje się minister sprawiedliwości - prokurator generalny. Coś tego za dużo. Za dużo, bo brak ku temu uzasadnienia. Co gorsza, rozbudowana pionowo struktura prowadzi czasami do marnowania czasu, pracy i pieniędzy. Zbyt wielu prokuratorów zajmuje się kontrolowaniem pracy innych prokuratorów, zamiast do tej pracy po prostu się włączyć (mówiono o tym już za czasów Suchockiej na początku lat 90.).

Najwięcej argumentów przemawia za zniesieniem prokuratur apelacyjnych. Warto też się zastanowić nad likwidacją Prokuratury Krajowej (złośliwi mówią, że jest to spokojna przystań dla byłych szefów prokuratury, a też nagroda za zasługi dla kolejnych ministrów). Co do prokuratur rejonowych i okręgowych, można chyba ograniczyć się do rozważenia, czy nie warto zlikwidować niektórych jednostek okręgowych.

Prokurator Generalny powinien być powoływany na kadencję. Do rozważenia jest też kadencyjność szefów jednostek prokuratury. Zaskakujące zmiany kierowników źle bowiem służą jednostkom, a mogą też zmniejszać ich niezależność.

Zmiany w procedurze karnej konieczne nie są, ponieważ w 2003 r. przeprowadzono poważną nowelizację kodeksu postępowania karnego (zresztą sam kodeks jest nowy, uchwalono go w 1997 r.). Nowelizacja zmieniła zadania prokuratora: odciążono go od “własnoręcznego" prowadzenia postępowania przygotowawczego (spada ono w zasadniczym stopniu na policję), w jego gestii pozostał nadzór nad pracą policji i podejmowanie strategicznych decyzji w śledztwie (np. co do środków zapobiegawczych). Prokurator pozostaje też oskarżycielem publicznym przed sądem, ze wszystkimi wynikającymi z tego uprawnieniami, odnoszącymi się do wniosków dowodowych, środków odwoławczych czy udziału w rozprawie.

Zmiany w kodeksie postępowania karnego uwzględniają coraz większą rolę policji w ściganiu przestępstw, w tym w prowadzeniu postępowania przygotowawczego, co zresztą jest tendencją ogólnoeuropejską. Prokurator zaś, sprawując nadzór nad policją i zachowując rolę oskarżyciela publicznego przed sądem, zbliża się do roli sędziego śledczego. Wszystko to powinno zostać uwzględnione w pracach nad naprawą prokuratury.

Pożyteczne transfery

Relacje między prokuraturą a policją też pozostawiają nieco do życzenia. Choć więcej zależy tu od praktyki niż prawa, warto i w przepisach coś zmienić. Prokuratura powinna mieć wpływ na niektóre decyzje związane z organizacją pracy i kierowaniem policją, a także na pewne decyzje personalne, np. na to, kto w policji pracuje przy nadzorowanych przez nią śledztwach.

Niedomagania praktyki są zmorą polityki kadrowej i w prokuraturze. Skoro ustawa stawia wysokie wymagania, stwarzając warunki do zatrudniania najlepszych prawników, dlaczego tak bardzo ich tam brakuje? Dobrze by się stało, gdyby sama prokuratura proponowała pracę już praktykującym prawnikom (np. adwokatom) albo pracownikom naukowym (zgodnie z przepisami, dotyczyłoby to osób z habilitacją lub tytułem profesora). Nieliczne, lecz dobrze przemyślane transfery podniosłyby zarówno fachowy, jak i etyczny poziom korpusu prokuratorów. Dziwne, że szefowie prokuratury dotąd na to nie wpadli.

Niezbędne jest permanentne szkolenie funkcjonariuszy już pracujących. Jego forma ma drugorzędne znaczenie; ważne, aby prokurator nie odstawał wiedzą od innych aktorów postępowania karnego. Nie zapominajmy, że owe ponad 5 tys. prokuratorów w zupełności nam wystarcza. A skoro w najbliższym czasie nominacji będzie niewiele, tym bardziej każda kolejna powinna być trafiona.

Last but not least, myśląc o poziomie etycznym i fachowym prokuratorów nie można pomijać milczeniem kwestii ich odpowiedzialności dyscyplinarnej i immunitetu. Ani jedno, ani drugie nie jest wszak przywilejem, ale szczególnym zobowiązaniem.

Dr hab. ZBIGNIEW HOŁDA jest karnistą, wykładowcą w Uniwersytecie Jagiellońskim, adwokatem i członkiem zarządu Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka.