Lepsze wrogiem dobrego

ANDRZEJ BRZEZIECKI: - Część polityków traktuje obecną Konstytucję niczym świętość i przeciwstawia się zmianom w tym dokumencie, inni piszą nowe konstytucje, które mają uzdrowić życie publiczne w Polsce. Czy wiara w moc sprawczą ustawy zasadniczej nie jest przesadna?

PROF. PIOTR WINCZOREK: - Jako prawnik nie mogę powiedzieć, że Konstytucja nie jest ważna. Dla każdego państwa to istotny akt normatywny. Ustawa zasadnicza, która oddaje tradycję narodu, zarazem spełnia potrzebę epoki i jest odpowiednio skonstruowana, może zapewnić w miarę dobre funkcjonowanie państwa. Ale to tylko kawałek ustroju, reszta to praktyka prawna. Często jako wzór podaje się konstytucję amerykańską, która nie dość, że przetrwała 200 lat, to nawet z dodatkami jest zwartym aktem. Ale do tego dokumentu dochodzi orzecznictwo Sądu Najwyższego liczące setki tomów i to dopiero razem tworzy konstytucję.

Oczywiście nie można z konstytucji robić bóstwa, ale nie wypada nią także pomiatać i zmieniać co chwila. Dobrą rzeczą jest - o czym mówi Jürgen Habermas - patriotyzm konstytucyjny: poszanowanie i gromadzenie się wokół niej w sensie nie bałwochwalczym, ale przez respekt dla jej postanowień. Konstytucja jest fundamentem państwowości.

- Cztery przodujące w sondażach wyborczych partie - w tym dwie, które prawdopodobnie stworzą rząd - mają nowe pomysły na ten fundament.

- Konstytucji nie powinno się pisać na fali akcji wyborczej, ale po zastanowieniu i konsultacjach ze specjalistami. Na prawie trzeba się znać, jeśli chce się je zmieniać. Inaczej można narobić sporo bałaganu.

• Nie każde jajo świeże

- Czy projekt np. Prawa i Sprawiedliwości ma szanse na wprowadzenie w życie?

- Nawet jeśli PiS osiągnie świetny wynik, to nie aż tak dobry, aby samodzielnie mogło zmienić Konstytucję. Do tego potrzebne jest 2/3 głosów w Sejmie i bezwzględna większość w Senacie. Każdy inny wynik oznacza, że PiS musi szukać sojuszników, a przecież inne partie mają własne pomysły na zmiany ustrojowe. Zatem z pomysłów PiS może niewiele zostać. Tak to już jest: żeby zmienić konstytucję trzeba działać zgodnie z obowiązującymi przepisami. Chyba, że chce się robić rewolucję. Wtedy nie ma o czym mówić. Na początku lat dziewięćdziesiątych pomagałem Mongołom pisać ich Konstytucję. Było to zaraz po puczu Janajewa w Moskwie. Oni tak się wtedy wystraszyli, że zapisali w Konstytucji, iż zamachy stanów są niedozwolone. W końcu dali się przekonać, że choćby tysiąc razy zapisało się podobne zdanie, to jak ktoś będzie miał ochotę i siłę, niezbyt się tym przejmie, tylko zrobi przewrót. Oczywiście nikogo w Polsce nie podejrzewam o taki zamiar!

Tak więc od pomysłu do realizacji droga daleka. Ale dobrze, że PiS napisało swój projekt, że Samoobrona napisała własny, że Platforma Obywatelska ma pomysły. Jest o czym dyskutować.

- Pomysły PO, zawarte w haśle "4 razy tak", są względnie ograniczone: zniesienie Senatu, zmniejszenie liczby posłów, wybory większościowe w jednomandatowych okręgach i zniesienie immunitetu parlamentarzystów.

- Kwestią dyskusyjną jest zniesienie Senatu. Są argumenty za i przeciw. Zmniejszenie liczby posłów byłoby może korzystne, gdyby zapewniło usprawnienie pracy Sejmu. Ale czy tak się stanie? Ograniczenie kosztów działania władzy ustawodawczej jest ważne, ale drugorzędne. Dobrze działające państwo musi kosztować. Nadzieja zaś, że wprowadzenie okręgów jednomandatowych w wyborach do Sejmu i systemu większościowego doprowadzi do odpartyjnienia parlamentu jest złudna. W krajach, w których rozwiązanie takie istnieje od zawsze (USA, Wielka Brytania), izby są bez wątpliwości tworami partyjno-politycznymi.

PO zaproponowała zmianę Konstytucji w drodze referendum i zbierała podpisy pod wnioskiem w tej sprawie. Tymczasem zmian takich dokonać może tylko parlament. Ale wyobraźmy sobie, że Sejm uchwala referendum, a obywatele mówią “4 razy tak": czy to oznacza zmianę Konstytucji? Nie, bo to nie jest ten tryb. Zatem wyrażenie woli przez obywateli ma wywrzeć wpływ na Sejm i Senat. Ale w Polsce od czasu Konstytucji 3 maja mamy do czynienia z mandatem niezwiązanym instrukcjami. Parlamentarzyści mogą więc powiedzieć obywatelom: odmawiamy zmiany Konstytucji. Dochodzi do konfliktu między narodem a parlamentem. Po co? Konstytucjonaliści ostrzegali, że to niedobry sposób na forsowanie zmian w ustawie zasadniczej, ale działacze PO obstają przy swoim. I co można im zrobić? To oni będą mieli władzę, a nie prawnicy. Gdyby istniało takie rozwiązanie jak we Francji, że organ powołany do badania konstytucyjności prawa rozstrzyga, czy pytania w referendum są zgodne z Konstytucją, nie byłoby nad czym dyskutować. Niestety w Polsce silna jest pokusa demokracji plebiscytarnej, aby oprzeć się na “woli narodu" bez względu na to, czy mieści się ona w granicach prawa, czy nie. Ale to nie zawsze dobrze się kończyło. Bo odpowiednio tą wolą sterując można narodowi wcisnąć każde jajo. Potrzebny jest jakiś autorytet prawny mówiący, że nie każde jajo jest świeże.

- Czy to nie dziwne, że politycy-prawnicy zapominają czasem o swoim wykształceniu?

- Dziwne, a wydawało się, że to są dobrzy prawnicy. Widocznie są dwie logiki: prawnicza i polityczna, i nie zawsze są one zgodne.

- Bracia Kaczyńscy idą w planach na rewolucję ustrojową jeszcze dalej.

- Projekt PiS nie jest oparty na idei częściowego remontu, ale na zasadzie: burzymy dom i budujemy od nowa. PiS nie ukrywa tego zamiaru, mówi o zniesieniu Trzeciej RP i budowie Czwartej.

- Jak ten dom ma wyglądać?

- To idea państwa nie tyle obywatelskiego, ile narodowego. Bardziej bym się spodziewał podobnych propozycji po LPR. Druga sprawa to bardzo syntetyczne potraktowanie wolności i praw obywatelskich oraz pominięcie niektórych zasadniczych ich gwarancji, np. zasady niedyskryminacji, zniesienie Rzecznika Praw Obywatelskich, i wprowadzenie zamiast niego Urzędu Pomocy Ofiarom Bezprawia, jakby obywateli należało chronić dopiero, kiedy do bezprawia dojdzie, albo zniesienie gwarancji nienaruszalności niektórych praw obywatelskich podczas stanów nadzwyczajnych. Obecna Konstytucja dopuszcza stany nadzwyczajne, ale mówi, jakie wolności i prawa podlegają, a jakie nie podlegają ograniczeniu. Trzecia rzecz to wzmocnienie władzy prezydenta, ale dość niekonsekwentne, bo narażające go na kolizje z rządem. Oto bowiem prezydent ma określać strategiczne kierunki polityki państwa, a jednocześnie zadaniem rady ministrów jest prowadzenie polityki wewnętrznej i zagranicznej Rzeczypospolitej. Inny przykład: do prezydenta należy dbanie o kwalifikacje zawodowe i etyczne m.in. urzędników służby cywilnej zatrudnionych w administracji rządowej. Czy rada ministrów ma coś w tej sprawie do robienia? Czasem trudno powiedzieć, kto ma rządzić: prezydent czy rada ministrów.

W pomyśle PiS widać też zachwianie katalogu źródeł prawa. Nie chce on doprowadzać do konfliktu z Unią Europejską, ale też nie chce, aby prawo europejskie “szarogęsiło" się w Polsce. Tyle że w efekcie nie wiadomo, czy prawo unijne może w Polsce obowiązywać mocą własną, czy gdy zgodzą się na to władze krajowe. A gdyby się nie chciały zgodzić, to powstanie pytanie, czy Polska mogłaby należeć do UE?

• Poduszki, nie ciężarówki

- Gdy uchwalono obecną Konstytucję, spotkała się ona z falą krytyki - podporządkowanej zresztą kampanii wyborczej w 1997 r. Pojawiły się głosy, żądające szybkiej zmiany Konstytucji. Z ówczesnych postulatów niewiele zostało.

- Bo zarzuty były dziwaczne. Że stracimy suwerenność, że dzieci będą zabierane rodzicom, że będzie wynaradawianie i przymusowe ateizowanie. Ciekawa jest historia zarzutu o utratę suwerenności, którą miał spowodować przepis o zgodzie na przekazanie niektórych uprawnień organom instytucji międzynarodowych. Dwa miesiące temu Trybunał Konstytucyjny odrzucił wniosek grupy prawicowych posłów skarżących traktat akcesyjny do UE jako niezgodny z Konstytucją. Otóż zdaniem tych posłów - należących do środowisk, które wcześniej twierdziły, że Konstytucja zagraża naszej niepodległości - to traktat z Aten miałby zagrażać naszej niepodległości, a Konstytucja ją teraz umacniać.

- Trybunał odrzucając ten wniosek przyznał, że istnieją pola konfliktu między prawem naszym a unijnym - choćby przepis w Konstytucji, że "Ekstradycja obywatela polskiego jest zakazana".

- To przykład wyjątkowy. Niektórzy nawet twierdzą, że nie było groźby kolizji. Trybunał dał czas na dostosowanie polskiego prawa do europejskiego w tym punkcie. Prawo europejskie tylko w niektórych sprawach ma pierwszeństwo w stosunku do prawa narodowego. Prawo narodowe natomiast musi być życzliwie wobec europejskiego stosowane. Niejeden kraj miał do czynienia z kolizją praw - poradzono sobie dzięki ucieraniu racji, szukaniu złotego środka. Prawo europejskie w dużej mierze jest miękkie - tzw. soft law. Nie ma tam wielu nakazów lub zakazów pod groźbą sankcji. To są dyrektywy, wskazówki uzasadniające jakieś rozwiązanie, nakreślające granice prawne. I kraje członkowskie szukają rozwiązań w tych granicach. Kolizja prawa europejskiego z krajowym nie jest zderzeniem dwóch ciężarówek, raczej dwóch poduszek.

- Ale dalsza integracja wymusi zmiany w Konstytucji.

- Tak być może przy wchodzeniu do strefy euro, bo jeśli mamy Europejski Bank Centralny, a banki krajowe są jego organami wykonawczymi, to nie mogą realizować polityki pieniężnej - o czym mówi polska Konstytucja. Cóż, trzeba będzie ten przepis uchylić.

• Remontować, nie burzyć

- Sądząc z deklaracji najbardziej rewolucyjne projekty Konstytucji powinny zgłosić Samoobrona i LPR.

- Tymczasem partia Leppera jest skromna i ustroju nie chce burzyć, ale wypisuje w projekcie np., że obowiązkiem państwa jest zapewnienie pełnego, produktywnego zatrudnienia. Są to obietnice bez pokrycia. Przecież to się nigdzie w świecie nie udało! Każdy rząd mając na karku taki przepis, upadnie. Chyba że założy obozy pracy... Ale gdy idzie o retorykę, to obie partie zapowiadają rozprawienie się z Polską zbudowaną po Okrągłym Stole.

- Ale III RP i fundująca ją Konstytucja nie są doskonałe. Konstytucji zarzuca się, że jest przegadana i niespójna.

- Bo współczesne społeczeństwa są pluralistyczne. Całkowicie spójna konstytucja wynikałaby z narzucenia wszystkim obywatelom jednej opcji ideowej. Gdy Konstytucja była pisana, starano się nadać jej jurydyczny charakter tak, aby wszystkie przepisy coś prawnie znaczyły. Niestety przegadania uniknąć się nie dało i wyszedł twór trochę zszyty z różnych kawałków. Są przepisy niepotrzebnie powtarzające pewne regulacje. Np. art. 32 mówi, że wszyscy są równi wobec prawa i “nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny". Podczas, gdy następny przepis powiada, że kobieta i mężczyzna “mają równe prawa w życiu rodzinnym, politycznym, społecznym i gospodarczym". Art. 32 wystarcza, bo jeśli nikt, to znaczy, że kobiety też, ale organizacje feministyczne domagały się dodatkowych dla nich gwarancji. Bywa też, że ustawodawca w socjalnym odruchu wystrzelił z armaty, by zaraz potem ją zatkać. I tak pierwsze zdanie art. 66 mówi, że “każdy ma prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy" - brzmi to ładnie, ale drugie zdanie informuje już, że “sposób realizacji tego prawa oraz obowiązki pracodawcy określa ustawa". A w ustawie można zapisać: “nie wbijaj sobie gwoździa w rękę" i tyle z bezpieczeństwa pracy. Już o przepisie o darmowym szkolnictwie wyższym nie ma co mówić. Wszystko to są obietnice, ale gdy dochodzi do rozstrzygnięć na poziomie ustawowym, to trzeba się po cichu wycofywać. Po co zatem tyle obiecywać?

- Czy w pracach nad nową Konstytucją nie należy szukać usprawnień funkcjonowania państwa?

- Niedociągnięcia Konstytucji wyszły np. ostatnio, gdy premier nie chciał już rządzić, a Sejm jakoś nie mógł się rozwiązać. Można by zapewne poszerzyć uprawnienia prezydenta do położenia kresu nieudolnemu Sejmowi, bo teraz może go rozwiązać tylko wtedy, gdy posłowie nie uchwalą budżetu lub nie powołają rządu. Inną pożyteczną poprawką byłoby wprowadzenie ustaw organicznych - aktów wyższego rzędu niż zwykła ustawa, ale niższego niż Konstytucja. Takie ustawy uchwala się kwalifikowaną lub przynajmniej bezwzględną większością głosów i przez to obejmuje je lepsza ochrona przed psuciem prawa. Ustawami organicznymi mogłyby być np. kodeksy. Teraz właśnie politycy chcący pokazać, jak dbają o bezpieczeństwo obywateli i moralność, psują kodeks karny. Można by tak chronić ustawy o NIK, Trybunale Konstytucyjnym, RPO czy ordynacje wyborcze. Zbliżają się wybory i znów niektóre partie wyliczyły, że bardziej im się opłaca metoda Sainte-Lague’a niż system d’Hondta. Dobrze, że w Sejmie udało się zastopować te inicjatywy.

Przydałby się też przepis o możliwości powiązania przez rząd głosowania nad projektem ustawy z wotum zaufania. Oznaczałby on, że posłowie mają wybór: albo przyjmą rządowy projekt ustawy bez zmian, albo rząd ustąpi, a wtedy biorą na siebie odpowiedzialność za kryzys gabinetowy. Daję głowę, że posłowie ostrożniej zabieraliby się wtedy za majsterkowanie przy ustawach.

- Zwolennicy obecnej Konstytucji przestrzegają, że próby nawet drobnych poprawek zakończą się radosną twórczością i zamiast ulepszonej ustawy zasadniczej wyjdzie potworek prawny.

- Jest takie ryzyko. Ale trwanie na pozycjach niezłomnych też nie ma sensu. Za dwa lata Konstytucja skończy dziesięć lat. Będzie to okazja, by się spokojnie zastanowić nad zmianami. Nawet autorzy Konstytucji 3 maja przewidzieli tryb zmian po 25 latach. Wiele okoliczności uprawnia do stwierdzenia, że przydałyby się zmiany w Konstytucji, ale nie zmiana Konstytucji. Jest jeszcze jedna rzecz: ideowa. Otóż konstytucje na ogół się pisze, gdy państwo powstaje albo się przekształca. Konstytucja jest aktem założycielskim państwa. A ja spośród wydarzeń po roku 1989 r. nie widzę takiego, które by nas zmuszało do zakładania nowego państwa.

Piotr Winczorek jest profesorem Uniwersytetu Warszawskiego, znawcą tematyki konstytucyjnej. Autor podręczników prawa, wydał m.in.: “Prawo konstytucyjne Rzeczypospolitej Polskiej" i “Teoria i praktyka wykładni prawa".