Baldrick, niezbyt rozgarnięty sługa na dworze księcia Jerzego Hanowerskiego, stanął przed zadaniem stworzenia słownikowej definicji psa. „Nie kot” – powiedział po dłuższym namyśle.
Tę scenę z komediowego serialu „Czarna żmija” przywołał w 2020 r. felietonista tygodnika „Economist”, piszący pod pseudonimem Charlemagne (Karol Wielki). Jego zdaniem właśnie w ten sposób Europę definiują jej liderzy: z przekonaniem deklarują, że Europa nie jest Rosją, Chinami ani nawet USA. Od każdego z tych państw różni się jakościowo, czy to w zakresie swobód i demokracji, czy to troski socjalnej. Natomiast problem pojawia się, gdy przychodzi stworzyć definicję pozytywną: czym jest Europa?
Niedawno, we wrześniu, ten sam „Economist” ogłosił na okładce: Unia Europejska musi stać się większa. Dał tym wyraz nastrojom panującym od niedawna wśród liderów Unii. Jej dalsze rozszerzenie, od 2011 r. (tj. od przyjęcia Chorwacji) traktowane jako temat niechciany, jest dziś przedstawiane jako strategiczna konieczność. W „Deklaracji z Grenady”, wieńczącej październikowy szczyt Rady Europejskiej, czytamy: „Rozszerzenie jest geostrategiczną inwestycją w pokój, bezpieczeństwo, stabilność i dobrobyt”.
Przyjęcie nowych członków ma dać Unii dodatkową siłę i skalę, które pozwolą jej zająć należne miejsce w tworzącym się świecie wielobiegunowym. Unia, dotąd postrzegana jako projekt głównie polityczny i społeczno-ekonomiczny, ma stać się także geopolitycznym graczem. Ma być zdolna do tego, by rywalizować z innymi potęgami i kształtować ład światowy zgodnie ze swoim modelem funkcjonowania: szerząc demokrację, troszcząc się o praworządność i prawa mniejszości, ograniczając korupcję i nadużycia władzy.
Rozszerzenie, o którym obecnie się mówi, byłoby krokiem podobnym do tego z lat 2004-07, gdy Unia przyjęła dwanaście krajów, w tym dziesięć z byłego bloku sowieckiego. Teraz w grze jest dziewięć: Albania, Bośnia i Hercegowina, Czarnogóra, Gruzja, Kosowo, Serbia, Macedonia Północna, Mołdawia i Ukraina. Łącznie 70 mln ludzi. Przewodniczący Rady Europejskiej Charles Michele uważa, że przyjęcie ich będzie możliwe już w 2030 r.
Rewolucja w podejściu do dalszego rozszerzenia dokonała się w Unii po rosyjskiej inwazji na Ukrainę. Kijów złożył wniosek o członkostwo cztery dni po tym, jak Moskwa odpaliła rakiety. W ślad za Ukrainą poszły wkrótce Gruzja i Mołdawia. W czerwcu 2022 r. Ukraina i Mołdawia otrzymały status kandydata na członka Unii. W przypadku Gruzji wstrzymano się z decyzją, wskazując na problemy z przejrzystością tamtejszej polityki.
Decyzje te wywołały w bałkańskich stolicach niezadowolenie, nawet oburzenie. Nie chodziło tu o niechęć wobec państw posowieckich, lecz fakt, iż Mołdawia i Ukraina przeskoczyły dwa stopnie naraz. Chwilę wcześniej nie były nawet objęte polityką rozszerzenia Unii, lecz polityką sąsiedztwa, z którą nie wiązała się perspektywa członkostwa. Tymczasem w Albanii, Czarnogórze czy Macedonii Północnej pamięta się, jak wiele wysiłków włożono tam, by otrzymać status kandydata. Ostatnie z tych państw musiało nawet zgodzić się na zmianę nazwy, by zakończyć trwający prawie trzy dekady spór z Grecją.
Pojawiła się też obawa, że Kijów i Kiszyniów nie tylko dogoniły kraje bałkańskie, lecz za chwilę – korzystając z politycznej przychylności – mogą je przegonić. Przy czym dla Unii utrzymanie jej wiarygodności i wpływów na Bałkanach jest równie istotne. Dlatego nowa dynamika w kwestii rozszerzenia musi dotyczyć także tego regionu.
Pilnują tego zresztą takie kraje jak Chorwacja, Austria, Rumunia, a nawet Węgry (w tym wypadku wynika to z relacji premiera Orbána z tymi bałkańskimi liderami, którzy balansują między Zachodem a Rosją i Chinami). W efekcie, dzięki przyśpieszonemu trybowi, w grudniu 2022 r. status kandydata otrzymała też Bośnia i Hercegowina.
Unijni dyplomaci, z którymi rozmawiałem, przyznają, że po tym, jak Ukraina złożyła wniosek o członkostwo, wśród unijnych liderów i urzędników zapanowała konsternacja. Nikt nie wiedział, jak się w tej sytuacji odnaleźć. Jeszcze przed chwilą jakiekolwiek rozszerzenie Wspólnoty zdawało się sprawą odległą, a już o Ukrainie nikt nie myślał w tym kontekście. Ale nastrój chwili nie pozwalał na odrzucenie lub zepchnięcie do „zamrażarki” jej wniosku.
Polacy podjęli inicjatywę natychmiast. Jednak argumenty naszej dyplomacji i prezydenta Andrzeja Dudy przekonywały głównie liderów państw Europy Środkowej. Z perspektywy czasu widać, że kluczowe znaczenie dla stworzenia nowej dynamiki miała postawa dwojga liderów: najpierw przewodniczącej Komisji Europejskiej Ursuli von der Leyen, a następnie prezydenta Francji Emmanuela Macrona.
Przewodnicząca von der Leyen jako pierwsza spośród zachodnich przywódców dostrzegła w tym strategiczną szansę dla Unii. Zaczęła rozmowy z przywódcami Francji, Holandii i Danii – państw tradycyjnie sceptycznych wobec przyjmowania nowych członków. Jej gotowość do zdecydowanych działań, która zwykle jest przyczyną napięć w Unii, tym razem odniosła dobry skutek.
Natomiast Macron włączył się do gry wiosną 2023 r., dokonując zwrotu we francuskiej polityce wobec Europy Środkowo-Wschodniej i Bałkanów. Dotąd cechowała się ona dużym dystansem, a Paryż odsuwał dyskusję o rozszerzeniu, argumentując, że Unia nie jest na to gotowa. Sygnałem tego zwrotu było przemówienie Macrona w Bratysławie w maju 2023 r.: stwierdził tam, że Europa Zachodnia niewystarczająco wsłuchiwała się w środkowo- i wschodnioeuropejskie apele „o uznanie historii i bolesnych wspomnień”.
Macron nawiązał też do słynnych słów prezydenta Jacques’a Chiraca, który w 2004 r. skarcił nowych członków Unii za wsparcie inwazji USA na Irak. „Niektórzy mówili, że przegapiliście okazję, by milczeć. Ja mówię, że czasami to my przegapiliśmy okazję, by was słuchać. Ten czas już minął” – powiedział teraz Macron. Wiele wskazuje, że zaczął on postrzegać rozszerzenie Unii jako krok ku realizacji swojej wizji autonomii strategicznej Europy – wzrostu jej geopolitycznego znaczenia i większej niezależności od USA.
Następnym krokiem po nadaniu statusu kandydata jest zgoda na otwarcie negocjacji akcesyjnych, której udziela Rada Europejska. Przywódcy państw członkowskich muszą być tu jednomyślni. Kolejny etap to określenie ram negocjacji. Jeszcze kolejny: ich realny start. Negocjacje to proces mozolny i złożony, mogą trwać latami lub zatrzymać się na długi czas.
Na początku listopada Komisja Europejska zarekomendowała nadanie statusu kandydata Gruzji, otwarcie negocjacji z Ukrainą i Mołdawią oraz przyjęcie pewnych działań wobec państw bałkańskich. Decyzje w tych kwestiach mają zapaść na szczycie Rady Europejskiej 14 i 15 grudnia 2023 r. Rekomendacje Komisji odebrano jako pozytywny sygnał. Tymczasem nie jest on tak jednoznaczny, jak powszechnie się wydaje.
Zdaniem Komisji, choć Kijów zrealizował tylko cztery z siedmiu „kroków” (Unia unika słowa „warunki), które określono latem 2022 r., to zasłużył na otwarcie rozmów akcesyjnych. Niemniej Komisja podkreśla już teraz, że określenie ram negocjacyjnych będzie możliwe dopiero po zwiększeniu przez Ukrainę wysiłków na rzecz walki z korupcją, dostosowaniu regulacji o lobbingu do unijnych standardów (ma to ograniczyć wpływy oligarchów) i po wprowadzeniu rekomendacji Komisji Weneckiej do ustawy o mniejszościach narodowych.
Mniej zastrzeżeń dotyczyło Mołdawii. Wskazano, że musi wzmocnić wysiłki na rzecz reformy wymiaru sprawiedliwości, walki z korupcją i deoligarchizacji – przy czym nikt nie ma wątpliwości, że punkty te są w agendzie tamtejszych władz. Na tym etapie Komisja nie odnosi się za to do największego wyzwania dla członkostwa Mołdawii, którym jest istnienie Naddniestrza (parapaństwa, de iure części Mołdawii) i obecność tam rosyjskiej armii.
Gdy idzie o Gruzję, Komisja miała zastrzeżenia wobec woli jej władz, by zwalczać zewnętrzną (tj. rosyjską) dezinformację i ingerencję, a także zaznaczyła, że polityka zagraniczna Tbilisi musi być bardziej zgodna z polityką Unii. Podkreślono też, że dotąd Gruzja zrealizowała jedynie trzy z dziewięciu wskazanych wcześniej „kroków”. Można się spodziewać, że w grudniu Gruzja otrzyma status kandydata, ale że będzie to bardziej sygnał wysłany w stronę tamtejszego społeczeństwa, a nie władz.
W przypadku państw bałkańskich sprawa jest bardziej złożona. Przy czym warto pamiętać, że większość z nich jest o krok dalej – negocjacje akcesyjne zostały otwarte już jakiś czas temu. Jednak postępy w kluczowych sferach idą dość powoli.
I tak, Czarnogóra jest w stanie ciągłej politycznej zawieruchy. Bośnia i Hercegowina jest szarpana wewnętrznymi podziałami. Europejski kierunek Serbii ma wymiar bardziej formalny niż realny, a poza tym w ostatnim czasie zaognił się spór z Kosowem. To ostatnie, poza problemami wewnętrznymi i konfliktem z serbską sąsiadką, będzie musiało zmierzyć się z faktem, że wciąż nie jest uznawane przez niektóre państwa Unii (np. Hiszpanię i Rumunię).
Teoretycznie największe postępy robią Albania i Macedonia Północna. Od Tirany oczekuje się jednak przyśpieszenia reform, Skopje zaś jest blokowane przez spór historyczno-tożsamościowy z Bułgarią. Aby go zażegnać, konieczna jest zmiana konstytucji – Bruksela i Sofia chcą, by wśród wymienionych w niej mniejszości narodowych znaleźli się Bułgarzy. Rządząca w Skopje koalicja nie ma jednak wymaganej do tego większości, a prawicowa opozycja nie chce słyszeć o żadnych ustępstwach dotykających sfery tożsamości narodowej.
Listopadowe rekomendacje Komisji Europejskiej nie wzbudziły więc entuzjazmu na Bałkanach. Jednocześnie wielu przyznaje, że w tym wypadku nie było czego ogłaszać.
W „Deklaracji z Grenady” znajdziemy stwierdzenie, że przygotowując się do przyjęcia nowych członków, Unia „musi przeprowadzić niezbędne prace i reformy wewnętrzne”. Dyskusja na temat zmian w funkcjonowaniu Wspólnoty rozpala emocje także polskich polityków. Z perspektywy państw kandydujących pojawia się za to pytanie: czy reformy nie zablokują rozszerzenia? Lub wręcz: czy dyskusja o reformach nie ma pełnić funkcji hamulca?
Trudno się nie zgodzić, że jeśli Unia ma stać się jednocześnie większa i bardziej sprawcza, musi przebudować swoje instytucje i zmienić sposób podejmowania decyzji. Jeśli Europa ma być naprawdę psem, a nie tylko „nie-kotem”, musi mieć możliwość działania. Już teraz widać, jak trudno dojść do porozumienia w gronie dwudziestu siedmiu państw. Co dopiero, gdy będzie ich trzydzieści sześć [o tej dyskusji pisał Dariusz Rosiak, „TP” nr 46/2023 – red.].
Zagrożeń jest więcej. Można postawić pytanie, na ile zwrot w polityce Macrona wobec Europy Wschodniej i Bałkanów to faktyczna zmiana strategii, a na ile deklaracja, która nie przetrwa kolejnego cyklu wyborczego? Podobne pytania można stawiać wielu innym krajom zachodnim.
Niepokój budzi też nasz region. Czy prorosyjskie rządy Węgier i od niedawna także Słowacji nie zablokują przyjęcia Ukrainy? Jak pogodzić interes rolników z Polski czy Bułgarii ze strategią rozszerzenia Unii? Czy nie stanie się ona kartą przetargową w innych trudnych sprawach, jak polityka migracyjna czy ekologia?
Unijni dyplomaci i pracownicy Komisji Europejskiej, z którymi rozmawiałem, w prywatnych rozmowach podzielają te obawy. Jednocześnie podkreślają skalę zmiany, która dokonała się w myśleniu o Europie.
Obecna powszechna zgoda na przyjęcie nowych członków ma podłoże w myśleniu strategicznym. Jest reakcją na rosyjską agresję, chińską ekspansywność, turecką asertywność i polityczną niestabilność w USA. Jakby liderzy Unii przypomnieli sobie, że w przeszłości Wspólnota zawsze rozwijała się i umacniała w procesie rozszerzenia, który generował konieczność zmian wewnętrznych. Jednocześnie największą moc sprawczą dawała jej siła przyciągania: wizja, że kiedyś możesz stać się jej członkiem (tak było przecież także w przypadku Polski i reform, których musiała dokonać, by w 2004 r. wejść do Wspólnoty).
Mentalna zmiana jest w Brukseli odczuwalna na wielu poziomach. Nie oznacza to jednak, że panuje tam optymizm. Przeciwnie: wszyscy są świadomi, w jak fatalnej sytuacji jest Ukraina. W jej przypadku rozszerzenie jest więc rozumiane jako próba wyjścia naprzeciw jej dramatowi. Zarówno temu, który już się wydarzył, jak i temu, który jeszcze się wydarzy.
Jednocześnie chyba wszyscy w Unii są świadomi, że wizja wielkiego rozszerzenia w roku 2030 jest mało realna. Choć dziś mówi się o przyjęciu wszystkich dziewięciu państw, czas zapewne to zweryfikuje. Wejście do Unii dwumilionowej Macedonii to przecież nic w porównaniu z integracją Ukrainy. Może się więc okazać, że dla zachowania dynamiki i wiarygodności Unia przyjmie na razie tylko mniejszych kandydatów.
Ważne, by cały ten proces przebiegał w sposób przejrzysty i zrozumiały. Unia rozbudziła wielkie oczekiwania w dziewięciu społeczeństwach. Nagły odwrót spowodowałby kryzys jej wiarygodności i co za tym idzie, ograniczenie możliwości jej oddziaływania.
Na licznych konferencjach i spotkaniach eksperckich Ukraińcy i Mołdawianie, pełni entuzjazmu, spotykają teraz swych kolegów z państw bałkańskich – nieco zmęczonych, lekko cynicznych, patrzących na cały ten szum z dystansem. Ich postawa mówi: spokojnie, my już w tym miejscu byliśmy.
W Unii naprawdę zaszła rewolucja w myśleniu o strategii, w tym o jej rozszerzaniu. Ale to nadal ta sama Unia, która potrzebuje czasu, ton papieru, lat rozmów i jednocześnie wymaga od kandydatów realnych zmian. Koledzy z Bałkanów mogliby powiedzieć: nieważne, czy to pies, czy nie-kot… Bo koń jaki jest, każdy widzi. A mimo to wszyscy chcą go mieć.
Wykupienie dostępu pozwoli Ci czytać artykuły wysokiej jakości i wspierać niezależne dziennikarstwo w wymagających dla wydawców czasach. Rośnij z nami! Pełna oferta →
Masz konto? Zaloguj się
365 zł 95 zł taniej (od oferty "10/10" na rok)
