Intencje brzmiały mocno: „W tych trudnych czasach opowiadamy się za Unią Europejską, która jest zdolnym, skutecznym i zdecydowanym podmiotem, chroniącym wolność, bezpieczeństwo i dobrobyt swoich obywateli. Unia zawsze potrafiła iść naprzód w trudnych chwilach. Teraz, po raz kolejny, nadszedł czas na działanie”.
Tak kończył się list otwarty, w którym siedmiu ministrów spraw zagranicznych wzywało do odejścia w Unii od zasady jednomyślności przy podejmowaniu decyzji o polityce zagranicznej i bezpieczeństwa. Byli to szefowie dyplomacji Niemiec, Belgii, Luksemburga, Holandii, Rumunii, Słowenii i Hiszpanii. Stanowisko to poparli przewodnicząca Komisji Europejskiej Ursula von der Leyen i Josep Borell, szef unijnej dyplomacji.
Wobec zagrożenia ze strony Rosji, rosnących ambicji Chin i groźby, że w USA zwycięży izolacjonizm, w Europie narasta przekonanie, iż Unia powinna stać się graczem strategicznym, bardziej efektywnym i zdecydowanym. W tej sytuacji fakt, że jedno państwo może obecnie blokować podejmowanie kluczowych decyzji – jak Węgry, które ostatnio co i rusz podkładały nogę w kwestii pomocy dla Ukrainy – budzi coraz większą irytację.
Sytuacja międzynarodowa popycha Unię do rezygnacji z jednomyślności w kwestiach polityki zagranicznej na rzecz większości kwalifikowanej (czym ona jest – o tym za chwilę). Jednak nie brakuje opinii, że wprowadzenie takiej większości byłoby krokiem w stronę rozpadu Unii.
Dylemat ten można przeanalizować na dwóch płaszczyznach (obie są zresztą powiązane). Pierwsza dotyczy wpływu takiej ewentualnej zmiany na znaczenie Polski w Unii i możliwości zabezpieczenia naszych interesów. Druga – spójności Unii i jej siły oddziaływania w świecie.
Dyskusja o zniesieniu (lub choćby ograniczeniu) zasady jednomyślności przy podejmowaniu decyzji dotyczy dwóch unijnych organów. Pierwszy to Rada Europejska, którą tworzą przywódcy państw (zwykle premierzy, czasem prezydenci). Ona odpowiada za najważniejsze decyzje i określa kierunek, w którym podąża Wspólnota. Drugi to Rada Unii Europejskiej, organ gromadzący ministrów. Zależnie od tematu spotykają się oni w różnych konstelacjach i gdy kwestia dotyczy spraw zagranicznych, do Brukseli zjeżdżają szefowie dyplomacji. To Rada Unii wspólnie z Parlamentem Europejskim tworzą unijne prawo.
Dziś obie te rady muszą być jednomyślne, gdy decyzje dotyczą najbardziej wrażliwych sfer: polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, obronności, przyjęcia nowych członków, podatków, ochrony społecznej i współpracy policyjnej. Pozostałe kwestie są poddawane głosowaniu, a do podjęcia decyzji wymagana jest właśnie większość kwalifikowana.
Mierzy się ją podwójnie: liczymy liczbę państw i ich ludność. I tak: jeśli Rada UE głosuje nad wnioskiem Komisji lub Wysokiego Przedstawiciela ds. Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa, musi ją poprzeć co najmniej 55 proc. państw członkowskich (dziś to 15 krajów), które reprezentują nie mniej niż 65 proc. ludności Unii. Jeśli wniosek wypłynął od któregoś z członków, odsetek państw musi być większy (72 proc., czyli 20 państw), a odsetek ludności pozostaje niezmienny. Jednak do zablokowania każdej decyzji wystarczy tzw. mniejszość blokująca: co najmniej cztery państwa, które reprezentują 35 proc. ludności.
Pomysł odejścia od jednomyślności budzi obawy przed dyktatem największych. Polska jest wprawdzie piątym co do wielkości państwem Unii, jednak w dyskusji tej stawiamy się często w roli adwokata krajów małych, podnosząc, że zostaną one pozbawione wpływu na politykę zagraniczną. Wynikało to dotąd nie tyle z naszego altruizmu, ile z budowanego przez lata przekonania, że pozostali najwięksi gracze nie podzielają naszego spojrzenia na fundamentalne zagrożenie dla bezpieczeństwa Europy, czyli na Rosję.
Nawet obecna zmiana w polityce Niemiec i Francji wobec Putina budzi nieufność. Nie wiadomo, jak trwała jest niemiecka Zeitenwende (zwrot w polityce wobec Rosji, ogłoszony przez kanclerza Olafa Scholza kilka dni po inwazji na Ukrainę) ani jakich zwrotów może dokonać Francja po kolejnych wyborach (gdy np. urząd prezydenta obejmie Marine Le Pen). Za stabilnych partnerów w tej kwestii uważamy Rumunię, trzy kraje bałtyckie oraz Szwecję i Finlandię. Pozostałe państwa regionu bywały niejednoznaczne w tej kwestii. Z kolei dla krajów z południa Europy Rosja nie jest tematem pierwszoplanowym.
Wspomniane wyżej siedem państw, które można postrzegać jako podzielające polską perspektywę, reprezentuje jedynie 17,5 proc. ludności. Tymczasem same Niemcy i Francja to 33,8 proc. – i to właśnie ich dyktatu obawia się większość sprzeciwiających się tej zmianie.
Te kalkulacje oddają jednak bardziej lęki, drzemiące głęboko w narodowych tożsamościach, niż polityczne realia ostatnich lat. Trudno przypomnieć sobie sytuację, gdy w Unii próbowano podjąć decyzję dotyczącą polityki zagranicznej, którą Polska chciałaby zablokować. W tym wypadku jesteśmy raczej w awangardzie, która pogania maruderów.
Kalkulacje te są również obarczone pewnym błędem. Zmiany traktatowe – jeśli do nich dojdzie – są bowiem związane z perspektywą rozszerzenia Unii. Pojawienie się nowych członków będzie wymagać ponownego określenia progów większości kwalifikowanej i mniejszości blokującej. Tymczasem można się spodziewać, że nowi partnerzy z Europy Wschodniej i Bałkanów dociążą nasz punkt widzenie Rosji. Zwłaszcza Ukraina ze swym potencjałem ludnościowym, który ma takie znaczenie przy tworzeniu mniejszości blokującej.
W gruncie rzeczy ważniejsze jest pytanie, jak wprowadzenie większości kwalifikowanej wpłynie na jedność i sprawczość Unii.
Przyjrzyjmy się najpierw tej pierwszej. Obrońcy jednomyślności widzą w niej narzędzie ochrony własnych interesów przez najmniejsze państwa. Przywołuje się przykład z 2020 r., gdy Cypr zablokował wprowadzenie sankcji na Białoruś. Wbrew pozorom nie chodziło o wpływy rosyjskich oligarchów w cypryjskim sektorze finansowym i turystyce. W tym czasie, gdy Łukaszenka rozganiał protesty, Cypr – trzecie z najmniejszych państw Unii – borykał się z agresywną polityką Turcji, która próbowała narzucić mu własne rozumienie podziału wód terytorialnych. Rząd w Nikozji uzależnił zgodę dla nałożenia sankcji na Białoruś od unijnego wsparcia w konflikcie z dominującym tureckim sąsiadem.
Można oczywiście argumentować, że Cypr miał inne narzędzia w ramach Unii. Jednak żadne z nich nie byłoby tak skuteczne w krótkim czasie.
Faktycznie, małe państwa, o niewielkiej sile przebicia, nie mają w Unii wielu narzędzi do bronienia swych interesów. Podnosi się tu argument, że pozostawienie ich w sytuacji zagrożenia i poczuciu osamotnienia, w efekcie przegranych głosowań, może wypychać je z Unii. I nie dotyczy to wyłącznie najmniejszych. Polityka zagraniczna jest najmocniej powiązana z narodową dumą i tożsamością – sferami wrażliwymi i podatnymi na działania sił antyeuropejskich. Zarówno krajowych, jak i zewnętrznych.
Natomiast zwolennicy odejścia od jednomyślności podnoszą, że w rzeczywistości weto w kwestiach polityki zagranicznej bardzo rzadko jest podnoszone w imię interesów strategicznych. Przypadek Cypru jest tu raczej wyjątkiem. Zazwyczaj chodzi o wąski interes polityczny konkretnej grupy.
Najbardziej wyrazistym przykładem są Węgry pod wodzą Viktora Orbána, które regularnie hamują wprowadzenie sankcji na Rosję oraz wspólną unijną pomoc dla Ukrainy. Orbán wykorzystuje oba tematy, walcząc o unijne fundusze oraz o przymknięcie przez Brukselę oczu na łamanie przez niego praworządności, korupcję itd.
W opinii elit państw „starej” Unii jednomyślność stała się w ten sposób narzędziem walki politycznej w rękach populistów pokroju Orbána. Ich ofiarą są zaś europejskie wartości, prawa człowieka i poziom demokracji, które są – lub powinny być – unijnym DNA. Dziś perspektywa przyjęcia nowych członków wzmaga jeszcze obawy, że jednomyślność będzie coraz częściej wykorzystywana dla jego osłabienia i rozmycia. Unia będzie większa i nadal jednomyślna, lecz przestanie być tym, czym jest.
Tymczasem debata o rezygnacji z jednomyślności zrodziła się, przypomnijmy, z przekonania, że Unia musi dziś działać szybciej i sprawniej. Lekcja, którą są węgierskie weta z ostatnich lat, pokazuje, że wiele decyzji mogłoby wejść w życie dużo wcześniej.
Tu również pojawiają się obawy związane z rozszerzeniem. Już osiągnięcie kompromisu w gronie obecnych 27 państw jest trudne, a co dopiero przy liczbie 30 krajów lub więcej. Pojawia się też obawa, że zewnętrzne mocarstwa – Rosja, Turcja, Chiny – mogą oddziaływać na poszczególne państwa i w ten sposób pośrednio blokować decyzje Unii (polityka Węgier wobec wojny na Ukrainie, także na forum NATO, każe zresztą zadać pytanie, czy nie dzieje się to już teraz).
Podejmowanie decyzji przez większość kwalifikowaną miałoby więc zapewnić ich tempo i zagwarantować, że są zgodne z interesem Wspólnoty.
Druga strona znajduje jednak ważny kontrargument: decyzje podejmowane jednomyślnie mają swoją siłę i legitymizację. Nie tworzą też miejsca dla spekulacji, że Unia nie jest już jednością. Według takiej wykładni decyzje podejmowane szybciej będą miały mniejszą wagę, co nie przysłuży się sile strategicznej Unii.
Rozważając sprawczość Unii, warto jednak odnotować, że do tej pory poszczególne weta raczej nie blokowały decyzji w ogóle, lecz tylko opóźniały ich podjęcie. Tak było zarówno w przypadku Cypru, jak też przy wszystkich sprzeciwach Orbána. W krytycznych sytuacjach liderzy Unii znajdowali niestandardowe rozwiązania – jak „dyplomatyczne” opuszczenie sali przez węgierskiego premiera, który poszedł nalać sobie kawy w chwili, gdy podejmowano decyzję o otwarciu negocjacji akcesyjnych z Ukrainą w grudniu 2023 r.
Już w cytowanym na początku liście ministrów spraw zagranicznych (i innych pomysłach zmian traktatowych) zaproponowano nawet sformalizowanie takiej metody poprzez wprowadzenie możliwości „konstruktywnego wstrzymania się od głosu”. W tej formule dane państwo nie popierałoby podjęcia decyzji, jednocześnie nie blokując jej.
Nie brakuje jednak opinii, że prawdziwym wyzwaniem dla sprawczości Unii nie jest wcale możliwość weta, lecz brak elastyczności i determinacji wśród największych graczy.
„Jeśli chodzi o większość znaczących decyzji, które obserwatorzy i decydenci mają na myśli, gdy mówią o strategicznej Europie [podkreślenie autora – red.] – takich jak ambitna polityka bezpieczeństwa lub bardziej świadome wykorzystanie narzędzi ekonomicznych do celów geopolitycznych – prawdziwym problemem nie jest weto jakiejś upartej mniejszości, ale raczej brak woli politycznej wśród aktywnej większości” – pisał Angelos Chryssogelos, politolog z London Metropolitan University, na portalu Politico.
Obie strony sporu wysuwają tutaj ważkie argumenty – i niewątpliwie wartością jest już sama dyskusja, która pozwala również lepiej zrozumieć działanie Unii.
I co ciekawe, rozkład opinii między obrońcami a przeciwnikami zasady jednomyślności nie jest wcale oczywisty. Rumunia, która postrzega Rosję podobnie jak Polska, przyłączyła się do listu ministrów spraw zagranicznych. Za to Francja i Niemcy, których dominacji zwykliśmy się obawiać, stoją w tej sprawie po dwóch stronach barykady. Kwestia ta jest zresztą jednym z punktów spornych między oboma państwami.
Paradoks całej sytuacji polega na tym, że decyzję o odejściu od jednomyślności trzeba będzie podjąć jednomyślnie.
PIOTR OLEKSY jest analitykiem Instytutu Europy Środkowej i historykiem na UAM. Stale współpracuje z „TP”.
Wykupienie dostępu pozwoli Ci czytać artykuły wysokiej jakości i wspierać niezależne dziennikarstwo w wymagających dla wydawców czasach. Rośnij z nami! Pełna oferta →
Masz konto? Zaloguj się
365 zł 95 zł taniej (od oferty "10/10" na rok)
