Do ekspresowego uchwalania ustaw Prawo i Sprawiedliwość zdążyło nas już przyzwyczaić. Nie inaczej było 28 lipca 2023 r., kiedy to lotem błyskawicy przeszedł przez Sejm projekt zmian w ustawie o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej oraz ustawy o Komitecie do Spraw Europejskich. Posłowie przyjęli zapisy, które uzależniają rządowe nominacje na ważne stanowiska unijne od zgody prezydenta. Bez przyzwolenia głowy państwa nie będzie można zaproponować m.in. kandydatury na polskich reprezentantów w Komisji Europejskiej i Trybunale Sprawiedliwości Unii Europejskiej.
Prezydent będzie też obowiązkowo reprezentował Polskę w Radzie Europejskiej podczas naszej prezydentury w UE. Rząd będzie musiał z nim konsultować stanowiska, które planuje przedstawić podczas obrad RE, a także przedkładać mu dokumenty, jakie do oceny przesyłają państwom członkowskim organy unijne. W przypadku zwykłych posiedzeń Rady, w których prezydent udziału nie weźmie, rząd będzie mógł przejść do porządku dziennego nad opinią głowy państwa przy ustalaniu swych decyzji. Niepokój budzi jednak to, co może się zdarzyć podczas polskiej prezydencji w pierwszej połowie 2025 r., kiedy to Andrzej Duda będzie obligatoryjnie brał udział w obradach. Można wyobrazić sobie sytuację, w której stanowiska szefa rządu i głowy państwa będą się rozjeżdżać, więc prezydent zapragnie zaprezentować publicznie swoje odrębne zdanie, czym zapewne wprawi w konsternację przedstawicieli innych państw. Jest to tym bardziej prawdopodobne, że w Polsce będzie to gorący czas przed kolejnymi wyborami prezydenckimi.
Projekt nowego prawa złożył w Sejmie prezydent Andrzej Duda, chcący ewidentnie wzmocnić swoją pozycję w kreowaniu polityki międzynarodowej Polski. Dlaczego jednak pomysł ten pojawił się dopiero osiem lat po objęciu przez Dudę urzędu? Skąd ten pośpiech? I dlaczego rząd godzi się na oddanie części realnej władzy?
Odpowiedzi na te pytania są brutalnie proste. Po pierwsze, do niedawna takie prawo nie było potrzebne. Krajem rządził niepodzielnie PiS, który ma w Pałacu Prezydenckim swojego przedstawiciela – nawet jeśli Duda nie trzyma w szufladzie legitymacji partyjnej, jest niewątpliwie członkiem obozu Zjednoczonej Prawicy, który rzadko zaznacza odrębne zdanie. Obdarzanie go dodatkowymi kompetencjami wprowadzałoby do polityki nadmierny bałagan i ograniczało wpływy Jarosława Kaczyńskiego. Dziś kandydatów na unijne stanowiska wskazuje podporządkowany mu rząd i z pozoru nie ma sensu tego zmieniać. Nie wiadomo jednak, co stanie się za niecałe dwa miesiące, po wyborach parlamentarnych. Im do nich bliżej, tym politycy PiS mają większe obawy, że mogą przegrać. Na samodzielną większość nie ma dziś perspektyw, a koalicja z Konfederacją jest niepewna. Istnieje za to realna możliwość, że partie tzw. paktu senackiego zdobędą większość i będą mogły stworzyć rząd.
WYBORY PARLAMENTARNE 2023: CZYTAJ WIĘCEJ W SERWISIE SPECJALNYM >>>
Wtedy bałagan się przyda. Będzie narzędziem zemsty na Donaldzie Tusku za ewentualną porażkę, a zarazem metodą paraliżowania przyszłego rządu, przy jednoczesnym portretowaniu konfliktu jako „winy Tuska”. Na czym to może polegać, prześledźmy na przykładzie funkcji polskiego komisarza. Po wyborach do Parlamentu Europejskiego, które odbędą się w przyszłym roku, każde państwo wyśle do Komisji Europejskiej, czyli swoistego rządu Unii, swojego przedstawiciela. Zatwierdzą go potem Parlament Europejski i Rada Europejska.
Obecnie polskim komisarzem jest odpowiedzialny za unijne rolnictwo Janusz Wojciechowski. Wątpliwe, by potencjalny rząd Donalda Tuska chciał przedłużyć jego mandat. Jednak Andrzej Duda nie będzie musiał w świetle nowego prawa godzić się na kandydaturę nowego komisarza zgłoszoną przez polski rząd. W najgorszym wypadku procedura nominacyjna będzie trwać w nieskończoność ze względu na obstrukcję prezydencką. A w tym czasie do życia może zostać powołana Komisja bez udziału polskiego komisarza, gdyż – jak wskazuje prof. Anna Pacześniak z Uniwersytetu Wrocławskiego – w świetle traktatów Komisja nie musi składać się z przedstawicieli wszystkich krajów członkowskich. Jest to jedynie zwyczaj realizowany po to, żeby obywatele żadnego z państw nie czuli się pokrzywdzeni. Ewentualne opóźnienia mogą także doprowadzić do tego, że przejdzie nam koło nosa jakaś ważna funkcja i na koniec zostaniemy z komisarzem zajmującym się marginalnymi sprawami.
A to tylko jedno ze stanowisk, na które wpływ uzyskał prezydent. To samo dotyczy polskiego członka Trybunału Obrachunkowego, sędziego Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, rzecznika generalnego TSUE, członka Komitetu Ekonomiczno-Społecznego, Komitetu Regionów oraz dyrektora w Europejskim Banku Inwestycyjnym.
Mało tego. Sejm dał też głowie państwa prawo do udziału w obradach Rady Europejskiej w czasie, gdy nasz kraj będzie jej przewodniczył. Dzieje się to rotacyjnie (co pół roku inne państwo, ostatnio ten zaszczyt przypadł nam w 2011 r.) i tak się złożyło, że najbliższa prezydencja Polski przypada na pierwsze półrocze 2025 r., kiedy Andrzej Duda będzie kończył swoją drugą kadencję. Z tą zmianą wiąże się ryzyko kolejnego „sporu o krzesło”. W 2008 r. wybuchł on między prezydentem Lechem Kaczyńskim a premierem Donaldem Tuskiem. Obaj chcieli reprezentować Polskę podczas posiedzeń Rady, więc dochodziło do żenujących sytuacji. Przy stole, przy którym siedzi zwyczajowo jedna osoba, tkwili obaj zwaśnieni politycy. Ówczesny spór częściowo przeciął Trybunał Konstytucyjny, który stwierdził w 2009 r., że to premier przedstawia stanowisko kraju podczas obrad, prezydent zaś może w nich brać udział, jeśli uzna to za stosowne.
Ustawa w nowym brzmieniu stwierdza, że podczas naszego przewodnictwa w UE „Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej bierze udział w posiedzeniach Rady Europejskiej oraz w posiedzeniach międzynarodowych z udziałem Unii Europejskiej, na których przewidziana jest obecność szefów państw lub rządów państw członkowskich”. Zapewne prezydent będzie się starał podkreślać tu swój prymat, zwłaszcza że, jak mówi inny przepis ustawy, priorytety prezydencji ustala rząd w porozumieniu z prezydentem. Możemy się więc spodziewać, że tak jak 15 lat temu premier i prezydent będą spierać się o to, kto nas de facto reprezentuje w trakcie prezydencji i czyje słowa są wiążące. Jeśli do niesnasek doszłoby podczas obrad Rady, byłoby to ośmieszające dla Polski.
Nowa ustawa jest kolejną odsłoną dwóch konfliktów, które toczą się w Polsce od ponad trzech dekad. Pierwszy z nich to konflikt instytucjonalny o to, który z urzędów – prezydenta czy premiera – jest ważniejszy. Uczestnicy drugiego, partyjnego, wykorzystują ten pierwszy po to, by umocnić swoją pozycję i zaszkodzić przeciwnikom.
W każdym systemie politycznym urzędy i instytucje przepychają się między sobą dążąc do tego, by mieć jak największy wpływ na rzeczywistość. W Polsce przez pierwsze lata demokracji politykę kształtował nieustanny spór między prezydentem a premierem. Jego źródłem była polityczna decyzja o tym, by głowę państwa, którą obdarzono względnie niewielkimi kompetencjami, zarazem wyłaniać w wyborach powszechnych, które dawały prezydentowi ogromną legitymację społeczną.
W 1990 r. elekcję wygrał Lech Wałęsa (zdobywając w drugiej turze 75 proc. głosów) i od początku dążył do uzyskania jak największej realnej władzy. Łatwo było mu dominować nad sejmem kontraktowym, który takiej legitymacji ze strony narodu nie miał – PZPR i jej satelici mieli z góry zagwarantowane dwie trzecie mandatów w Sejmie, a ich autorytet był zerowy. Jan Krzysztof Bielecki, który w styczniu 1991 r. zastąpił Tadeusza Mazowieckiego na stanowisku szefa Rady Ministrów, nigdy nie ukrywał, że był „prezydenckim premierem” i że realizował program głowy państwa.
Po pierwszych w pełni wolnych wyborach parlamentarnych jesienią 1991 r. Wałęsa nie miał już tak łatwo. Nadal starał się wpływać na politykę rządu, a wręcz na to, kto będzie nim kierował, ale już nie miał takiej swobody. Jan Olszewski był premierem parlamentu, skłóconym z prezydentem, z kolei „wynalazek” Wałęsy, czyli Waldemar Pawlak – ostatecznie nie sformował Rady Ministrów.
Kolejna ostra batalia zaczęła się po tym, jak do władzy wrócili postkomuniści i ludowcy. Wałęsa najpierw zażądał od SLD i PSL, by zaproponowały mu trzy kandydatury na premiera, z których będzie mógł wybierać, a gdy zwycięskie partie się na to nie zgodziły, po prostu wstawił im do rządu trzech ministrów. Doszło do tego w wyniku karkołomnej, ale skutecznej nadinterpretacji tzw. Małej Konstytucji z 1992 r. Regulowała ona relacje między najważniejszymi organami władzy, a w art. 61 stwierdzała: „wniosek dotyczący powołania Ministra Spraw Zagranicznych, Obrony Narodowej i Spraw Wewnętrznych Prezes Rady Ministrów przedstawia po zasięgnięciu opinii Prezydenta”.
Prezydencki prawnik Lech Falandysz zinterpretował to tak, że Wałęsa ma prawo mianować ministrów obrony narodowej, spraw wewnętrznych i spraw zagranicznych (nie była to zresztą jedyna jego nadinterpretacja prawa w interesie wzmocnienia roli prezydenta – od tej praktyki wzięło się pojęcie „falandyzacji prawa”, oznaczające naginanie reguł w interesie ich interpretatora). SLD i PSL nie chciały na początku swych rządów utonąć w sporach i ustąpiły Wałęsie, w efekcie czego do gabinetu Pawlaka trafili: Piotr Kołodziejczyk (MON, zastąpiony po roku przez Zbigniewa Okońskiego), Andrzej Olechowski (MSZ) i Andrzej Milczanowski (MSW).
Doszło do kuriozalnej sytuacji, w której prezydent stał się nieformalnym trzecim koalicjantem, a jednocześnie opozycją wobec rządu. Ministrowie Wałęsy byli bowiem lojalni wobec niego, a nie wobec kolejnych premierów. Po tym, jak w 1995 r. wybory prezydenckie wygrał Aleksander Kwaśniewski i stało się jasne, że dni ministrów Wałęsy są w rządzie policzone, Milczanowski odpalił petardę. Oskarżył urzędującego premiera Józefa Oleksego – czyli formalnie swego przełożonego – o szpiegostwo na rzecz Rosji (zarzut ten nigdy nie został formalnie potwierdzony). Tak wybuchła słynna afera Olina, która kosztowała szefa gabinetu stołek.
Prezydent Kwaśniewski nie wstawiał już kolejnym premierom swoich ministrów do rządu. Poza tym w 1997 r. uchwalono nową Konstytucję, która nieco ograniczyła wpływ prezydenta na politykę zagraniczną i obronną. Obniżyła też kwalifikowaną większość, jaką Sejm może odrzucić jego weto do ustaw – z dwóch trzecich głosów do trzech piątych. Nie uporządkowała jednak wszystkich relacji z rządem. Zawiera bowiem nieprecyzyjne artykuły mówiące o współdziałaniu z premierem, a także z właściwym ministrem, przy kształtowaniu polityki zagranicznej. Jest w Konstytucji również zapis o tym, że prezydent jako zwierzchnik sił zbrojnych sprawuje nad nimi nadzór „za pośrednictwem MON”. Wystarczy więc minimum złej woli, by doprowadzić do konfliktu. Niestety, twórcy Konstytucji wykazali się naiwnością zakładając, że rozdziału kompetencji nie trzeba doprecyzowywać. Nie przewidzieli, że konflikty polityczne będą eskalować aż do dzisiejszej nienawiści.
Spory kompetencyjne zdarzały się nie tylko w czasach kohabitacji, kiedy dwie najważniejsze osoby w państwie pochodziły z różnych obozów. Swoją „kłótnię o krzesło” mieli też Leszek Miller i Aleksander Kwaśniewski, którzy spierali się, kto będzie reprezentował Polskę podczas podpisania traktatu akcesyjnego w 2003 r. – ostatecznie Miller przewodził delegacji rządowej, a Kwaśniewski państwowej, jakkolwiek dziwnie to brzmi. Również Andrzej Duda i Antoni Macierewicz jako minister obrony narodowej toczyli ze sobą wielomiesięczną wojnę podjazdową. Wstrzymanie dostępu do informacji niejawnych dla gen. Jarosława Kraszewskiego z Biura Bezpieczeństwa Narodowego przez podległe MON służby prezydent nazwał „ubeckimi metodami”. Sam nie pozostawał zresztą dłużny, blokując wnioski Macierewicza o nominacje generalskie. Wygrał Duda, ale tylko dlatego, że Macierewicz stracił stanowisko i zastąpił go bardziej koncyliacyjny Mariusz Błaszczak.
W systemie, w którym premier i prezydent mają realną władzę, współpraca może się układać w miarę zgodnie tylko wtedy, gdy oba urzędy potrafią podzielić się zadaniami albo chociaż umieją zawierać kompromisy. I tak było do tej pory: prym w relacjach z NATO wiódł prezydent, a z Unią – rząd. Teraz to się zmieni, bo Andrzej Duda chce zgarnąć dużo większą pulę. I jest to ewidentnie element wspomnianego na samym wstępie drugiego konfliktu – partyjnego.
Jeśli wybory przegra PiS, Duda będzie jednym z elementów układanki podkopującej rządy obecnej opozycji. Przy czym prezydent nie forsował zmian tylko dla swojego środowiska politycznego. Zrobił to również dla siebie, bo to przecież on będzie korzystał z tych prerogatyw, a nie Jarosław Kaczyński – dla Kaczyńskiego są one korzystne tylko pośrednio, jako coś, co blokuje rządy przeciwników. Tak naprawdę politykom PiS ustawa była początkowo nie na rękę, bo ograniczała ich władzę przy założeniu, że wygrają wybory. Dlatego przeleżała prawie dwa miesiące w szufladzie marszałek Elżbiety Witek. Niby nie jest to długo, ale PiS pokazał już nie raz, że jeśli chce, potrafi błyskawicznie przyoblec projekt w szaty ustawy. Dopiero gdy okazało się, że słabsze notowania PiS nie są chwilowe i partii grozi realna utrata władzy, rządzący zgodzili się na zmiany.
Ustawa nie będzie miała negatywnych konsekwencji, jeśli współpraca między premierem a prezydentem będzie uwzględniała dobrze pojęty interes Polski. Jednak zgodnie z prawem Murphy’ego jeśli coś może pójść źle, to pójdzie – i dlatego należy szykować się na najgorsze. Nowa ustawa może doprowadzić do paraliżu decyzyjnego, który mocno osłabiłby naszą pozycję na arenie międzynarodowej.
Polityka europejska to niejedyne pole, na którym może dojść do poważnych zmian szykowanych przez PiS na ostatniej prostej przed wyborami. Sejm odrzucił właśnie senackie weto wobec nowelizacji kodeksu postępowania cywilnego oraz szeregu innych ustaw okołosądowych. Ta niepozorna ustawa zawiera zmiany, które będą miały bardzo poważne konsekwencje – przesuwa dużą część obowiązków prokuratora generalnego (czyli ministra sprawiedliwości) na prokuratora krajowego (formalnie – zastępcę ministra). To on będzie decydował w sprawach kadrowych, a prokurator generalny nie wyda polecenia służbowego bez pośrednictwa krajowego, który będzie mógł postawić weto. Oznacza to, iż rzeczywistą władzę w prokuraturze będzie sprawował prokurator krajowy, którego w świetle nowelizacji będzie można powołać bez zgody prezydenta (wyrazi tylko opinię), ale już odwołać go bez zgody Andrzeja Dudy – nie.
To rozwiązanie odwraca zmianę, jaką siedem lat temu przeprowadził PiS, podporządkowując prokuraturę Ministerstwu Sprawiedliwości. W świetle nowej ustawy faktycznie kierujący śledczymi prokurator krajowy będzie niezależny od rządu. Obecnie tę funkcję pełni Dariusz Barski, przyjaciel i świadek na ślubie Zbigniewa Ziobry. I pozostanie nim jeszcze długi czas, jeśli Andrzej Duda będzie uniemożliwiał jego wymianę na kogoś wskazanego np. przez Koalicję Obywatelską. To prawo ciężko będzie zmienić. Nawet jeśli nowy Sejm uchwali ustawę przywracającą prokuratorowi generalnemu kompetencje, to żeby weszła ona w życie, trzeba będzie jeszcze odrzucić prezydenckie weto do niej – większością trzech piątych posłów, a to nierealne.
PiS zachowuje się niczym złośliwy budowlaniec, który zamurowuje w ścianach domu jaja, które potem gniją i trwale utrudniają korzystanie z nieruchomości. Takich niespodzianek byłoby zresztą więcej, gdyby nie protesty opinii publicznej. Na przykład wtedy, gdy PiS chciał uchwalić ustawę betonującą na lata władzę swych ludzi w strategicznych spółkach państwowych, w tym w Orlenie. Wówczas Jarosław Kaczyński ostatecznie wycofał się z projektu.
Niestety, tego typu pomysły obecnej władzy szkodzą nie tylko Tuskowi – szkodzą nam wszystkim. Wprowadzają państwo w stan permanentnego chaosu i nakręcają jeszcze bardziej konflikty. I to nie w trosce o Polskę, lecz o to, by wbrew woli wyborców politycy PiS-u mogli jak najdłużej utrzymywać przynajmniej część władzy i nieustannie wkładać kij w szprychy nowemu gabinetowi.
Ostatnie działania Kaczyńskiego i Dudy pokazują na pewno, że warto się przynajmniej zastanowić, czy w tak skonfliktowanym kraju jak Polska panuje adekwatny system polityczny? Może powinniśmy zdecydować: albo utrzymać obecny system, ale wtedy politycy musieliby przestać traktować spory polityczne w kategorii walki dobra i zła; albo wprowadzić system prezydencki, w którym premier musi prosić głowę państwa o zgodę na każdy poważny ruch, lub system kanclerski– z prezydentem w roli przysłowiowego strażnika żyrandola. Wszystkie opcje mają swe wady i zalety, więc trzeba je rozważać z namysłem. Zmiany ustrojowe w dojrzałym państwie powinny zachodzić po dogłębnej dyskusji, poprzez konsultacje ze społeczeństwem i zmianę konstytucji, a nie przez ustawowe wrzutki czynione za pięć dwunasta, kiedy rządzącemu obozowi grunt pali się pod nogami. ©
Wykupienie dostępu pozwoli Ci czytać artykuły wysokiej jakości i wspierać niezależne dziennikarstwo w wymagających dla wydawców czasach. Rośnij z nami! Pełna oferta →
Masz konto? Zaloguj się
365 zł 95 zł taniej (od oferty "10/10" na rok)
