Bez Warszawy ani rusz

Pierwszą reakcją na pandemię było „mniej Europy”, bo wobec zagrożenia dla zdrowia swoich obywateli rządy państw członkowskich błyskawicznie sięgnęły po uprawnienia, których – strzegąc swej tradycyjnie pojmowanej suwerenności – nigdy nie oddały Unii. Zaczęło się więc nieskoordynowane zamykanie granic wewnętrznych strefy Schengen, a nawet sięganie po nadzwyczajne klauzule uchylające reguły wspólnego rynku – po to, by przyblokować eksport wyposażenia medycznego wewnątrz Unii.

Malta waży mniej

Traktaty nie dają unijnym instytucjom wiele do powiedzenia w sprawach zdrowia publicznego, więc Bruksela – przede wszystkim za pomocą perswazji politycznej, a nie słabych w tej dziedzinie narzędzi prawnych – przez parę tygodni żmudnie odzyskiwała rolę koordynatorki m.in. w sprawie pogodzenia wymogów sanitarnych ze stopniowym otwieraniem granic. Jednak skoro poszczególne rządy mają dobrowolność w słuchaniu Brukseli, koronakryzys jeszcze bardziej wzmocnił „międzyrządowy” wymiar Unii.

Unia jest bowiem hybrydą organizacji międzyrządowej i na wpół federacyjnej wspólnoty krajów (oraz ich narodów), czego najsilniejszym wyrazem jest Parlament Europejski. Ten pierwszy aspekt reprezentuje Rada Unii Europejskiej złożona z ministrów zjeżdżających na obrady z państw członkowskich, która wspólnie z Parlamentem ustanawia nowe wspólnotowe przepisy. Ogromnym atutem posłów jest rozumiany w pozytywnym sensie „polityczny spektakl”, bo europejska opinia publiczna – jeśli już śledzi legislacyjne spory w Unii – przeważnie skupia się na debatach i głosowaniach w Parlamencie Europejskim, choć nowe przepisy wymagają też (znacznie rzadziej śledzonych) głosowań w Radzie UE.

Jednak pomimo takiej asymetrii co do „publiczności” w praktyce pierwsze skrzypce grają rządy krajów członkowskich – reprezentowane zarówno w Radzie UE, jak i na szczytach Unii, czyli posiedzeniach premierów (ewentualnie prezydentów) w Radzie Europejskiej. Podczas szczytów zasadniczo obowiązuje reguła konsensusu, co w pewnym sensie zrównuje wszystkie kraje (teoretycznie każdy może zawetować wspólne ustalenia), ale już w Radzie UE waga głosu zależy od liczby mieszkańców. Celem Unii jest łagodzenie dysproporcji między krajami, ale nie ich wyzerowanie. Czy gdyby najludniejsze Niemcy miały ważyć tyle co Malta, nie uderzałoby to w zasady rzetelnej reprezentacji?

Bezpaństwowi komisarze

W centrum unijnej Brukseli tkwi – z definicji wspólnotowa, nie międzyrządowa – Komisja Europejska, którą czasem w ogromnym uproszczeniu porównuje się do wspólnotowego „rządu”, choć sami komisarze zdobywają się co najwyżej na egzekutywę, by niepotrzebnie nie rozsierdzać unijnych antyfederalistów. Komisja ma reprezentować interesy Unii jako całości, a komisarze – choć proponowani przez rządy swych krajów – nie są reprezentantami poszczególnych państw, a ­nawet na początku swej pięcioletniej kadencji uroczyście przyrzekają przed Trybunałem Sprawiedliwości UE, że nie będą przyjmować instrukcji od żadnych rządów.

Jednak federacyjność Komisji nie jest aż tak jednoznaczna. Jednym z dowodów na to są – motywowane nie tylko potrzebami prestiżowymi – zabiegi poszczególnych stolic o jak najlepszą tekę dla kandydata z ich kraju.

Niektórzy komisarze – przynajmniej w oficjalnych wystąpieniach – mówią nie o „swoim kraju”, lecz „kraju, który znam najlepiej”. Ale ta „szczególna wiedza” służy za wytłumaczenie, dlaczego dany komisarz podczas swej pracy artykułuje także poglądy czy potrzeby ojczystego kraju. To kluczowy element politycznej „osmozy” między wspólnotową Komisją a państwami Unii. Komisarze ciągle balansują między interesami całej UE oraz „wyjątkowym zrozumieniem” dla własnego kraju, na granicy określonej przyzwoitością, tradycją, lękiem przed ostracyzmem w Komisji, a ostatecznie nieskutecznością, bo w razie przesady komisarz może zostać przegłosowany albo nawet będą go sabotować szeregowi urzędnicy, powołując się na etos służby cywilnej.

Oczywiście, Komisja podejmuje decyzje także wbrew mocnemu lobbowaniu Niemiec i Francji (głośnym przykładem jest zablokowanie fuzji Siemensa i Alstoma w sektorze kolejowym), co jednak nie przekreśla ryzyka, że „przenikanie” między Komisją a Paryżem, Berlinem, Rzymem staje się znacznie intensywniejsze od „osmozy” ze słabszymi krajami.

Ile pragmatyzmu, ile federacji

Obecnie przykładem brukselskiej „osmozy” są prace nad Instrumentem Odbudowy, który ma pomóc Europejczykom w wydźwignięciu się z koronakryzysu bez wzrostu nierówności między krajami Południa (najbardziej dotkniętymi przez epidemię) oraz biedniejszymi państwami naszej części Unii a bogatszą Północą.

To do Komisji Europejskiej, która na forum unijnym ma monopol na inicjatywę prawodawczą, należy zadanie przedstawienia projektu wspólnego budżetu reprezentującego interesy całej Unii (teraz jego nadzwyczajną częścią ma się stać Instrument Odbudowy). Wedle traktatów uzyskanie kompromisu co do tego projektu budżetu należy dopiero później, po jego przedłożeniu przez ­Komisję, do szefa Rady Europejskiej Charlesa Michela (końcowy etap to zgoda Parlamentu Europejskiego). Ale przewodnicząca Komisji Ursula von der Leyen opóźniła projekt o miesiąc, by zyskać czas na dodatkowe poufne „przednegocjacje” z krajami Unii.

Propozycja Komisji okazała się ambitna, a ponadto ostatnie kilkanaście tygodni to iście federalne działania monetarne Europejskiego Banku Centralnego w strefie euro (poprzez „luzowanie ilościowe”). Pomimo to „przednegocjacje” von der Leyen, które można uznać za przejaw pragmatyzmu (lepiej złożyć projekt, który będzie mieć szansę na akceptację ze strony krajów Unii), wywołały krytykę ze strony unijnych idealistów. Uznali to za kolejny krok oddalający Komisję od roli bardzo niezależnej instytucji stawiającej rządy wobec wyzwań, wręcz prowokującej, mocno popychającej integrację do przodu.

Od kryzysu do kryzysu

Pandemia to już kolejny kryzys ostatniej dekady, który jeszcze mocniej wyeksponował rolę krajów unijnych (i międzyrządowej Rady Europejskiej) kosztem wspólnotowej Komisji. Ta musiała zejść na drugi plan m.in. podczas kryzysu zadłużeniowego w strefie euro, bo plany ratunkowe dla Grecji czy Portugalii wykraczały poza traktatowe kompetencje Unii i czerpały pieniądze spoza wspólnego budżetu. A w najostrzejszej fazie kryzysu migracyjnego (2015-2016) m.in. ówczesny szef Rady Europejskiej Donald Tusk pracował nad przesunięciem głównego ciężaru dyskusji z Komisji i Parlamentu na forum premierów i prezydentów, spychając do defensywy ­Jeana-Claude’a Jun­ckera z ówczesną propozycją Komisji nowego rozdzielnika uchodźców (ostatecznie włożoną do szuflady). Szczyt Unii z 2016 r. zadeklarował wolę poszukiwania (nieosiągalnego) konsensusu, choć wspólnotowa „zwykła procedura prawodawcza” pozwoliłaby na większościowe przegłosowanie stałego rozdzielnika w Radzie UE i w Parlamencie.

Inicjatywa Macrona i Merkel co do Instrumentu Odbudowy, na której oparła się von der Leyen, to oznaka ożywienia francusko-niemieckiego „motoru” integracji. Przez dekady siłą obu krajów w Radzie UE było szukanie kompromisu w każdej istotnej kwestii, by dopiero potem wspólnie przekonywać pozostałe kraje. Unijne rokowania w sprawie budżetu UE i Instrumentu Odbudowy, które być może uda się zakończyć w lipcu, pokażą, na ile ten podwójny „motor” pozostaje skuteczny w 2020 r. Wyzwaniem dla Merkel i Macrona będzie m.in. opór Holandii i Austrii wobec hojnych unijnych funduszy na odbudowę.

Nie tylko spór

A gdzie w tym wszystkim Polska? Ostatnie lata konfliktów z instytucjami Unii, głównie w kwestii praworządności, pozostają dla Warszawy ogromnym obciążeniem, które osłabia zdolności koalicyjne. Uderza to w skuteczność Polski w ramach nieustannie kręcącej się „maszyny negocjacyjnej”. Jednak reszta Unii potrafi i nadal usiłuje oddzielać konflikty od niektórych pozostałych tematów we współpracy z Warszawą.

Pomimo obecnej reputacji Polska – ze względu na ludność – arytmetycznie „waży” sporo w Radzie UE. A skoro od wielkości kraju zależy też liczba jego deputowanych w Parlamencie Europejskim, to też daje pewne narzędzie wpływu, bo posłowie – nawet z tak skonfliktowanych partii jak PO i PiS – czasem głosują w najbardziej kluczowych sprawach (np. co do rynku gazu) nie wedle linii partyjnej, lecz krajowej.

Polska jest też krajem zbyt dużym (i ze zbyt dużymi emisjami dwutlenku węgla), by móc na poważnie planować osiągnięcie neutralności klimatycznej całej Unii w 2050 r. bez lojalnej współpracy ze strony Warszawy. Bez nas w Unii – ani rusz. ©