Praworządność – koniec kompromisów

System polityczny Unii Europejskiej funkcjonuje jak gigantyczna machina do wymuszania kompromisów. Najpierw Komisja Europejska przedstawia śmiałą propozycję, potem mielą ją młyny Parlamentu Europejskiego i Rady UE, a na końcu wychodzi coś, czego sama Komisja często już nie poznaje. Dzięki temu Unia może „szanować tożsamość narodową swoich członków”, jak przewidują traktaty. Nikt nie dostaje wszystkiego, czego chciał, ale każdy dostanie coś.

Ta zasada gwarantuje, że prawo, które uchwalają instytucje UE, nie jest narzucone z góry, lecz stanowi najmniejszy wspólny mianownik interesów wszystkich albo – w przypadku, kiedy jakiś rząd zostanie przegłosowany – prawie wszystkich państw członkowskich. To skuteczny sposób uzgadniania interesów rolników i obrońców środowiska, banków i ich klientów albo, jak ostatnio w przypadku dyrektywy usługowej, interesów przedsiębiorców, pracowników i poszczególnych rządów.

Zasada działa w przypadku interesów. Problem powstaje, kiedy chodzi o wartości albo o wybór między demokracją i autorytaryzmem. Bo wtedy młyny UE mielą tak samo wolno, skłaniając wszystkich do kompromisu. Czy Unia może zawrzeć kompromis między demokracją i autorytaryzmem? Ta kwestia rozstrzyga się właśnie na naszych oczach.

Za dużo czarnych owiec

Polska od 2015 r., a Węgry już od 2010 r. stopniowo ograniczają swobody obywatelskie, niezależność sądownictwa, upartyjniają prokuraturę, policję i służby specjalne, redukują pluralizm mediów. Między oboma krajami są znaczne różnice. Rząd węgierski postępuje w dużej mierze zgodnie z konstytucją, bo od początku miał większość wymaganą do jej zmiany. Rządy Beaty Szydło i Mateusza Morawieckiego nigdy większości konstytucyjnej nie miały, więc podporządkowały sobie instytucje powołane kiedyś do kontroli rządu. Teraz już Sejm może uchwalać ustawy naruszające konstytucję, bo nikt tego nie podważy.

Unia Europejska była dotąd wobec tego zjawiska bezzębna. Wszczęte wobec Polski w grudniu 2017 r. postępowanie według art. 7 traktatu o funkcjonowaniu UE z powodu naruszenia podstawowych wartości UE, które pozwala na nakładanie sankcji za ograniczenie niezależności sądownictwa, utknęło w Radzie UE. Jak dotąd nie udało się nawet zebrać koniecznej do stwierdzenia ryzyka takiego naruszania większości czterech piątych państw. Jednomyślności, koniecznej do zawieszenia prawa głosu danego państwa w Radzie UE, nie będzie tak długo, jak Polska i Węgry mogą siebie wzajemnie chronić wetem.

Autorzy tego zapisu liczyli się z jedną „czarną owcą” we wspólnocie, nie przewidzieli, że może się kiedyś pojawić całe ich stado. A im więcej ich jest, tym łatwiej mogą się wzajemnie chronić i tym bardziej ich przykład kusi rządy tych krajów, które dotąd przestrzegały zasad. W pierwszym raporcie o praworządności, jaki Komisja opracowała, wśród czarnych owiec pojawiają się również Bułgaria, Rumunia, Chorwacja i Malta, choć na razie Komisja nie poświęca im tyle miejsca, co Polsce i Węgrom. Ale sama tendencja jest niepokojąca: im więcej jest takich państw, tym częściej pozostali członkowie UE zmuszeni będą zawierać z nimi krzyżowe kompromisy.

Przykłady? W zamian za ochronę ustawy nakładającej kaganiec na niewygodne media rząd jednego kraju przystępuje do koalicji państw, które chcą utrudnić import z Chin. Rząd, który chce się pozbyć niewygodnych sędziów, przystępuje do koalicji, która obiecuje go chronić przed sankcjami, jeśli razem z nią poprze sankcje przeciwko Turcji. Przykłady fikcyjne, ale tak mniej więcej działa system polityczny UE. Teoretycznie możliwy jest kompromis nie tylko w polityce handlowej, ale też między wolnością mediów i cenzurą.

Aby tak się nie stało, UE ma Trybunał Sprawiedliwości (TSUE). Tam Komisja – ale też, o czym się często zapomina, każdy kraj członkowski – może zaskarżyć „czarne owce”. W Trybunale nie ma mechanizmów wymuszających kompromis, tam się wygrywa albo przegrywa. Problem w tym, że dopóki państwa nie odważą się na skargi, Komisja zostaje jedynym stróżem zasad. Obecnie waha się, czy wystąpić o karę dla Polski za naruszenie tymczasowego zamrożenia Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego, bo mogłoby to skłonić polski rząd do wetowania następnego budżetu (zwanego Wieloletnimi Ramami Finansowymi) lub paktu odbudowy po pandemii. W dodatku postępowania przed TSUE są długie i krajowy ustawodawca, pracujący w trybie, jaki PiS narzuca Sejmowi i Senatowi od 2015 r., zawsze będzie szybszy niż orzecznictwo Trybunału.

Łagodzić, nie głodzić

Dlatego w 2018 r. Komisja Europejska zaproponowała, by mogła obcinać fundusze krajom naruszającym zasady praworządności i by Rada UE mogła taką decyzję uchylać tylko kwalifikowaną większością. Konkretnie: Polska i Węgry musiałyby wtedy uzyskać poparcie 13 innych państw. To dałoby Komisji dużą władzę, czego Rada UE zazwyczaj nie chce. Jeszcze zanim polski Trybunał Konstytucyjny stał się ekspozyturą rządu i Komisja uruchomiła swój „dialog na temat praworządności”, Rada zleciła opinię prawną, starając się dowieść, że praworządność to domena państw, w której Komisja nie ma kompetencji. Teraz wiemy, że to Komisja miała rację, co potwierdził Trybunał Sprawiedliwości UE, przyjmując skargi Komisji do rozpatrzenia.

O niemal zerowej skuteczności art. 7 i politycznych komplikacjach, jakie wiążą się z zaskarżaniem poszczególnych krajów do TSUE warto pamiętać, kiedy śledzimy kolejną próbę powiązania wypłat funduszy z przestrzeganiem praworządności. Taki mgliście sformułowany warunek pojawił się w konkluzjach lipcowego szczytu Rady, podczas którego premierzy unijnych państw po długich pertraktacjach uzgodnili kształt i zasady utworzenia funduszu odbudowy, czyli specjalnego programu pomocowego dla krajów szczególnie dotkniętych załamaniem gospodarczym w wyniku pierwszej fali pandemii.

Sprawujące obecnie rotacyjną prezydencję Niemcy przekuły tę ogólną formułę w kształt konkretnych zapisów i przedstawiły je Radzie UE i Parlamentowi Europejskiemu jako punkt wyjścia do negocjacji. Niemiecka propozycja nie wzmacnia nadmiernie Komisji Europejskiej wobec innych instytucji (zwłaszcza rządów państw członkowskich), ale z drugiej strony wychodzi naprzeciw „klubowi skąpców” (Benelux i kraje nordyckie) i „klubowi przyjaciół praworządności”, któremu zależy na równym dostępie do niezależnych sądów w całym Wspólnym Rynku.

Oba kluby mają tych samych członków, a Niemcy tylko dlatego do nich nie należą, że sprawowanie prezydencji zmusza je do neutralności. Proponują więc, aby Komisja Europejska mogła obciąć fundusze, ale tylko wtedy, kiedy naruszenie praworządności zagraża interesom finansowym UE. Decyzję Komisji Rada musiałaby potwierdzić kwalifikowaną większością.

Przykłady: jeśli za kilka miesięcy polski rząd drastycznie ograniczy autonomię uczelni wyższych, Komisja nic nie może robić, bo to nie niesie przykrych skutków dla finansów UE. Kiedy jednak rząd wymienia sędziów, aby nie przegrać procesu o zwrot bezprawnie wykorzystanych funduszy unijnych, Komisja może wkroczyć i wstrzymać wypłaty (a Polska nadal będzie zobowiązana do uiszczenia swojego wkładu do budżetu UE).

Pierwsza przegrana

Według tej propozycji Polska i Węgry, by zablokować takie karne obcięcie funduszy, musiałyby przekonać do siebie nie 13, lecz tylko 11 innych państw. Dla Komisji (i dla „przyjaciół praworządności”) jest to próg niższy, niż chciano dwa lata temu. Dla Polski poprzeczka nadal jedak wisi wysoko. W ogłoszonym pod koniec września raporcie Komisji o przestrzeganiu praworządności na cenzurowanym znalazły się też Chorwacja, Bułgaria, Rumunia i oczywiście Węgry – można by więc przypuszczać, że w razie czego zagłosują razem z Polską. Jednak pierwsza próba sił – czyli głosowanie w radzie stałych przedstawicieli państw w Brukseli – skończyła się dla Polski i Węgier przegraną. Państw głosujących przeciw propozycji niemieckiej było mniej niż 11. Co więcej – poza Polską i Węgrami, które głosowały po prostu we własnej sprawie, pozostałe państwa należą do „klubu skąpców” i zagłosowały przeciw z całkiem innego powodu: niemiecki plan nie był dla nich wystarczająco radykalny.

Teraz zaczną działać młyny UE: najpierw Parlament Europejski, potem znów Rada UE, później ewentualnie specjalna procedura mediacyjna. I tu dla Polski zaczynają się schody.

Po pierwsze: mimo że rząd niemiecki naciska na posłów z partii należących do rządzącej koalicji w Niemczech i na posłów Europejskiej Partii Ludowej (EPL), aby byli wobec niemieckiej propozycji łaskawi, to nastroje w Parlamencie Europejskim w sprawie Polski, a także Węgier, są dość bojowe. Parlament wielokrotnie debatował o sytuacji w tych krajach, wielokrotnie zasypywał Radę UE rezolucjami i wnioskami o uruchomienie art. 7 i bardziej stanowcze decyzje – ale nic z tego nie wynikało.

Po drugie: grupa Socjalistów i Demokratów w Parlamencie Europejskim nie ma żadnego powodu, aby zatwierdzić niemiecki kompromis, bo partie, które do niej należą, są na Węgrzech i w Polsce w opozycji. Po trzecie: EPL oraz Socjaliści i Demokraci razem nie mają już większości, lecz potrzebują do tego liberałów lub Zielonych, a oba ugrupowania mają raczej jastrzębie podejście wobec Polski i Węgier, nie tylko w kwestii praworządności. Kampania PiS przeciwko uchodźcom i osobom homoseksualnym oraz antysemickie i antyuchodźcze kampanie węgierskiego Fideszu oburzały elektoraty tych partii w stopniu o wiele wyższym niż wyborców innych ugrupowań. Może nawet dojść do zaostrzenia niemieckiej propozycji – jeśli wszystkie ugrupowania lewicowe, liberalne i zielone zagłosują razem, mogą EPL przegłosować.

Powoli, ale jednak mielą

Zaostrzenie niemieckiej propozycji może dotyczyć nie tylko progu większości w Radzie UE, ale też roli Komisji. Komisja, Parlament i TSUE tradycyjnie wzmacniają się nawzajem wobec Rady, bo dobrze wiedzą, że każda z tych instytucji na tym korzysta. Traktaty UE są bowiem tak skonstruowane, że tam, gdzie przyznają kompetencje Parlamentowi, tam też dają je TSUE, a tam, gdzie je dają Komisji, tam zyskuje i Parlament.

Większa rola Komisji oznacza także szersze zdefiniowanie, co mianowicie jest konieczne dla stabilnych rządów prawa. Komisja dotychczas oceniała nie tylko niezależność wymiaru sprawiedliwości, ale też pluralizm i wolność mediów. Nawet jeśli Polsce i Węgrom uda się w unijnym procesie ustawodawczym zawęzić zakres możliwych sankcji do przypadków, w których naruszenie praworządności ma bezpośredni związek z przejrzystością i uczciwością procesu wydatkowania środków unijnych, to i tak Komisja może argumentować, że w zakres jej kompetencji wchodzi też ocena wolności mediów. Bo tylko wolne media zapewniają społeczną kontrolę nad tym procesem – tylko one mogą ujawnić przypadki korupcji i nadużyć. A TSUE w sytuacji sporu z pewnością stanie po stronie Komisji, bo dzięki temu może sobie przyznać kompetencje do oceny wolności mediów. W ten sposób pozorne zawężenie okaże się rozszerzeniem.

Argumenty rządów w Warszawie i Budapeszcie, że zbyt szerokie i ostre przepisy wiążące praworządność z finansami są niezgodne z ustaleniami lipcowej Rady Europejskiej, na nic się nie zdadzą, bo Rada Europejska nie jest organem ustawodawczym (a cała gra toczy się przecież o unijny akt prawny) i Parlament Europejski nie jest związany jej decyzjami. Kolejny raz mści się na polskich władzach słaba znajomość procedur i głęboka, ale nieuzasadniona wiara, że o wyniku negocjacji w Unii decydują tylko rządzący, to znaczy, mówiąc językiem polskiego rządu: „państwa narodowe”.

Zaostrzony zapewne przez Parlament projekt wróci do Rady UE, w której jednak gra nie będzie się toczyć między prezydencją niemiecką z jednej a Polską i Węgrami z drugiej strony, lecz między tymi dwoma krajami oraz liczniejszym i radykalniejszym niż Niemcy gronem „skąpców” i „przyjaciół praworządności”. To jest ten moment, w którym „skąpcy” mogliby nawet zaakceptować wzmocnienie Komisji: bo lepiej, aby kontrolowała ona „czarne owce” (zarazem głównych beneficjentów budżetu UE i paktu odbudowy) niż aby to była iluzoryczna kontrola Rady UE, której decyzje i głosowania zawsze będą wypadkową taktycznych sojuszy i kompromisów.

Na cały ten proces ustawodawczy ani PiS, ani Fidesz większego wpływu nie mają. Fidesz co prawda należy do chadeckiej „rodziny” EPL, ale jest nadal zawieszony w prawach członka. PiS z kolei należy do klubu, który do tworzenia jakiejkolwiek większości w ogóle nie jest potrzebny. Jeśli pozostałe kraje UE chcą uchwalić prawo, które umożliwia Komisji pozbawienie „czarnych owiec” funduszy za naruszenie praworządności – mogą to zrobić. I właśnie dlatego wybrały tę drogę, a nie art. 7 albo skargi do TSUE. W dodatku zapowiadały to już przynajmniej od 2015 r. To prawda, młyny UE mielą wolno, ale jednak mielą.

Weto w próżni

Media już donoszą, że w odwecie Budapeszt i Warszawa mogą zawetować przyjęcie popandemicznego paktu odbudowy i ramy finansowej UE. Ten pierwszy zawiera olbrzymie transfery (część to bezzwrotna pomoc) dla krajów południa – ale też dla Polski. Tu Polska nie ma interesu w solidarności z Orbánem. On sam wystarcza, by skutecznie wetować – i już to zapowiadał. Brzmi to buńczucznie, ale rzeczywistość jest inna.

Na razie proces legislacji dotyczący praworządności toczy się równolegle wobec negocjacji w sprawie przyszłych budżetów UE i paktu odbudowy. Dopóki tak jest, można grozić wetem. Ale negocjacje skończą się zapewne wcześniej, więc Węgry musiałyby niejako wetować je „w ciemno”, nie znając ostatecznego kształtu spornych przepisów na temat ewentualnych sankcji. Co więcej, weto wobec ram finansowych UE skutkuje tylko tym, że Unia będzie funkcjonować na podstawie prowizorium w wysokości starej ramy budżetowej. Ten miecz jest więc tępy.

Jeszcze gorzej wygląda scenariusz blokowania paktu odbudowy. Weto wobec największych jednorazowych transferów w historii UE dla krajów zdewastowanych przez pandemię skonfrontowałoby rządy Polski i Węgier z gniewem opinii publicznej w największych państwach UE, i to zarówno głównych płatników paktu, jak jego beneficjentów.

W dodatku pakt nie zostałby zablokowany, a jedynie opóźniłoby się jego uruchomienie. Płatnicy paktu bez problemu mogą go wyprowadzić do ­budżetu strefy euro – wtedy Polska i Węgry nie skorzystałyby z niego w ogóle – albo całkiem poza UE, gdzie byłby też poza kontrolą Komisji Europejskiej. Wtedy mogą z tymi pieniędzmi robić, co chcą – to już sprawa bilateralna między beneficjentami i ich sponsorami albo, znów mówiąc językiem polskiego rządu: post-pandemiczny koncert mocarstw.

Nie jest to spekulacja. O tym dyskutuje się już w zachodnioeuropejskich stolicach. 9 września podczas debaty w holenderskim parlamencie premier Mark Rutte zdradził, że w końcowym momencie negocjacji w Radzie Europejskiej zastanawiał się w gronie innych szefów rządów, „czy można przygotować taki budżet poprzez umowę międzyrządową, czy można założyć Unię Europejską bez Polski i Węgier? Toby były opcje atomowe”. Prawnicy unijni wiedzą, że Rutte ma rację: ani prawo UE, ani prawo międzynarodowe nie pozwalają, aby pozbawić jakiegoś państwa członkostwa w organizacji międzynarodowej. Ale gdyby chciano się pozbyć Polski i Węgier, a te państwa same nie poszły w ślady Wielkiej Brytanii, to wszyscy pozostali mogą jednocześnie wystąpić z obecnej Unii, założyć nową i przejąć instytucje tej starej. Jak kraje, które wetowały pakt, wyjdą na tym finansowo, łatwo sobie wyobrazić.

Tę logikę obecnie widać w przypadku sankcji wobec reżimu białoruskiego: długo blokował je Cypr (usiłując przy tym ugrać interesy w konflikcie z Turcją), więc poszczególne państwa wprowadzały własne sankcje – aż Cypr wycofał sprzeciw.

Sceptycy mogą wtrącić, że to wszystko i tak nie powstrzyma rządów autorytarnych od przekształcenia liberalnej demokracji w nieliberalną autokrację. Mają rację. Na to Unia jest zbyt powolna, zbyt biurokratyczna i nastawiona na kompromis i konsensus. Ale widać wyraźnie, jak się przygotowuje do tego, aby w sprawach zasadniczych nie musiała zawierać takich kompromisów, jakie zawiera niemal codziennie w polityce rolnej, w negocjacjach handlowych albo w kwestii ochrony środowiska, energetyki i usług. Co do praworządności, szykuje się obecnie powtórka z pamiętnego głosowania nad przedłużeniem kadencji Donalda Tuska. Wtedy było 27:1. Tym razem będzie to 25:2. ©