Obywatel nie zawsze kryształowy

Czy takie oszustwa są powszechne? A może to tylko polityczny slogan neoliberalnych demagogów, próbujących ograniczyć pomoc dla niepełnosprawnych, biednych i bezradnych? Dlaczego w ogóle ludzie oszukują? Jak sobie z tym radzić?

Nie wiadomo, ile osób wyłudza świadczenia. Metodologia obliczeń często jest skomplikowana, a badania żmudne - trzeba wszak oddzielić oszustwa od zwyczajnych błędów. Na dodatek, władze niechętnie dzielą się z opinią publiczną tego rodzaju informacjami - na dobrą sprawę jest to wszak miara nieskuteczności państwa.

Pub porad socjalnych

Wbrew pozorom także powody, dla których obywatele oszukują państwo, nie są ani jednoznaczne, ani do końca poznane. Socjologowie Hartley Dean i Margaret Melrose w połowie lat 90., na podstawie dwóch prostych kryteriów, wyodrębnili cztery rodzaje oszustów. Owe kryteria to refleksyjność (na ile dana osoba działa w sposób przemyślany) i ocena moralna (czy ma z tego powodu skrupuły). Osoba o wysokim stopniu świadomości czynu, nie przejmująca się zbytnio wyrzutami sumienia, jest kontestatorem porządku publicznego, buntownikiem. Liczba tego rodzaju naciągaczy jest miarą autorytetu państwa. Osoba, która działa w sposób przemyślany i konsekwentny, ale gnębią ją rozterki moralne, to tzw. wnioskodawca-desperat, podkreślający swoją trudną sytuację ekonomiczną. Liczba oszustów tej kategorii odzwierciedla z kolei skalę nędzy i niemożności zapewnienia sobie środków do egzystencji w społeczeństwie. Trzeci typ to tzw. irrefleksyjni oportuniści, działający spontanicznie pod wpływem impulsów, a po namyśle dręczeni wyrzutami. Są to “łowcy okazji", których prowokuje państwo wadliwymi regulacjami prawnymi, “kuszącymi złodzieja". Do ostatniej grupy zaliczają się osoby z marginesu społecznego - niezdolne do wyrafinowanej, chłodnej kalkulacji, ale pozbawione skrupułów. Liczba owych przedstawicieli przestępczego półświatka mówi o skali porażki państwa na polu integracji społecznej i edukacji obywatelskiej.

Czy wyłudzenia mogą mieć coś wspólnego z dżihadem? Mogą, i to dużo. Trzy lata temu brytyjskie organy ścigania odkryły mechanizmy działalności jednej z głównych grup terrorystycznych skupionych wokół meczetu w Finsbury Park w północnym Londynie. Szajka zajmowała się fabrykowaniem fałszywych tożsamości osób masowo pobierających zasiłki mieszkaniowe i z pomocy społecznej. Oszuści infekują swoją postawą innych niczym zaraźliwą chorobą, co szczególnie wyraźnie widać na przykładzie quasi-przestępczych grup zorganizowanych. Kilka lat temu w brytyjskiej prasie głośno było o mieszkańcach jednego z nadmorskich miasteczek, w którym bezrobotni bywalcy lokalnego pubu udzielali porad, jak wyprowadzać służby socjalne w pole dla uzyskania nienależnych świadczeń. Prawdopodobnie także w Polsce działają gangi wyłudzające na dużą skalę świadczenia - pewnego dnia wybuchnie skandal korupcyjny wokół rent, który przyćmi afery w środowisku piłkarskim czy służbie zdrowia.

Koszty wyłudzeń mówią same za siebie. Nawet nieśmiałe szacunki sugerują astronomiczne kwoty, które można by przeznaczyć na pomoc rzeczywiście potrzebującym. Według cytowanych przez tygodnik “The Economist" obliczeń brytyjski budżet traci rocznie na oszustwach 3-7 mld funtów. Kiedy w 1999 r. przeprowadzono w ówcześnie istniejącej Agencji Zasiłków ankietę wśród pracowników socjalnych, sporo z nich było przekonanych, że straty z powodu oszustw są tak wysokie, że rząd obawia się je ujawnić.

Cyfry, które jednak ujrzały światło dzienne, choć wycinkowe, są wymowne. Departament Pracy i Emerytur (odpowiada polskiemu ministerstwu) opublikował dane, według których aż 8,6 proc. zasiłku dla poszukujących zatrudnienia w 2001 r. wypłacono oszustom (najczęściej wnioskodawcy zataili dochody z nielegalnego zatrudnienia). Kosztowało to budżet państwa blisko 300 mln funtów. W Polsce, z tytułu niezdolności do pracy, ZUS i KRUS wypłacają rocznie około 2,76 mln rent, których wartość stanowi 8,2 proc. PKB. Nikt nie wie, jaki odsetek stanowią świadczenia przyznane nienależnie.

Oszuście, mamy cię na oku!

Dochodzenie policyjne to niekoniecznie najlepszy środek w arsenale państwa do walki z oszustwami, np. władze holenderskie wymyśliły prosty i skuteczny sposób na oszustów. Ponieważ osoby mieszkające samotnie mają prawo do wyższych niż pozostali obywatele świadczeń zabezpieczenia społecznego, niektórzy właściciele mieszkań i domów czują nieodpartą pokusę zatajenia, że mieszkają z innymi osobami. Lokalne ośrodki pomocy społecznej “namierzają" przypadki wyłudzeń dzięki odczytom wodomierzy - zużycie wody wskazuje na obecność dodatkowych domowników. Tylko w jednej gminie Overijssel w lutym 2005 r. przyniosło to oszczędności rzędu miliona euro.

Ale to w Wielkiej Brytanii wytoczono najcięższe działa w walce z wyłudzeniami. Od kilku lat funkcjonuje tam Terytorialny Przegląd Świadczeń, obejmujący trzy rodzaje zasiłków: związanych z bezrobociem, niepełnosprawnością i skrajnym ubóstwem. Co miesiąc Departament Pracy i Emerytur weryfikuje decyzje o przyznaniu świadczenia losowo wybranej grupie świadczeniobiorców w każdej z 13 dyrekcji - regionalnych struktur podległych Departamentowi. Według szacunków, tylko w latach 1997-2001 liczba błędów i oszustw zmniejszyła się o jedną trzecią. Nic dziwnego, w Wielkiej Brytanii z wyłudzeniami w systemie ubezpieczeń społecznych walczy 5 tys. specjalnie przeszkolonych funkcjonariuszy! Wystarczy wejść na stronę www.targetingfraud.gov.uk, by przekonać się, jak poważnie władze traktują ten problem. Nieuczciwi renciści nie mogą czuć się bezpiecznie. Nawet na billboardach pojawiają się ostrzeżenia instytucji zabezpieczenia społecznego pod adresem naciągaczy: “Oszuście, mamy cię na oku!".

Władza musi mieć środki do walki z nadużyciami. Od 1997 r. brytyjski parlament kilkakrotnie nowelizował ustawę o strukturze administracyjnej systemu zabezpieczenia społecznego. Instytucje odpowiedzialne za weryfikację prawa do zasiłków uzyskały możliwość wymiany informacji z fiskusem, bankami, towarzystwami ubezpieczeniowymi. Powołano Inspektorat ds. Wyłudzania Świadczeń. Wyciągając wnioski z badań socjologicznych dotyczących zróżnicowanych postaw i motywacji oszustów, uelastyczniono system sankcji, uzależniając ich wysokość i charakter od indywidualnej sprawy. W przypadku pozbawionych skrupułów recydywistów sankcje zaostrzono zgodnie z zasadą: “Druga wpadka i jesteś skreślony". Przeszkolono pracowników socjalnych pod kątem technik i sposobów wyłudzeń. Ustalono wskaźniki-cele w walce z oszustwami na kolejne lata. Największy jednak sukces brytyjskiej kampanii przeciw oszustom dotyczy postaw społecznych: “80-letni mieszkaniec Londynu aresztowany za wyłudzanie przez 14 lat zasiłku mieszkaniowego". Media kipią od takich doniesień, prześcigając się w potępianiu tego rodzaju przypadków.

Pół miliona rent do weryfikacji

W Polsce gromem z jasnego nieba okazały się wyniki spisu powszechnego, opublikowane w 2003 r., jednoznacznie pokazujące, że - uwzględniając liczbę mieszkańców - mamy dwa razy więcej rencistów niż Szwedzi i cztery razy więcej niż Niemcy. Wszyscy komentatorzy życia publicznego zgadzali się co do ogólnych źródeł kryzysu: bezrobocie, ubóstwo i “miękkie" państwo. Ekonomiści wskazywali na błędy przeszłości: na początku lat 90. renty traktowano jako “wentyl bezpieczeństwa" na rynku pracy, przyznając świadczenia osobom zdolnym do pracy po to, by obniżyć wskaźnik bezrobocia. Jednym z elementów “Programu uporządkowania i ograniczenia wydatków publicznych", zwanego potocznie planem Hausnera, była weryfikacja świadczeń przedemerytalnych, rent inwalidzkich i rodzinnych. W 2004 r. zapowiadano weryfikację 480 tys. rent, jednoznacznie wskazując, że wiele z nich jest wyłudzanych.

Wybuchła prawdziwa burza polityczna. Papierkiem lakmusowym nastrojów społecznych było hasło Lewicowej Alternatywy - “Łapy precz od rencistów, Panie Hausner!". Środowiska niepełnosprawnych i bezrobotnych argumentowały, że to skrajna bieda i brak zatrudnienia popycha ludzi na drogę oszustwa. Dominował roszczeniowy sposób myślenia: “Dajcie mi pracę, przestanę udawać chorego". Rząd słabo sobie radził z przekonywaniem do swoich racji, podpierając się jedynie badaniem opinii publicznej, zamówionym w firmie SMG/KRC, które pokazało, że 67 proc. Polaków popiera przeprowadzenie weryfikacji rent. To był kardynalny błąd, który przesądził o niepowodzeniu tego elementu planu Hausnera.

W efekcie ZUS nie posiada - co jest wprost niewiarygodne - ani struktur, ani kadr pracowniczych potrzebnych do systematycznej weryfikacji świadczeń. Od stycznia 1999 r. do dzisiaj oddziały ZUS skierowały wnioski do prokuratury tylko w 70 przypadkach prób wyłudzenia świadczeń! Jedynym przykładem bardziej zorganizowanych działań ZUS skierowanych przeciwko oszustom jest tzw. “akcja brzuszki". Chodzi o nadużycia popełniane przez kobiety w ciąży, podejmujące pozorne zatrudnienie po to, by mogły pobierać długotrwałe świadczenia z ubezpieczenia chorobowego. Według danych ZUS, od stycznia do maja 2005 r. wydano 476 decyzji wyłączających z ubezpieczeń społecznych kobiety w ciąży.

Nie ma sensu powtarzać wielokrotnie formułowanych na łamach “TP" recept na racjonalizację finansów publicznych i poprawę sytuacji na rynku pracy, chociaż od ich powodzenia zależeć będzie sukces w walce z wyłudzeniami. Nie warto także - z braku wiarygodnych danych - snuć domysłów, jaki odsetek oszustów to złodzieje bez skrupułów, a jaki - doprowadzeni do ostateczności biedacy. Co można zrobić teraz, niekoniecznie angażując się w wyniszczające dyskusje polityczne, podgrzane przedwyborczą atmosferą?

Jeśli wyciągasz rękę po wsparcie...

Po pierwsze, rozmawiać o fundamentalnych celach polskiej polityki społecznej. Oto przykład: mało ludzi jest świadomych, że polski system zabezpieczenia społecznego - nawet w szczytnych założeniach ideologicznych - wcale nie naciska na walkę z ubóstwem, które skłania niektórych do wyłudzeń. Przypomnijmy, że istnieją trzy modele systemów zabezpieczenia społecznego: zaopatrzeniowy, ubezpieczeniowy i pomocowy. W zaopatrzeniowym prawo do świadczeń i usług socjalnych wypływa z tytułu obywatelstwa. Ten typ podejścia przyjął się w państwach skandynawskich, gdzie państwo opiekuje się nie tylko ubogimi, ale też klasą średnią czy najbogatszymi. W kulturze anglosaskiej, hołdującej modelowi pomocowemu, dominuje zasada: “jeśli wyciągasz rękę po wsparcie ze środków publicznych, musisz udowodnić, że nie masz za co żyć" (jej korzenie sięgają średniowiecznego prawa ubogich).

W Polsce i większości krajów Europy kontynentalnej wykształcił się model ubezpieczeniowy: świadczenia przysługują przede wszystkim osobom, które nabyły prawa socjalne opłacając składki przez określony w przepisach czas (odziedziczyliśmy to po zaborcach, zwłaszcza bismarckowskich Niemczech). W efekcie nie zawsze ci najbardziej potrzebujący mają “wypracowane" prawa socjalne; zdarza się, że nie ma logicznego związku między potrzebą (istnieniem ryzyka socjalnego) a wsparciem państwa. Mało przejrzysta konstrukcja modelu sprzyja wyłudzeniom. Może czas pomyśleć o zastąpieniu dotychczasowego systemu anglosaskim? Ma to uzasadnienie praktyczne - deklaracje majątkowe składane przez wnioskodawców są dużym ułatwieniem dla służb socjalnych, bo łatwo sprawdzić prawdomówność osoby ubiegającej się o wsparcie. Z jednej strony państwo ma skuteczny instrument weryfikacji wniosków, z drugiej - transfery społeczne, kierowane do rzeczywiście ubogich, będą znacznie efektywniejsze niż do tej pory.

Po drugie, powinniśmy oswajać się z myślą, że weryfikacja rent jest nieunikniona, a walka z oszustami leży w interesie całego społeczeństwa. Bez względu na to, jaką drogą będzie podążać Polska, społecznej gospodarki rynkowej czy państwa liberalnego, wyłudzenia pozostaną patologią. System rentowy nie jest po to, by pomagać bezrobotnym (niezależnie od tego, ile osób nie ma pracy). Osoby bez zatrudnienia powinny otrzymywać środki z instytucji rynku pracy; wykluczeni - z pośrednictwa systemu pomocy społecznej; chorzy - z instytucji ubezpieczenia zdrowotnego. Takie rozwiązania, dzięki logicznemu związkowi między ryzykiem socjalnym a świadczeniem, zapewniają nam przejrzystość instytucji państwa opiekuńczego i wyższą efektywność administracji. Czy obecni nieuczciwi renciści to rzeczywiście osoby najbardziej zagrożone ubóstwem? Najbiedniejszych nie stać na to, by przekupić lekarza-orzecznika. Zabierając naciągaczom, państwo będzie dysponować większymi środkami na pomoc rzeczywiście potrzebującym.

Po trzecie, wiele reform można wprowadzić bez konieczności zmiany prawa czy wyłożenia dużych publicznych sum. Przykład brytyjski daje do myślenia. Kiedy zmieniano prawo po to, by ścigać oszustów, największym problemem okazały się bariery technologiczne związane z dzieleniem się informacjami. W departamencie zajmującym się zabezpieczeniem społecznym w 2000 r. były 92 różne systemy komputerowe i 130 niekompatybilnych ze sobą pakietów oprogramowania. W Polsce, gdzie proces informatyzacji instytucji zabezpieczenia społecznego jest we wczesnym stadium, warto pomyśleć o tym problemie teraz.

***

Kiedy już zabierzemy się za karanie oszustów, róbmy to rozważnie. Ubogim, desperacko walczącym o środki do życia, trzeba zaproponować alternatywę dla życia na zasiłku. W przypadku osób zdemoralizowanych jedynym remedium będzie zapewne nieuchronność surowych sankcji. Na nieświadomych najlepiej podziała piętnowanie wyłudzeń. Do tego potrzebna jest odpowiednia kampania informacyjna rządu. Błędem byłoby stawiać ZUS w roli kozła ofiarnego, którego aktywność w walce z wyłudzeniami zależy przecież od uwarunkowań politycznych. W przypadku “akcji brzuszki" wiele przypadków nagłośniły goniące za tanią sensacją media, przedstawiające ZUS jako instytucję “krzywdzącą kobiety w ciąży". A przecież nie wszyscy korzystający ze świadczeń są kryształowo czyści.

Nie oszukujmy się, czas pokaże, że wyłudzenia są bardziej powszechne, niż komukolwiek mogłoby się wydawać.

Dr JAKUB WIŚNIEWSKI (ur. 1977) pracuje w Urzędzie Komitetu Integracji Europejskiej.