Między władzą a jednostką

KRZYSZTOF BURNETKO: - Mocno Pan ostatnio narzeka na relacje między Trybunałem Konstytucyjnym a parlamentem. I chodzi chyba nie tylko o starą bolączkę, jaką jest jakość stanowionego tam prawa?

MAREK SAFJAN: - Owszem. Problem nie tylko w złej jakości prawa, ale i w tym, że jest ona m.in. skutkiem lekceważenia wyroków Trybunału Konstytucyjnego przez władzę ustawodawczą. Gdyby parlament zechciał wziąć pod uwagę sygnały płynące z naszych orzeczeń, nie byłoby choćby problemów z głośną sprawą dodatków dla pielęgniarek, wynikających z ustawy zwanej potocznie “203", ani sporu o rekompensaty za mienie zabużańskie. Podobnie, gdyby Sejm zauważył kilka orzeczeń Trybunału na temat czynszów regulowanych, Rzeczpospolita nie musiałaby stawać przed Trybunałem Praw Człowieka w Strasburgu z pozwu o wysokość tych opłat.

Niepokój budzi, z jednej strony, instrumentalizacja prawa przez parlament, z drugiej - brak odwagi prawodawcy, czyli parlamentarzystów, by zmierzyć się z rzeczywistymi problemami społecznymi. Zbyt często zdają się oni myśleć raczej o doraźnych korzyściach politycznych niż o rozwiązywaniu spraw trudnych i autentycznie dotkliwych dla wszystkich obywateli.

Przykładem niedawna powszechna dyskusja na temat ustawy o ochronie zdrowia. Rozważane były rozmaite warianty udziału samych pacjentów w pokrywaniu kosztów usług medycznych - poza tradycyjną składką na ubezpieczenie zdrowotne. Krążyła koncepcja wprowadzenia drobnych opłat za wizytę u lekarza czy pobyt w szpitalu. Bodaj wszyscy zgadzali się, że konieczne jest stworzenie mechanizmu partycypacji beneficjentów tych świadczeń w ich kosztach - tak, by więcej pieniędzy znalazło się w systemie opieki zdrowotnej. Było bowiem jasne, że może dojść do sytuacji, kiedy szpitale będą mieć zaplecze techniczne i personel gotowy do świadczenia usług, ale nie będą już miały środków na ich finansowanie. Trybunał też nie wykluczał zgodności takich rozwiązań z zapisanym w ustawie zasadniczej prawem do opieki zdrowotnej.

Mimo to parlament nie przyjął w tej sprawie jakichkolwiek regulacji. Doszło do tego, że niektóre szpitale faktycznie stoją puste i nie wykonują zabiegów, choć mają długą listę oczekujących chorych, personel, sale itd. Tyle że wyczerpały już budżet wynikający z kontraktów z Narodowym Funduszem Zdrowia.

W efekcie pojawiają się pomysły - choćby w szpitalu w Tczewie - zawierania z ubezpieczonymi umów o świadczenie usług na zasadach w pełni komercyjnych. Już wybuchł spór, czy to jest dopuszczalne, a jeśli tak, to kiedy i na jakich warunkach. Rezultatem będzie zamieszanie. Tymczasem ludzie od chaosu wolą jakiekolwiek zasady - choćby i twarde, byle stałe, jasne i przejrzyste. Lepiej jest powiedzieć im prawdę, nawet trudną, niż ukrywać ją pod szczytnymi hasłami, które muszą z czasem okazać się jedynie złudą i niewykonalną obietnicą.

Taka nieodpowiedzialność i nieracjonalność w tworzeniu prawa może być niebezpieczna w swych konsekwencjach.

• Władza do odpowiedzialności

- Lecz niespełna trzy miesiące temu obywatele dostali do ręki narzędzie - w postaci art. 417 kodeksu cywilnego - które pozwala im pociągać polityków do odpowiedzialności za błędy w stanowieniu prawa. Dotąd mogli najwyżej nie zagłosować na nich w następnych wyborach - teraz mogą występować o roszczenia odszkodowawcze wobec władzy publicznej za szkody, jakie ponieśli w wyniku tzw. bezprawności legislacyjnej. Chodzi zarówno o wydanie przez władzę aktu prawnego niezgodnego z Konstytucją, ratyfikowaną ustawą międzynarodową (a więc także z prawem Unii Europejskiej) lub ustawą zwykłą, jak i o niewydanie aktu, jeśli prawo nakładało na władzę taki obowiązek (tzw. zaniechanie legislacyjne).

- 1 września, kiedy weszła w życie nowa regulacja kodeksu cywilnego, może być początkiem przełomu w podejściu do zadań i odpowiedzialności władzy publicznej oraz do relacji jednostka-władza w Polsce. Bo im szersze są możliwości reakcji jednostki na nadużycia szeroko rozumianej władzy, tym skuteczniej obywatel może się przed nimi bronić.

- Nieobyty z prawem obywatel zapyta: jak to możliwe, by ustanowione prawo było bezprawne?

- Antynomia “bezprawie prawa" może wydawać się szokująca, ale jest to przecież w jakimś sensie naturalna konsekwencja kontroli konstytucyjności prawa. Władza może więc odpowiadać za legislację, która narusza prawo wyższego rzędu i nawet główny prawodawca, którym jest parlament, jest ograniczony: nie może stanowić takiego prawa, jakie mu się podoba, lecz musi liczyć się z podstawowymi prawami jednostki i z gwarancjami konstytucyjnymi. Ma m.in. bronić praw mniejszości, a nie tylko kierować się interesem aktualnej większości. A skoro ustawodawca nie może wszystkiego, to kiedy wyrządzi bezprawnym prawem szkodę, musi ponieść konsekwencje.

Warto popatrzyć na to z perspektywy historycznej, bo wtedy widać, jak długą drogę przebyliśmy w stosunkowo krótkim czasie. Jeszcze 50 lat temu w większości państw europejskich uznawano, że władza publiczna nie może odpowiadać za żadne akty władcze - jest suwerenna i nie można jej traktować jako adresata roszczeń. Anglicy mawiali wręcz: The King can’t do wrong. Jedynym wyjątkiem była Francja z jej Conseil d’Etat, sądem administracyjnym, kontrolującym legalność aktów stosowania prawa przez władze.

W Polsce w czasach stalinowskich za samo dyskutowanie o odpowiedzialności władzy można było skończyć w więzieniu. A przecież rodzima myśl prawnicza miała w tej mierze piękną tradycję: Konstytucja Marcowa z 1921 r. wprowadziła - jako pierwsza w świecie - zasadę odpowiedzialności władzy za szkodę wyrządzoną jej działaniem.

Z kolei na fali odwilży Października ’56 dopuszczono możliwość wnoszenia roszczeń za szkody powstałe wskutek zawinionych działań funkcjonariuszy publicznych - ale tak doktryna, jak judykatura uznawały, że o ile ludzie mogą popełniać błędy, to ustawodawca już nie.

- Konstytucja PRL stwierdzała na dodatek, że Sejm jest najwyższą władzą w państwie.

- Odpowiedzialność władzy w PRL nie obejmowała zatem bezprawia stanowionego prawa - także zresztą niższej niż ustawa rangi. To się nie mieściło w głowie! Niedawno zmarły wybitny prawnik, nestor polskich cywilistów prof. Adam Szpunar, jeszcze dwadzieścia lat temu w znakomitej książce o odpowiedzialności władzy pisał, że pojęcie “bezprawności normatywnej" nie jest do pomyślenia, a pogląd taki nawet nie wymaga uzasadnienia. Wydawał się bowiem oczywisty.

Dopiero na tym tle widać skalę i radykalność obecnej zmiany.

• Rozsądek roszczeń

- Zmiana ma być epokowa zarówno jeśli chodzi o prawa obywatelskie Polaków, jak o ustrój państwa. Lecz niektórzy prawnicy zdają się być sceptyczni i zwracają uwagę na różne niebezpieczeństwa płynące z nowej regulacji.

- Bo owszem: idea odpowiedzialności za bezprawność normatywną wydaje się piękna z punktu widzenia poszkodowanego, ale jest trudno wyobrażalna w swych konsekwencjach z perspektywy samego państwa czy społeczeństwa jako ogółu. Na dodatek przyjęliśmy bodaj najszerszą w Europie jej formułę. Zważywszy tylko na liczbę potencjalnych ofiar złego prawa, odszkodowania mogą być olbrzymie. To nie będzie jedna osoba, ale nawet tysiące poszkodowanych. A te rekompensaty zapłacimy przecież sami - jako podatnicy. Pytanie brzmi: gdzie przebiega granica między prawem jednostek do odszkodowania za błędy państwa a interesem ogółu obywateli zagrożonych bankructwem tegoż państwa w wyniku wypłaty rekompensat?

- Gdzie?

- W stosowaniu prawa zawsze należy się kierować ideą “common sense" - zdrowego rozsądku, którą doskonale opanowali przedstawiciele anglosaskiego “common law". Zawsze sprzeciwiałem się interpretacji prawa wedle prostych zasad “fiat iustitia", “et pereat mundus" - “niech się dzieje sprawiedliwość, świat ginie" oraz “dura lex", “sed lex" - “twarde prawo, ale prawo". Podejście takie, traktowane fundamentalistycznie, może bowiem być niebezpieczne. Prawo może być surowe, ale we współczesnym społeczeństwie jest zawsze wynikiem kompromisu pomiędzy różnymi, często sprzecznymi tendencjami. Stwierdzenie to dotyczy także sfery stosowania prawa: trzeba je tak interpretować, by możliwie najbardziej harmonijnie godzić dobro jednostki i ogółu. Do tego właśnie trzeba racjonalności, a więc niezbędnej dozy zdrowego rozsądku.

- Ale pozwy będą...

- Będą. Już są: dowodem są sprawy na tle ustawy “203" czy mienia zabużańskiego.

Przecież wszystko zaczęło się przed paru laty, kiedy to Trybunał Konstytucyjny orzekł, że władza publiczna odpowiada za wszelkie przejawy niezgodnego z prawem działania, czyli także za bezprawną legislację. W wypadku ustawy 203 chodziło o to, że Sejm uchwalił wprawdzie podwyżkę dla służby zdrowia, ale nie wskazał, skąd wziąć na to pieniądze. Trybunał wskazał w swym orzeczeniu, że potrzebne są nowe rozwiązania ustawowe, które bardziej równomiernie rozłożą ciężar podwyżek płac w służbie zdrowia.

Właśnie po to rozumowanie sięgnął Sąd Najwyższy, rozstrzygając pozwy szpitali przeciwko państwu z ustawy “203": dowodził, że ustawodawca miał obowiązek wprowadzić regulacje, które by pozwalały na oddłużenie nieszczęsnych zakładów opieki zdrowotnej, a że tego nie zrobił, musi zapłacić odszkodowanie. Obciążył nim Sejm - jako władzę ustawodawczą. W konsekwencji także sądy niższej instancji zaczęły orzekać odszkodowania na rzecz placówek służby zdrowia, ponoszących ciężar wypłaty podwyżek. Szykują się kolejne pozwy.

• Sędzia skazuje Sejm

- Sędzia z Kłaja, za przeproszeniem sędziów i mieszkańców tej małopolskiej miejscowości, może zmusić parlament do zapłaty sporych pieniędzy za niekompetencję bądź koniunkturalizm posłów... To faktycznie nie mieści się w głowie. Ale sceptycy ostrzegają, że może też poprzewracać w głowie sędziom i obywatelom, co w efekcie sparaliżuje system prawny. O ile bowiem do odszkodowania za szkody wynikłe z bezprawności legislacyjnej wymagane jest stwierdzenie w odpowiednim postępowaniu (a więc przed Trybunałem Konstytucyjnym bądź Naczelnym Sądem Administracyjnym) nielegalności kwestionowanego aktu, to o tzw. zaniechaniu legislacyjnym decyduje sam sąd, do którego wniesiono pozew o naprawienie szkody - a więc zwykle najniższego szczebla.

- Owszem, zbyt szeroko rozumiana odpowiedzialność za zaniechania legislacyjne może prowadzić do naruszenia równowagi władzy w państwie. Jeżeli sąd w Kłaju czy w Warszawie uzna zaniechanie ustawodawcy, to stwierdzi tym samym, co ustawodawca powinien był zrobić, a czego nie zrobił. Stąd blisko do zagrażającej podziałowi władzy sytuacji, że to nie pierwsza władza, czyli ustawodawca, decyduje, co ma być prawem, lecz właściwie wymiar sprawiedliwości, czyli władza trzecia. Choć jestem zwolennikiem szerokiego ujmowania odpowiedzialności władzy publicznej, to uważam, że musimy zachować w tym zakresie rozsądek.

Warto choćby rozważyć, czy w przyszłości, wzorem kilku krajów europejskich, nie wprowadzić reguły, że także o zaniechaniu legislacyjnym może wypowiadać się wyłącznie Trybunał Konstytucyjny. Kiedy każdy sąd powszechny ma kompetencje stwierdzenia zaniechania, to może zdarzyć się tak, że w tej samej materii sąd w Garwolinie będzie inaczej orzekał niż sąd w Ciechocinku.

- Co motywowało ustawodawcą, że przekazał sądom tak wielkie imperium?

- Bo przyznanie Trybunałowi kompetencji w zakresie stwierdzania zaniechania legislacyjnego wymagałoby zmiany konstytucji.

Oczywiście od werdyktu sądu najniższej instancji władza może się zawsze odwołać, a w końcu wnieść kasację. Ostatecznie więc sprawa ma szanse trafić nawet do Sądu Najwyższego. Ale tak czy tak, to sędziowie będą stwierdzać, czego ustawodawca nie zrobił, choć miał taki obowiązek. I muszą tu być ostrożni: nie mogą zastępować ustawodawcy w określaniu tego, co ten powinien był zrobić. Przykładowo: mamy w konstytucji normy nakazujące państwu troskę o konsumentów, bezrobotnych czy bezdomnych. Gdyby uznać, że sądy mogą wszystko, to komuś mogłoby przyjść do głowy, że skoro ustawodawca nie ustanowił szczelnego systemu ochrony konsumenta albo dostępności pracy i mieszkań na rynku czy zaniechał regulacji jakiejś sfery życia społecznego, to powinien odpowiadać odszkodowawczo. Otóż nie: na podstawie tego typu ogólnych norm programowych nie można jeszcze formułować obowiązku ustawodawcy. Byłoby to wkraczanie w kompetencje parlamentu.

Powstaje tu jeszcze jeden problem: kto ma stwierdzać zaniechanie we wdrażaniu prawa europejskiego do porządku legislacyjnego III RP? Lada moment ok. 70 proc. naszego prawa powinno być oparte o dyrektywy unijne. Mamy z tym ciągłe kłopoty, opóźnienia są znaczne. Europejski Trybunał Sprawiedliwości tymczasem wskazuje na obowiązek państw członkowskich stworzenia mechanizmu odszkodowawczego wobec własnych obywateli z tytułu nie wdrażania prawa Unii. Mamy już ten mechanizm - właśnie w postaci art. 417 kc - ale oznacza on równocześnie wielkie wyzwanie dla państwa: zwłaszcza wobec kiepskiej jakości legislacji oraz warunku, by nowy system powstał na czas, był spójny, odpowiadał wymaganiom konstytucyjnym itd. A ocena, czy nastąpiło zaniechanie wprowadzania prawa europejskiego, należeć powinna chyba właśnie do ETS.

- Czy krąg uprawnionych do zgłaszania roszczeń da się w tej sytuacji w ogóle ograniczyć?

- To najtrudniejsze pytanie. Można sobie wyobrazić, że jakaś ustawa niesłusznie czegoś zabrania albo niesłusznie każe za coś płacić i dotyczy nieograniczonego kręgu osób. W tym sensie jej adresatem jest każdy obywatel. I każdy potencjalny adresat staje się w potocznym odczuciu poszkodowanym. Ale nie znaczy to, że każdy obywatel tylko dlatego, że jest potencjalnym poszkodowanym, może wnieść roszczenie. Otóż najpierw musi doznać realnej szkody w wyniku tego złego prawa. To może być trudne do udowodnienia, a więc i będzie studzić zapędy tych, którzy by za wszystko chcieli odszkodowań.

• Narzędzia obywatelskiego nacisku

- Tak czy tak nowa regulacja rozbudza olbrzymie oczekiwania. Na dodatek teraz może się okazać, że to samo państwo będzie je musiało wytłumiać...

- Coś jest na rzeczy. Być może niektórzy poczują się rozczarowani, ale nawet jeśli te przepisy będą stosowane nie na oślep, a racjonalnie, to i tak dokonał się przełom w dziedzinie odpowiedzialności władzy.

- Parlamentarzyści za swą pracę mieli dotąd odpowiadać politycznie, ale mechanizm ten okazał się w III RP mało skuteczny. Czy jest szansa, że bat w postaci odszkodowań za legislacyjne kiksy bądź legislacyjny oportunizm ich zdyscyplinuje? Przecież to nie tylko z kieszeni polityków będą płacone odszkodowania, lecz z podatków wszystkich obywateli.

- Tak, ale połączenie obu systemów może zadziałać. Dzięki wprowadzeniu odpowiedzialności za bezprawie legislacyjne, obywatele-podatnicy dowiedzą się, ile kosztują ich błędy władzy publicznej. To już nie będą hipotezy czy narzekania na kolejny bubel prawny, lecz twarde wypłaty kolosalnych odszkodowań z naszych kieszeni. Może wtedy obywatel-wyborca zastanowi się, nim zagłosuje powtórnie na niektórych kandydatów.

- Póki co nowy system kojarzy się nam z roszczeniami wobec Sejmu. Do Sejmu też kierowali je sędziowie w dotychczas rozpatrywanych sprawach. Ale w procesie legislacyjnym bierze też udział rząd, Senat i prezydent.

- A trudno też wyobrazić sobie, by roszczenia takie były kierowane przeciwko wszystkim jego uczestnikom. Dlatego w perspektywie warto by przyjąć, że ich adresatem jest zawsze minister skarbu jako reprezentant państwa.

W każdym razie doszliśmy do nowego etapu w relacjach państwo - jednostka. Ciągle narzekamy w Polsce na niedostatki demokracji: na to, że jednostka nic nie może, jest bezbronna, a państwo w dalszym ciągu jest omnipotentne i władza niszczy biednych obywateli. Tymczasem mamy bogate instrumentarium - od skargi konstytucyjnej, za pomocą której obywatel może przecież wyeliminować niekonstytucyjną ustawę, przez możliwość zaskarżenia państwa do trybunałów międzynarodowych, po odpowiedzialność odszkodowawczą. Musi więc zadziwiać i zastanawiać tak często deklarowana przez obywateli bezradność. W Polsce kultura prawna jest niesłychanie niska. Przy wszystkich niedostatkach naszej demokracji i niekiedy kompromitująco słabej praktyce funkcjonowania władzy - bo oczywiście nie można zamykać oczu na rzeczywistość - także my, jako obywatele, nie potrafimy korzystać z prawa.

• Groźne recepty

Równocześnie jestem w najwyższym stopniu zaniepokojony coraz popularniejszym wśród niektórych polityków i publicystów kwestionowaniem wszelkich rozwiązań, które dotychczas uznawaliśmy za fundamentalne dla państwa prawa i idei demokracji. Bo pomysły, by równolegle do konstytucyjnie legitymizowanych organów demokratycznego państwa prawnego tworzyć jakąś superstrukturę organów, bez względu na to, czy się będą nazywały “prawda i sprawiedliwość" czy inaczej, są po prostu niebezpieczne i tworzą złudzenie, że istnieje proste panaceum na występujące w życiu publicznym patologie. Deformują też samą ideę państwa prawa.

Dlaczego nie zastanawiamy się, jak reformować wymiar sprawiedliwości, prokuratury czy jakąkolwiek inną instytucję państwa, tylko myślimy o zbudowaniu obok struktur konstytucyjnych innych, które mają je powielić czy zastąpić? Dlaczego jakiś nowy spec-organ ma lepiej funkcjonować niż ten, który istnieje obecnie? Czy winne są struktury, czy ludzie, którzy w tych strukturach działają? Dlaczego jednoznacznie dezawuuje się instytucje, które mają wyraźnie opisany w ustawie zasadniczej status? Mam wrażenie, że taka krytyka jest często oparta na nieznajomości ich istoty. Jeśli, przykładowo, powiada się, że Narodowy Bank Polski ma dbać jednocześnie o stabilność pieniądza oraz wspierać rozwój gospodarczy (w domyśle: realizować cele gospodarcze rządu), to w ten sposób kwestionuje się niezależność pozycji banku centralnego, która jest przecież nie tylko ważnym elementem konstytucyjnie określonego podziału kompetencji organów państwa, ale także podstawą jego wiarygodności gospodarczej.

Jeśli się twierdzi, że w III RP prawo własności ulega absolutyzacji kosztem interesu społecznego, to znaczy, że ulega zatarciu pamięć o systemie, w którym własność prywatna nie podlegała ochronie konstytucyjnej i była na wszelkie sposoby relatywizowana. To właśnie przez 50 lat PRL własność nie była uznawana za jedno z praw podstawowych i ważny regulator stosunków gospodarczych, ze skutkiem dobrze znanym. Jest wielką zasługą III RP i idei demokratycznego państwa prawnego przywrócenie szacunku do własności prywatnej. Teza o absolutyzacji własności nie znajduje zresztą potwierdzenia w praktyce działania organów państwowych, o czym świadczy między innymi orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, który konsekwentnie stara się wyważać między szacunkiem dla prawa własności i interesem właścicieli a szeroko rozumianym interesem i dobrem wspólnym. Orzeczenia w sprawie ochrony praw lokatorów czy wysokości czynszów dobrze ilustrują to twierdzenie. Kwestionowanie roli własności jest ryzykowne także dlatego, że może to prowadzić do naruszania fundamentów państwa opartego o zasady zdrowej gospodarki rynkowej. Tymczasem innych, lepszych mechanizmów, ludzkość dotąd nie wymyśliła. Choć próbowała - przykładem właśnie ideologia czasów PRL.

Prof. MAREK SAFJAN (ur. 1949) pracuje w Katedrze Prawa Cywilnego Uniwersytetu Warszawskiego; jest przewodniczącym Rady Naukowej Instytutu Wymiaru Sprawiedliwości i członkiem korespondentem PAU; uczestniczy w pracach Komitetu Etyki w Nauce PAN. W latach 1991-97 był członkiem Komitetu ds. Bioetyki Rady Europy. W listopadzie 1997 r. wybrany został sędzią Trybunału Konstytucyjnego; od stycznia 1998 pełni funkcję Prezesa TK. Jest autorem blisko 150 publikacji naukowych, w tym 18 książek z zakresu prawa cywilnego, medycznego i europejskiego. Ostatnio wydał “Odpowiedzialność odszkodowawcza władzy publicznej" (2004).