Zapomniany bliźni

Brytyjski tygodnik “The Economist" obliczył, że w ciągu ostatnich 50 lat na pomoc dla krajów rozwijających się przeznaczono trylion (milion bilionów) dolarów; mimo to wciąż 1,2 mld ludzi ma do dyspozycji mniej niż dolara dziennie. W Afryce na malarię i AIDS umiera rocznie blisko 2,5 mln osób. Czy nad tym kontynentem ciąży jakieś przekleństwo? Kto ponosi winę za ten stan rzeczy?

Sporo odpowiedzialności spada na kraje Afryki - skorumpowane reżimy niejednokrotnie były skłonne za darowane pieniądze kupować nie tyle ziarno na zasiew, co karabiny. Po stronie dawców z kolei nieraz raziło złe rozpoznanie potrzeb i niekompetencja. Nagłośniony incydent, kiedy głodującym Somalijczykom wysłano kontenery tabletek na zgagę, nie był odosobniony. Przez wiele lat pod płaszczykiem pomocy humanitarnej mocarstwa prowadziły politykę: nawracały niewiernych (Arabia Saudyjska), organizowały rewolucję socjalistyczną (ZSRR) lub umacniały wpływy gospodarcze (postkolonialne kraje Europy Zachodniej).

Czy rok 2005 okaże się przełomowy dla Afryki i reszty świata zmagającej się ze skrajnym ubóstwem? Czyżby “zapomniany człowiek na dole piramidy ekonomicznej" - jak to ujął Franklin Delano Roosevelt - znalazł się w centrum uwagi możnych tego świata? Chyba doszło wreszcie do przewartościowania polityki globalnej, mogą o tym świadczyć tegoroczne wydarzenia. W styczniu ukazał się, zamówiony przez ONZ, raport prof. Jeffreya Sachsa z Uniwersytetu Columbia na temat krajów rozwijających się. W marcu przedstawiła postulaty powołana przez brytyjski rząd Komisja ds. Afryki. Kilka dni temu w szkockiej miejscowości Gleneagles zakończył się szczyt przywódców najbogatszych państw świata i Rosji (G-8) poświęcony właśnie tym problemom. We wrześniu na specjalnym posiedzeniu Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych zbada postęp w realizacji Milenijnych Celów Rozwoju. W grudniu odbędzie się szczyt Światowej Organizacji Handlu (WTO) w Hong Kongu.

Wydarzenia te oznaczają, że wzrośnie wartość transferów finansowych kierowanych do państw dotkniętych ubóstwem. Stopniowo będą umarzane długi krajów biednych, zarówno zaciągnięte w ramach umów bilateralnych, jak w międzynarodowych instytucjach finansowych. Ponadto problemy regulacji handlu światowego będą w coraz większym stopniu rozważane w kontekście potrzeb i możliwości krajów rozwijających się. Wreszcie, będą się zmieniać instrumenty i procedury udzielania tym państwom pomocy.

Lepiej pożyczać czy dawać?

W 2000 r. Zgromadzenie Ogólne ONZ debatowało nad najbardziej pilnymi potrzebami ludzkości. Pojawiło się szereg postulatów (Milenijnych Celów Rozwoju): do 2015 r. planowano ograniczyć o połowę ubóstwo na świecie, zmniejszyć o dwie trzecie śmiertelność dzieci i zapewnić im edukację na szczeblu podstawowym. Po pięciu latach jest jasne, że realizacja Celów zależy od zwiększenia transferów finansowych do krajów rozwijających się. Komisja ds. Afryki obliczyła, że potrzeba dodatkowych 25 mld dolarów rocznie (suma odpowiadająca 0,08 proc. PKB najbogatszych 22 państw świata) przez kilka najbliższych lat. Sachs w ekspertyzie posuwa się dalej, postulując dwukrotne zwiększenie pomocy finansowej (w 2004 r. państwa OECD - Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju - wyasygnowały w sumie 78 mld dolarów).

Niektóre państwa płacą już teraz dość dużo, blisko 0,8 proc. PKB rocznie; na czele listy darczyńców są Norwegia, Luksemburg, Dania, Szwecja i Holandia. Nacisk wywiera się na USA, które na pomoc krajom rozwijającym się przeznaczają jedynie 0,16 proc. PKB. 24 maja 2005 r. UE zobowiązała się, że każde z 15 “starych" państw członkowskich do 2015 r. osiągnie pułap 0,7 proc. PKB rocznie przekazywanej pomocy. Nowi członkowie UE (w tym Polska) z uwagi na niższy poziom rozwoju gospodarczego zobowiązały się do niższych kwot - 0,33 proc. PKB rocznie. Warto wspomnieć, że niektórzy ekonomiści kwestionują potrzebę zwiększenia wsparcia finansowego dla krajów rozwijających się twierdząc, że czasem pomoc działa kontrproduktywnie - zastrzyk pieniędzy z zagranicy prowadzi do nadmiernej aprecjacji lokalnej waluty i - w konsekwencji - podcina skrzydła miejscowym przedsiębiorstwom czerpiącym zyski z eksportu.

Czy pieniądze lepiej pożyczać, czy dawać? Dawniej preferowano kredyty, sądząc, że tylko w ten sposób można narzucić biorcom pomocy dyscyplinę wydatkowania. Dziś zmorą państw rozwijających się są długi. Spora część środków przyznawanych przez Bank Światowy (BŚ) krajom Trzeciego Świata idzie bezpośrednio do skarbca Międzynarodowego Funduszu Walutowego (MFW) lub innych instytucji międzynarodowych tytułem zaspokojenia starych wierzytelności. Tak powstała idea oddłużenia krajów rozwijających się.

W czerwcu 2005 r. ministrowie finansów Grupy G-8 uzgodnili w Londynie szczegóły epokowego porozumienia. Chodzi o umorzenie długów, zaciągniętych przez 18 krajów w BŚ, MFW i Banku Rozwoju Afryki (BRA) na sumę 40 mld dolarów. Owa osiemnastka (14 krajów afrykańskich i 4 z Ameryki Łacińskiej) to państwa, których rządy spełniają minimalne wymogi przejrzystości i praworządności. Grupa G-8 zobowiązała się zasilić uszczuplone przez odpis długu zasoby BŚ i BRA. Jednocześnie uznano, że rezerwy walutowe Funduszu są na tyle duże (45 mld dolarów w złocie), że oddłużenie nie naruszy płynności finansowej tej instytucji. Owa operacja po części oznacza nowe środki dla krajów rozwijających się (państwa objęte inicjatywą będą mogły ubiegać się o dalsze wsparcie ze strony MFW), po części stanowi swego rodzaju “wirtualną księgowość" (suma dostępnych grantów dla tych państw z BŚ i BRA zostanie pomniejszona o kwotę darowanego im długu).

Inicjatywa jest ze wszech miar słuszna. Wiele długów państw Afryki i Ameryki Łacińskiej zaciągały na Zachodzie junty pozbawione mandatu do sprawowania władzy. Innymi słowy, skoro społeczeństw tych krajów nikt nie pytał o zgodę w kwestii pożyczek na ogromne sumy, państwa bogate dawały kredyty niejako na własne ryzyko i trudno domagać się - przykładowo - od obywateli demokratycznej od 1999 r. Nigerii spłaty długów powstałych wtedy, gdy krajem rządziła dyktatura.

Według ekspertów długi są kulą u nogi - hamulcowym wzrostu gospodarczego. Obniżają wiarygodność kraju, zwiększając ryzyko kryzysu walutowego, i zniechęcają zagranicznych inwestorów prywatnych, którzy mają powody sądzić, że władze danego kraju będą podwyższać podatki dla zdobycia środków na spłatę długów. “Wymazanie" długów w krajach dotkniętych ubóstwem może okazać się katalizatorem wzrostu gospodarczego.

Inwestycja w pokój

Nie brakuje jednak i takich, którzy sądzą, że podobne posunięcia obniżą wiarygodność BŚ i innych międzynarodowych instytucji finansowych. O jakim jednak autorytecie mowa, gdy BŚ zamiast realnym kapitałem dysponuje w dużym stopniu jedynie niezaspokojonymi wierzytelnościami? Tylko w latach 2003-2005 przyznał kredyty na sumę 23 mld dolarów, z czego istotna część jest nie do odzyskania. Aby zabezpieczyć płynność finansową, Bank udziela pożyczek, oceniając potencjalnych kredytobiorców pod kątem nie tyle rzeczywistych potrzeb społecznych czy humanitarnych, ale perspektyw odzyskania pożyczonych środków.

Jest jeszcze jeden powód, dla którego oddłużenie ma w tym przypadku głęboki sens. Otóż inicjatywie towarzyszą inne działania uzupełniające: zwiększenie transferów do krajów rozwijających się oraz poprawa globalnego klimatu gospodarowania. Należy też pamiętać, że wiele państw rozwijających się pozostaje w stanie bardzo chwiejnej równowagi. Niewiele trzeba, by ogarnął je chaos, naznaczony konfliktami wojennymi i niepokojami społecznymi. Żeby temu zapobiec, warto zaryzykować trochę pieniędzy.

W przeszłości często bywało tak, że państwa rozwinięte otwierały książeczkę czekową, hojnie obdarowując kraje Afryki lub Ameryki Łacińskiej tylko wówczas, gdy akceptowały określone koncesje w handlu bi- i multilateralnym. Za obietnicę pomocy finansowej krajom Afryki zdarzało się płacić upadkiem rodzimych wytwórców, nie wytrzymujących konkurencji na globalnym rynku, np. ich produkty przegrywały z subsydiowaną tanią żywnością z krajów bogatej Północy. Dziś większość polityków państw rozwiniętych uznaje konieczność dostosowania światowego reżimu handlowego do potrzeb i oczekiwań Trzeciego Świata. Dlatego grudniowe obrady WTO w Hong Kongu zapowiadają się niezmiernie interesująco. Gorącymi orędownikami znoszenia subsydiów w produkcji rolnej na świecie są brytyjscy kanclerz skarbu Gordon Brown i premier Tony Blair. Sprawująca obecnie prezydencję w UE Wielka Brytania szczególnie dobitnie podkreśla konieczność reformy (czytaj “stopniowego demontażu") Wspólnej Polityki Rolnej. Stawka negocjacji w łonie WTO jest wysoka. Według wyliczeń brytyjskiej organizacji pozarządowej Oxfam, gdyby udało się podnieść wskaźnik eksportu z krajów Afryki zaledwie o 1 proc., przyniosłoby to pięć razy większe korzyści finansowe tym państwom niż obecna akcja umorzenia długów.

Dyskusja nad techniczną stroną pomocy krajom rozwijającym się dotyczy dwóch podstawowych kwestii: gromadzenia środków i efektywnego ich wydawania. Aby transfery rzeczywiście pobudzały wzrost gospodarczy w krajach dotkniętych ubóstwem, konieczne jest stworzenie systemu, który będzie działał bardziej długofalowo. Francja, by zapewnić stabilne transfery do krajów rozwijających się, przekonuje do wprowadzenia międzynarodowego podatku od paliwa lotniczego. Inni mówią o opodatkowaniu międzynarodowych operacji finansowych (tzw. podatek Tobina). Niektórzy zaś chcieliby stworzyć światową loterię, której dochody zasilałyby reformy w krajach rozwijających się. Brytyjski kanclerz skarbu natomiast zaproponował stworzenie instytucji pośredniczącej między darczyńcami a odbiorcami wsparcia - Międzynarodowego Instrumentu Finansowego. Dysponując istotnymi środkami własnymi z emitowanych przez siebie obligacji, Instrument byłby w stanie szybko udostępniać zasoby finansowe objętym pomocą państwom.

Żmudny trud pomagania

Dawniej sądzono, że receptą na biedę krajów Afryki jest zwiększenie pomocy humanitarnej. Teraz wiadomo, że kluczowe znaczenie ma właściwe zdefiniowanie celów i adresatów pomocy. W 1998 r. BŚ opublikował raport, z którego wynikało, że wsparcie służy trwałemu wzrostowi gospodarczemu jedynie wtedy, gdy kraj przyjmujący pomoc jest dobrze rządzony politycznie i gospodarczo. Niska inflacja, nadwyżka budżetowa, duża otwartość gospodarki, sprawna struktura administracyjna są zazwyczaj dobrym prognostykiem, czy pomoc zostanie efektywnie wykorzystana.

USA, poszukując innowacyjnych sposobów stymulowania rozwoju gospodarczego w krajach dotkniętych ubóstwem, za kadencji George’a W. Busha stworzyły Korporację Wyzwania Milenijnego. Działa ona w ramach administracji rządowej, dysponuje raczej niewielkim budżetem - 1,75 mln dolarów, ale rygorystycznie określa warunki kwalifikujące do otrzymania wsparcia. Jej działalność jest odejściem od pomocy humanitarnej sensu stricto w kierunku działań wybitnie prorozwojowych. Przykładem jest sfinansowanie informatyzacji ksiąg wieczystych na Madagaskarze. Czy w kraju, gdzie brakuje wody pitnej, żywności i podstawowej opieki medycznej, inwestowanie w oprogramowanie komputerowe nie jest marnotrawstwem środków? - pytają sceptycy. Jednak Amerykanie słusznie podkreślają, że uregulowanie zaszłości związanych z prawem własności ziemi będzie sprzyjało napływowi bezpośrednich inwestycji zagranicznych.

Środowiska intelektualne z kolei dyskutują o optymalnych instrumentach pomocy dla krajów biednych, co i rusz używając słów “upodmiotowienie" i “partnerstwo". Co znaczy, że kraje same mają określać swoje potrzeby. W Afryce korupcji i marnotrawstwu ma zaradzić koordynacja reform i wzajemny monitoring w gronie państw kontynentu (to tzw. Afrykański Mechanizm Wzajemnej Koordynacji). Kraje bardziej zaawansowane na drodze reform (Ghana, Senegal, RPA) są gotowe służyć swoim know-how potrzebnym do wykorzystania pomocy.

Nie można zapominać, że niektóre transfery finansowe do krajów rozwijających się nie mogą być oceniane pod kątem efektywności. Kiedy giną z głodu setki tysięcy osób, szczegółowa weryfikacja mandatu demokratycznego władz danego kraju lub ocena wskaźników inflacji i długu publicznego byłyby absurdem. Najważniejsze jest wówczas ratowanie istnień ludzkich. Ponadto ryzyko polityczne jest niejako wpisane w pomoc krajom rozwijającym się, zazwyczaj niestabilnym i targanym konfliktami wewnętrznymi.

***

W ostatnich tygodniach świat po raz kolejny zwrócił uwagę na setki milionów ludzi, którzy - trawestując Szekspira - są “ubodzy niczym Hiob, ale nie tak cierpliwi". Kiedy rozejdą się tłumy demonstrujących na rzecz Afryki, media zainteresują się innym wydarzeniem (zamachy w Londynie, co zresztą zrozumiałe, już w czasie szczytu G-8 odwróciły uwagę mediów od problemów państw rozwijających się), a gwiazdy show-biznesu zaczną ponownie myśleć o sukcesach artystycznych - problem ubóstwa wróci w zacisza gabinetów polityków i mężów stanu. Wtedy ponownie rozgorzeją dyskusje ekonomistów nad efektywnością transferów, oddłużeniem, liberalizacją handlu. Wówczas stanie się jasne, że ostateczne powodzenie biblijnej misji pomocy bliźniemu zależeć będzie nie od spontanicznego jednorazowego aktu dobroczynności, ale wypracowanego w żmudnym trudzie systemu pomocy - owocu globalnego paktu między bogatą Północą a biednym Południem.

Zamiast dawać przymałe ubranie, bardziej po chrześcijańsku będzie pomóc bliźniemu uszyć sobie przyodziewek.

Dr JAKUB WIŚNIEWSKI (ur. 1977) pracuje w Urzędzie Komitetu Integracji Europejskiej.

---ramka 355293|strona|1---