Reguła wydatkowa

Rokowania budżetowe na 2012 r. w polskich samorządach trwają w najlepsze. A z nimi trwają przepychanki na temat zadłużenia i cięcia kosztów inwestycyjnych. Nawet kulturze się dostało, czego jaskrawym przykładem obcięcie funduszy Krakowskiego Biura Festiwalowego przez radnych opozycyjnych wobec prezydenta Majchrowskiego.

W teorii: czy przekroczymy 60 proc.?

Niektóre samorządy zmieniły swoje budżety jeszcze przed ich wejściem w życie. Wynikało to z konieczności ich dostosowania do nowych wskaźników makroekonomicznych, które przyjął rząd w projekcie budżetu państwa na ten rok. Prezydenci miast, którzy opracowywali swoje dokumenty w listopadzie, musieli je aktualizować. Przykładowo: autopoprawkę złożyła Hanna Zdanowska, prezydent Łodzi. Radni Szczecina w listopadzie zmienili założenia budżetu, który przyjęli już w czerwcu. A to dopiero początek.

W większości miast rośnie zadłużenie. Osiągnie ono ok. 26,5 mld zł w 30 największych aglomeracjach. To ok. 6 proc. więcej niż rok wcześniej: w przeliczeniu na mieszkańca daje średnio 2,6 tys. zł. W kilku miastach ta kwota ma być znacznie wyższa. W Toruniu – aż 4,2 tys. zł, we Wrocławiu i Poznaniu – po ok. 3,6 tys. zł, w Gdańsku – po ok. 3,3 tys. zł, w Krakowie – ok. 2,7 tys. zł.

Ale to wciąż mówi niewiele. Spójrzmy na to od nieco innej strony. Wzrost zadłużenia miast, które chcą realizować inwestycje, może teoretycznie doprowadzić do przekroczenia dwóch istotnych wskaźników zadłużenia: pułap 60 proc. dochodów to maksymalne dopuszczalne zadłużenie samorządu, 15 proc. dochodów – to maksymalny poziom spłat długów.

Wrocław czy Łódź zaplanowały, że ich długi sięgną niemal 60 proc. dochodów. W Krakowie poziom zadłużenia, wynoszący ok. 58 proc., utrzymuje się od kilku lat prezydent Jacek Majchrowski nie obawia się jednak przekroczenia ustawowego progu. Z kolei Katowice będą miały rekordowy poziom wydatków inwestycyjnych, ale miasto już wcześniej zakładało, że szczyt inwestycyjny wypadnie na 2012 r. Oznacza to oczywiście wzrost zadłużenia, ale w przypadku Katowic jest on niegroźny: wskaźnik miasta utrzyma się na niskim poziomie (wyniesie ok. 39 proc. dochodów).

Są również miasta, które obniżą swoje zadłużenie. Przykładem Warszawa. Wskaźnik zadłużenia w stolicy wyniesie 45,46 proc. dochodów, co oznacza spadek o 8,4 proc. w stosunku do roku 2011. Wskaźnik spłaty zmniejszy się ostatecznie zaledwie o 0,07 proc. i wyniesie 5,47 proc. dochodów. Do poziomu 15 proc. Warszawie daleko.

Obecnie ustawa o finansach publicznych nie przewiduje sankcji za uchwalenie budżetu z przekroczeniem wskaźników zadłużenia, więc teoretycznie sytuacja, kiedy rada miasta uchwala budżet przekraczający dopuszczalny wskaźnik, nie może się zdarzyć. Gdyby radni przedstawili projekt budżetu z przekroczeniem wskaźników, i tak nie byłby on realizowany. Wszystko dzięki sprawującej kontrolę nad finansami samorządowymi Regionalnej Izbie Obrachunkowej, która musiałaby wydać negatywną opinię na temat takiego projektu. Co więcej, gdyby mimo to rada miasta uchwaliła taki budżet, RIO mogłaby uznać go za nieważny – w części lub w całości. Gdyby ktoś chciał wykonywać budżet, w którym zadłużenie przekracza 60 proc. dochodów, podlegałby ukaraniu za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

W praktyce: jak inwestować, panie ministrze?

Tyle teorii samorządności. Brzmi to wszystko poważnie, a sytuacji nie uspokajają szacunki agencji ratingowej Fitch, która perspektywy finansów miast znad Wisły w 2012 r. ocenia negatywnie. Zdaniem analityków agencji stan finansów samorządów może się pogarszać, co ograniczy ich zdolność do finansowania inwestycji ze środków własnych. Nadwyżka operacyjna (czyli różnica między bieżącymi dochodami a wydatkami) może spaść poniżej 8 proc. dochodów, podczas gdy w 2008 r. wyniosła ona aż 16 proc. W 2012 r. wysokie mają być również łączne wydatki majątkowe władz lokalnych – ok. 50 mld zł to 25 proc. ogółu wydatków. To z kolei przyczyni się do wzrostu zadłużenia.

Zdaniem Fitcha obsługa zadłużenia może stanowić około 80 proc. nadwyżki operacyjnej (67 proc. w 2010 r.). Agencja wskazuje, że wiele samorządów, które ze swoim zadłużeniem zbliżają się do limitów określonych w ustawie o finansach publicznych, decyduje się na realizowanie inwestycji przez samorządowe spółki. A to dlatego, że ich zadłużenie nie jest ujmowane w budżetach lokalnych. To zjawisko niesie ryzyko dla całego sektora finansów publicznych.

Zagrożona jest też realizacja inwestycji finansowanych z zadłużenia. Powodem jest planowana przez rząd nowa reguła wydatkowa, która zakłada zmniejszenie deficytu sektora finansów publicznych do 3 proc. w 2012 r., a następnie do 1 proc. w 2014 r. Problem może się pojawić także w przypadku, gdy dług publiczny przekroczy 55 proc. PKB – wtedy rząd i samorządy będą musiały wykazać zrównoważone budżety, co również negatywnie wpłynie na samorządowe inwestycje.

Negatywna prognoza Fitch wcale samorządowców nie dziwi. W prywatnych rozmowach wielu podkreśla, że to może być trudny rok. Ale też każdy podkreśla, że zadłużanie się jest konieczne. Choć każdy podaje różne powody.

W praktyce zadłużenie to inwestycyjna norma. Samorządom nie pomaga też w zmniejszaniu zadłużenia przyrost zadań władz gmin. W tym roku władze miasta zyskują nowe obciążenia, czyli zadania bez odpowiedniego zabezpieczenia finansowego: podwyżki wynikające z Karty nauczyciela, realizacja ustawy o wspieraniu rodzin i pieczy zastępczej czy podwyżki składki rentowej. Co więcej, zeszłoroczne decyzje o zmianach stawek PIT i ulga prorodzinna kosztować może duże miasto nawet do ok. 250 mln zł rocznie.

Władze Torunia, którego zadłużenie będzie największym z 30 wspomnianych aglomeracji, mówią o realizowaniu planu inwestycyjnego. Wymienić można sporo: budowa drugiego mostu na Wiśle za blisko 700 mln zł, stworzenie Szybkiej Kolei Miejskiej, która wiąże się z wydatkiem ze strony miasta w wysokości 200 mln zł. To oczywiście sumy, którymi samorząd nie dysponuje na bieżąco, stąd naturalne jest sięganie po pożyczki.

Z kolei Gdańsk zakończył budowę Trasy WZ, łączącej port z lotniskiem. To jedna z największych inwestycji w historii miasta. Kosztowała – bagatela! – 1,4 mld zł. Projekt budżetu Krakowa na 2012 r. przewiduje zadłużenie w granicach 2,053 mld zł (w porównaniu do września 2011 roku wzrost o 21 mln zł). – Ale – jak tłumaczy Monika Chylaszek, rzeczniczka prezydenta Krakowa – pamiętać trzeba, że w tej chwili Kraków ma inwestycje o wartości ponad 6 mld zł. Nasze kredyty nie zostały przejedzone, w całości szły np. na wkład własny do projektów realizowanych z funduszy unijnych. To istotne, bo w dobie kryzysu i dyskusji o zmniejszeniu funduszy unijnych – a także planów ministra finansów Jacka Rostowskiego ograniczenia możliwości zadłużania się miast – może okazać się, że zdążyliśmy w ostatnim momencie.

Rzeczniczka dodaje przy tym, że miasto utrzymało rating A-, najwyższy z możliwych do osiągnięcia w obecnej sytuacji Krakowa (miasto nie może mieć oceny wyższej niż kraj, na terenie którego się znajduje – Polska tymczasem utrzymuje rating A–). – To dowód, że wciąż jesteśmy wiarygodnym partnerem dla banków i inwestorów – zaznacza Chylaszek.

Epilog: miliardy na budowę Polski

Wielkie aglomeracje zadłużają się bardziej niż inne. Powodów jest oczywiście kilka. Po pierwsze, mają możliwości, bo są partnerami wiarygodnymi dla banków. Po drugie, mają większe potrzeby wynikające z liczby mieszkańców i powierzchni. Po trzecie wreszcie, ich infrastruktura czy baza oświatowo-kulturalna służy także przyjezdnym.

Dodatkowo nie bez znaczenia jest fakt, że niektóre polskie miasta – jak Warszawa, Gdańsk, Poznań czy Wrocław – muszą ponieść jeszcze koszty inwestycji wokół mistrzostw Euro 2012. Bo to nie tylko stadiony, ale i infrastruktura turystyczna czy komunikacyjna. Co więcej: w 2011 r. byliśmy świadkami rywalizacji miast znad Wisły o tytuł Europejskiej Stolicy Kultury. I mimo że wygrał Wrocław, pozostałe także postanowiły realizować przygotowany z tej okazji program. Minister kultury Bogdan Zdrojewski obiecał zresztą, że wspomoże finansowo ową „kulturalną ofensywę”. Problem w tym, że jeśli Unia Europejska faktycznie przykręci kurek finansowy na inwestycje, wiele miast może po prostu skasować program ESK. Bo – proza życia – nawet ministerstwa nie stać na inwestycje w kulturę aż w takiej skali. Może gdyby te programy realizowane były z poprzedniego budżetu, wszystko wyglądałoby inaczej. To może oznaczać, że ci, którzy zadłużyli się wcześniej, w dłuższej perspektywie na tym skorzystają.

Władze miast zgodnie podkreślają, że stać je na zaciąganie kredytów i inwestycje – i właściwie żadne nie ma problemów z płynnością i obsługą swojego zadłużenia. Choć oczywiście zaczęły oszczędzać. Najczęściej cięcia dotyczą sektora kultury (np. zmniejszenie dotacji dla Krakowskiego Biura Festiwalowego, co przełożyć się może na skrócenie listy festiwali), sportu (ograniczenie miejskich programów), bieżącego utrzymania dróg, zabytków czy oświaty (likwidacja szkół). Oczywiście ostatnie są cięcia w administracji, jak zwolnienia urzędników czy zamrożenie wynagrodzeń. Z drugiej strony samorządy jak tylko mogą, starają się podwyższyć swoje dochody, a najłatwiej zrobić to przez zaglądanie do portfeli mieszkańców. Rosną więc ceny biletów komunikacji miejskiej, podatki od nieruchomości, opłaty za przedszkola czy nawet parkowanie.

Co jednak najciekawsze: eksperci ekonomii i finansów publicznych chwalą działania samorządów. – Jeżeli miasto pożycza na realizację inwestycji, to jest to godne pochwały. Gorzej, jeżeli pieniądze idą na łatanie dziury w budżecie miasta – twierdził na łamach prasy Anatol Władyka, wicedyrektor Małopolskiego Instytutu Samorządu Terytorialnego i Administracji (MISTiA).

Eksperci podkreślają, że wiele samorządów pożycza środki, by móc sfinansować tzw. wkład własny przy realizacji inwestycji dofinansowanych z Unii Europejskiej, a wydatki i pożyczki są w polskich aglomeracjach planowane racjonalnie. 

ŁUKASZ GAZUR jest dziennikarzem „Dziennika Polskiego”