Politycy pod kontrolę

TYGODNIK POWSZECHNY: Państwo polskie przypomina dziś chłopca do bicia. Okładają go zniechęceni obywatele, a tabuny publicystów żyją z dawania recept naprawy Rzeczypospolitej. Pan też jest rozczarowany?
WIKTOR OSIATYŃSKI: To że frustracje społeczne narastają, dziwie nie może. A że jedynym łatwo rozpoznawalnym obiektem, na którym można wyładować swoją złość, jest dziś w Polsce klasa polityczna, więc poświęca się jej kolumny analiz, by wykazać społeczeństwu, że właśnie sięgnęliśmy dna.

Ale nie chodzi w nich przecież tylko o klasę polityczną. Obecny spór dotyczy fundamentów polskiej demokracji, jej instytucji i sposobu funkcjonowania. Bo w powszechnym odczuciu państwo się wali, a demokracja jest zagrożona przez różne ,, towarzystwa”.
Powód jest prosty: w Polsce politycy skutecznie zamazali różnice między tzw. klasą polityczną a państwem.

Zaczęło to praktykować SLD z wielką pomocą PSL, kiedy pierwszy raz doszli do władzy w 1993 r. Ludowcy osiągnęli mistrzostwo. Potem pałeczkę przejęła koalicja AWS-UW, która bez skrupułów podtrzymywała tę praktykę. Następnie w brutalny sposób państwo znowu zawłaszczali politycy SLD i PSL - tyle że w towarzystwie Samoobrony. Jeśli zaś od kilku lat granice między państwem a elitą polityczną są zasypywane, państwo musiało stać się głównym, ba: jedynym, chłopcem do bicia.

A przecież państwa nie można sprowadzić ani do polityki, ani systemu partyjnego, ani nawet do parlamentu. Państwo to przede wszystkim prawo i wolni obywatele. Państwo, w którym nie ma jasnych granic między tym, co polityczne, a tym, co ustrojowe i instytucjonalne, jest niechlubnym dziedzictwem komunizmu.

Może więc faktycznie trzeba - jak chcą niektórzy - zamknąć rozdział zawłaszczonego przez polityków państwa, któremu na imię III RP? I w jej miejsce zacząć budować IV Rzeczpospolitą, unikając błędów ostatnich 13 lat?
Nie tak dawno zamknęliśmy PRL, by zacząć budować III RP. To była zmiana historyczna. Być może niektórzy ze zwolenników IV RP marzą o równie radykalnym przełomie, w którym chodziłoby w gruncie rzeczy o powtórne odsunięcie postkomunistów od władzy, co się nie udało za pierwszym razem. Tyle że teraz - po 13 latach demokracji - takie stawianie sprawy pachnie zamachem stanu. Nie mówiąc o tym, że rewolucje i zamachy stanu rzadko zmieniają rzeczywistość na korzyść. Tak samo rzadko sprawdza się inna popularna recepta, która powraca niczym bumerang: by oddać władzę silnemu wodzowi, który wreszcie zaprowadzi porządek. To już przerabialiśmy: ostatnio w osobie Lecha Wałęsy.

Po pierwsze: okiełznać władzę

Ale pojawiają się również propozycje mniej radykalne: choćby wprowadzenie jednomandatowych okręgów wyborczych do parlamentu, co ma wzmocnić więź wyborców z parlamentarzystami. Znamienna jest też reakcja na zapowiedź przyspieszonych wyborów: notowania rządu Leszka Millera lecą na łeb na szyję, społeczeństwo chce zmian.
Wciąż powtarzamy ten sam błąd: naiwnie wierzymy, że przez samą zmianę mechanizmów wybierania i legitymizacji władzy, z tłumu ludzi garnących się do polityki uda się nam wreszcie wyłuskać prawdziwych i roztropnych przywódców.

Oczywiście, sposób selekcji kandydatów do życia publicznego trzeba w Polsce zmienić. Ale trudno uwierzyć, że kiedykolwiek przywódcy polityczni będą lepsi od tych, których mamy dziś. Do polityki na każdym szczeblu pcha się dużo hołoty, czasem psychopaci, czasem złodzieje - wystarczy spojrzeć wokoło. Lecz znowu: nie trzeba rozpaczać, bo tak jest w każdej demokracji.

Ale dlatego właśnie powinna nas interesować nie tylko legitymizacja władzy, ale też - a w zasadzie przede wszystkim - jej ograniczenie. Co z tego, że ktoś zdobędzie w wyborach mandat społeczny, jeśli nie będzie jak skontrolować jego poczynań, gdy obejmie władzę? Jeżeli do kierowania państwem dojdzie - co nie jest przecież wykluczone - psychopata albo złodziej, tylko skuteczne instytucje monitorujące sprawowanie rządów mogą sprawić, że nie narobi on wiele szkód. Dlatego w polityce wierzyć trzeba nie tyle w ludzi, co w mechanizmy kontrolujące ich poczynania.

Kiedy prezydentem Stanów Zjednoczonych zostawał Ronald Reagan mówiłem, że Ameryka jest krajem, który może sobie pozwolić nawet na luksus złego prezydenta. Powtarzałem to w odniesieniu do obecnego prezydenta USA. Po prostu: w Ameryce

nawet zły prezydent nie może wiele popsuć, bo tamtejsza demokracja zna szereg instytucji i mechanizmów, które utrudniają nadużycie władzy. Kraje europejskie mają pod tym względem wiele do nadrobienia. W Polsce do dziś nie udało się stworzyć skutecznych instytucji ograniczających możliwość wykorzystywania władzy przez polityków. Może stało się tak dlatego, że 1989 r. przejmujący rządy w kraju działacze ruchu „Solidarności” idealistycznie wierzyli, że na dłuższą metę uda się zbudować skuteczne państwo wokół takich kategorii, jak dobro wspólne czy zaufanie. Okazało się to mrzonką.

Normalnie na ręce rządowi patrzeć winna po prostu opozycja. W Polsce i to szwankuje. Politycy stali się jedną kastą.
Nie tylko w Polsce. Myślenie, że opozycja jest skutecznym mechanizmem kontroli władzy, należy do przeszłości. Dziś żyjemy w epoce demokracji elektronicznej. Demokracja XXI w. sprowadza się, z jednej strony, do masowych środków przekazu - z telewizją na czele, a z drugiej - do sondaży opinii społecznej. Ten telewizyjny i masowy charakter demokracji powoduje, że narasta przepaść między wyborcą a ugrupowaniem czy politykiem, na którego oddał on głos. Sprawia też, że polityka sprowadza się do gry na ludzkich emocjach. Swoje robi także proces globalizacji ekonomicznej, który ogranicza rolę państwa narodowego: główne źródła produkcji i wytwarzania dochodu znajdują się poza państwem - w światowych korporacjach, a zwłaszcza w mobilnym kapitale finansowym.

Dlatego polityka zwróciła się do sfery symboli. Politycy zajmują się pochodzeniem plam na sukience pani Moniki Lewinsky, a nie rzeczywistymi problemami. To i łatwiejsze, i bezpieczniejsze. By się spierać i oburzać, nie trzeba mieć żadnej kompetencji. Wreszcie taki spektakl zawsze przyciągnie media.

Identyczny proces zachodzi w Polsce. W dyskusji nad konstytucją nie było sporów merytorycznych, wszyscy kłócili się o warstwę symboliczną: Invocatio Dei, gwarancje dla tożsamości narodowej itd.

W ten sposób polityka staje się zawodem bez odpowiedzialności. Jeśli polityk obieca wyższe zasiłki, wcześniejsze emerytury albo nowe miejsca pracy, to wyborcy go - wcześniej czy później - z tych deklaracji rozliczą. Ale jeśli obieca im więcej narodowej dumy, to rozliczyć go nie sposób. Dlatego politycy wolą mówić o wartościach religijnych i dumie narodowej.

W efekcie zmieniła się rola opozycji. Sprowadza się ona nie do kontrolowania rządu - bo symboliczny charakter polityki to uniemożliwia, lecz do jego stałego kontrowania - bo wymusza to demokracja elektroniczna. W telewizyjnej migawce nie ma miejsca na przytaczanie listy argumentów - jest miejsce co najwyżej na okrzyk „nie”. Opozycja krzyczy więc „nie” nawet, gdy rząd robi coś dobrego. Przestaje być tym samym wiarygodna. I rząd jest niewiary godny, i opozycja jest niewiarygodna.

Pożytek publiczny z afery Rywina

W jaki sposób zatem można dziś kontrolować i ograniczać władzę?
Przez tworzenie niezależnych organizacji, obserwujących poczynania polityków oraz działających na rzecz poszanowania praw obywatelskich i interesu publicznego.

Nie lubię prawników, bo jako grupa zawodowa wmówili społeczeństwu, że bez ich pomocy nie da się rozwiązać żadnych sporów i teraz na tym żerują ze szkodą dla wszystkich - oraz dla szybkiego rozstrzygania problemów. Ale może to w prawie i w prawnikach leży ratunek dla tego państwa?

By nie być gołosłownym: spółdzielnia mieszkaniowa, do której należałem z bratem, obok naszego domu postawiła - z pogwałceniem przepisów - inny budynek, który nam zabierał światło. Po przejściu administracyjnej gehenny, w końcu wnieśliśmy sprawę do sądu. Obaj jesteśmy osobami publicznymi, ja z zawodu jestem profesorem prawa, wzięliśmy też adwokata. Mimo to swoich praw musieliśmy dochodzić aż przez trzy lata. W końcu wygraliśmy, nielegalnie zbudowany dom został zburzony (chociaż niedługo później stanął nowy dom - o metr dalej, a wszystko to odbyło się na koszt członków spółdzielni, w tym nas). Co jednak najważniejsze: istotą tego procesu było, czy ja i brat możemy w ogóle w nim występować na prawach strony. Sporny budynek spółdzielnia postawiła na mocy decyzji wójta gminy. Tak spółdzielnia, jak wójt utrzymywali więc, że nie mamy nic do powiedzenia -jesteśmy bowiem tylko członkami spółdzielni. Dopiero Naczelny Sąd Administracyjny przyznał, że członek spółdzielni może być stroną w takim procesie.

Dziś na to orzeczenie powołują się ludzie w analogicznych procesach. Precedens zadziałał. Ta historia pokazuje, że można walczyć w Polsce o dobre prawo i że wysiłek ten jest wart zachodu. Bo choć skandalem jest, że organy samorządu sędziowskiego zwykle nie tylko nie potępiają, ale raczej bronią nielicznych skorumpowanych kolegów, to większość sędziów w Polsce jest jednak uczciwa.

Pan ma pozycję społeczną, stać Pana na adwokata, był Pan zdeterminowany^ Ale co mają zrobić tysiące obywateli, którzy nie mają wykształcenia, pieniędzy, ani sił, by walczyć o swoje z aparatem państwowym? Nawet nie przed sądami, ale choćby w urzędach skarbowych.
Owszem, droga prawna kosztuje, konieczna jest też podstawowa znajomość prawa, cierpliwość, dużo wolnego czasu itd. A państwo zawsze jest silniejsze niż pojedynczy obywatel. W Ameryce Konstytucja jest rzeczą świętą i każdy obywatel może powołać się na nią przed każdym sądem - do Sądu Najwyższego włącznie. Ale bardzo długo sędziowie orzekali raczej na korzyść władzy bądź bogatszych obywateli niż tych mniej wpływowych bądź biednych. Dopiero gdy na początku ub. stulecia Murzyni, a potem kobiety i inne grupy społeczne, zaczęli się organizować i zasypali system prawny rozmaitymi sprawami, praktyka ta zaczęła się zmieniać. Te precedensy stały się początkiem ruchu na rzecz ochrony prawa obywateli. Wpłynął on - i wpływa - na system prawny Stanów Zjednoczonych.

Podobne instytucje na rzecz interesu publicznego potrzebne są także w Polsce. Działałyby one w ten sposób, że każdy mógłby zgłosić swój problem, a zatrudnieni tam prawnicy rozstrzygaliby, czy sprawa dotyczy tylko mojego jednostkowego interesu - a więc muszę sam zatrudnić adwokata i samodzielnie walczyć o swoje, czy też może ma szerszy wymiar. Jeśli tak, to mógłbym liczyć na pomoc prawną - właśnie w imię tego, że mój przypadek może stać się precedensem dla innych. Rasowy prawnik łatwo oceni, kiedy gra jest warta świeczki i weźmie taką sprawę. Nawet za darmo czy symboliczne wynagrodzenie - dla sławy czy możliwości powoływania się na wygrany precedens wobec przyszłych klientów.

Znane są zresztą różne możliwości finansowania takich instytucji: ci, których stać, mogą za pomoc płacić jak za normalną usługę adwokacką, a z tego można by pokrywać porady dla najbiedniejszych. Za darowizny powinny przysługiwać zwolnienia podatkowe. Niewykluczone jest nawet, by w jakiejś części takie instytucje finansowało państwo - bo choć nie mogą być one w jakikolwiek sposób od niego uzależnione, to działają przecież na rzecz wszystkich obywateli.

Jako że jasne jest, iż aparat państwowy trzeba trzymać w ryzach, od ponad 50 lat w Europie Zachodniej zamiast o demokracji mówi się o demokracji konstytucyjnej. Polega to na tym, że władza rządu i parlamentu jest ograniczona przez prawo - a zwłaszcza konstytucję. Tym samym środkiem ochrony obywateli są raczej sądy niż polityka. Dziś także w Polsce przekonujemy się, że tak jak demokracja kuleje bez partii politycznych, tak jest martwa bez instytucji kontrolnych.

Czy jednak w Polsce możliwe jest stworzenie na tyle silnego społeczeństwa, by było ono w stanie przeciwstawić się coraz mocniejszym - jak pokazuje afera Rywina - układom polityczno-gospodarczo-medialnym?
Chyba nie ma innego wyjścia. Więcej: obecny kryzys wywołany sprawą Rywina jest fantastyczną okazją, by wypędzić politykę z tych sfer, do których bez zaproszenia i czasem wbrew prawu wlazła. A jeszcze częściej uchwaliła nowe prawo lub nagięła stare, by służyło jej interesom. Chodzi o biznes, telewizję publiczną, prokuraturę.

Kryjówki polityków

Trzeba zatem, na przykład, polikwidować rozmaite przywileje, które przyznali sobie politycy. Przecież skrojone na wyrost przepisy o immunitecie parlamentarnym czy o tajemnicy państwowej i służbowej stały się rodzajem kryjówek dla polityków o nieczystych sumieniach.

Trzeba wymóc, by wszystkie procesy decyzyjne, podejmowane przez aparat państwowy, zwłaszcza te dotyczące wydatkowania pieniędzy, były jawne. Wszystkie informacje na ten temat winny być dostępne na stronach internetowych, by wszyscy zainteresowani - dziennikarze czy właśnie organizacje obywatelskie zajmujące się monitorowaniem władz - mogli prześledzić kolejne etapy dysponowania funduszami publicznymi. Oczywiście, czasem przetarg trzeba rozstrzygnąć w sposób niejawny, ale wtedy po podjęciu decyzji powinny być ujawnione jej przesłanki.

Tyle że niepomni niczego parlamentarzyści wnieśli właśnie o rozszerzenie swoich uprawnień. Ryszard Kalisz z SLD przekonuje, że poseł nie powinien tłumaczyć się przed policją za szybką jazdę samochodem, bo czasem śpieszy się na głosowanie.
W Konstytucji czytamy, że poseł nie może być pociągnięty do odpowiedzialności za działalność wchodzącą w zakres sprawowania mandatu poselskiego, ani w czasie jego trwania, ani po jego wygaśnięciu. Za taką działalność poseł odpowiada wyłącznie przed Sejmem. A w przypadku naruszenia praw osób trzecich może być pociągnięty do odpowiedzialności sądowej tylko za zgodą parlamentu. Poseł Kalisz mówi tu tymczasem nie o sprawowaniu, co o niesprawowaniu mandatu poselskiego. Fryzjer czy krawiec musi przyjechać do pracy na odpowiednią godzinę, a poseł nie? Posłowie nie powinni zapominać, że też są pracownikami: dostają diety i mają określone obowiązki do wykonania - w tym punktualne przychodzenie do roboty.

Skądinąd również ci posłowie, którzy blokują mównicę sejmową, nie sprawują mandatu. Dlatego ustawa o obowiązkach posła i senatora powinna wyraźnie określać, co wchodzi w zakres sprawowania mandatu, a co nie. By raz na zawsze skończyć z chowaniem się polityków za immunitet.

W związku z aferą Rywina już pojawiły się różne propozycje ustrojowe: m.in. zlikwidowania skompromitowanej Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji. Tyle że wiąże się to ze zmianą Konstytucji, co może być początkiem większego przy niej majstrowania.
By nie otworzyć w ten sposób puszki Pandory, można przyjąć regułę, że zmiana dotyczyć może wyłącznie jednej materii.

Ale wiele rzeczy można załatwić za pomocą ustaw. Co do KRRiTV konstytucja mówi tylko, że stoi ona na straży wolności słowa, prawa do informacji oraz interesu publicznego w radiofonii i telewizji; wydaje rozporządzenia w sprawach indywidualnych, podejmuje uchwały, a członkowie są powoływani przez Sejm, Senat i prezydenta oraz nie mogą należeć do partii. I tyle. Nie naruszając więc wymogu, że Radę wybiera Sejm, Senat i prezydent, w ustawie można, przykładowo, zapisać, że KRRiTV powołujemy tylko spośród laureatów Nagrody Nobla. Wtedy mamy trzech członków: Wałęsę, Szymborską i Miłosza. To abstrakcja, ale pokazuje, że nie trzeba zmieniać ustawy zasadniczej, by zmienić charakter KRRiTV. Podobnie można by było polikwidować wiele kryjówek polityków bez zmian konstytucji. Tylko że to będą musieli zrobić sami politycy. Naszym zadaniem jako społeczeństwa jest ich do tego zmusić.

Prof. WIKTOR OSIATYŃSKI jest specjalistą w dziedzinie porównawczego konstytucjonalizmu i praw człowieka, profesorem na Uniwersytecie Środkowoeuropejskim. Był ekspertem komisji konstytucyjnych: senackiej w l. 1989-91 i Zgromadzenia Narodowego w l. 1993-96. Wkrótce ukaże się jego książka „O zbrodniach i karach”.